●董君怡

國家級高新區(qū)負(fù)面清單制度設(shè)計(jì)初探※

●董君怡

國家級高新區(qū)負(fù)面清單可以根據(jù)投資主體或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同進(jìn)行分類，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循：中央政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)；各地因地制宜；尊重法律和爭取授權(quán)相結(jié)合；能減盡減與應(yīng)管善管相融合。實(shí)施國家級高新區(qū)負(fù)面清單的保障措施有：改革政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)；消除隱性壁壘，實(shí)現(xiàn)投資自由；建立調(diào)整機(jī)制，采用動態(tài)管理；完善法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)剛性約束。

負(fù)面清單；國家級高新區(qū)；制度設(shè)計(jì)；保障措施

一、引言

“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定‘負(fù)面清單’的基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域”是十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》的重要內(nèi)容，引起社會各界廣泛關(guān)注。2013年，我國建立中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”），探索實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式。

高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）是將科研、知識、技術(shù)成果作為基礎(chǔ)，以智力密集和開放環(huán)境條件為依托，享有國家土地、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策的區(qū)域。[1]高新區(qū)推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)整個社會創(chuàng)建精神文明和物質(zhì)文明。從1988年國務(wù)院開始批準(zhǔn)設(shè)立國家級高新區(qū)，到2014年3月我國已有117個國家級高新區(qū)。面對經(jīng)濟(jì)下行的的壓力，我國必須進(jìn)一步開拓市場，擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。國家級高新區(qū)對于地方經(jīng)濟(jì)增長來講是有極大發(fā)展前景的區(qū)域，不僅有較高的經(jīng)濟(jì)增長率，還有相對可觀的投資回報(bào)率以及不容忽視的創(chuàng)新能力，在激發(fā)市場的活力、增強(qiáng)市場開放透明度上起到重要的作用。但我國目前高新區(qū)的發(fā)展進(jìn)入瓶頸期，借鑒“上海自貿(mào)區(qū)”實(shí)施負(fù)面清單制度，對于政府來說，只需要依據(jù)相關(guān)政策和規(guī)定，制定負(fù)面清單的內(nèi)容，對清單以外的部分充分開放，只要企業(yè)是依據(jù)法定的程序注冊登記，便可以開展投資經(jīng)營活動。政府權(quán)力的下放，將本來就不應(yīng)該歸政府管、政府也管不了管不好的事交還給市場和社會，激發(fā)市場和社會的主動性以此刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。

二、概念界定與文獻(xiàn)回顧

1.負(fù)面清單

負(fù)面清單相當(dāng)于“黑名單”，清楚地列出了一個國家不允許投資或者限制投資的項(xiàng)目，而在此清單之外充分開放。[2]二戰(zhàn)后，美國與其他國家簽訂的友好通商航海條約是較早采用負(fù)面清單的管理模式，這種“黑名單”很清楚地列出了一個國家不允許投資或者限制投資的項(xiàng)目，而在此清單之外充分開放。開始時負(fù)面清單的含義只是針對在國際投資協(xié)定或貿(mào)易協(xié)定中，建立協(xié)商一致通過的項(xiàng)目，各締約方列為例外的，在某些行業(yè)或領(lǐng)域，不適用國民待遇，準(zhǔn)許采用的特殊管理措施的原則。這個以一定規(guī)則列出不符合相關(guān)措施的表格，也正是被許多人叫做“負(fù)面列表”或“黑名單”。[3]雖然最開始是在外商投資準(zhǔn)入上實(shí)施這種制度，但是在西方發(fā)達(dá)國家，這種管理模式現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了整個經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，成為一種常見的政府管理模式。劉滿平探索將負(fù)面清單制度引入能源行業(yè)，[4]王新香研究如何將負(fù)面清單模式引入高?？蒲泄芾砉ぷ?，[5]湯文仙探索建立軍品市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，[6]陳姍姍則研究如何在政府采購中應(yīng)用這種管理模式。[7]陳升較為系統(tǒng)的提出了負(fù)面清單的管理模式：“四個清單”+“兩個標(biāo)準(zhǔn)”，即負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單、政府權(quán)力清單和企業(yè)失信清單，行業(yè)能源消耗限額標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。[8]許多文獻(xiàn)是以經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角進(jìn)行分析，丁萬明和白彥峰以行政學(xué)為基礎(chǔ)研究了負(fù)面清單對行政審批制度改革的推動作用，[9][10]還未有學(xué)者對國家級高新區(qū)負(fù)面清單制度設(shè)計(jì)進(jìn)行研究。

2.國家級高新區(qū)負(fù)面清單

目前行政型管理體制是我國大部分國家級高新區(qū)的管理體制，雖然在高新區(qū)的萌芽開創(chuàng)階段是需要的，但在高新區(qū)從孕育、成熟、發(fā)展到現(xiàn)在的改革創(chuàng)新，這種模式已經(jīng)不再適用，可以通過實(shí)施負(fù)面清單制度對高新區(qū)進(jìn)行改革創(chuàng)新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善規(guī)范管理。因此在國家級高新區(qū)實(shí)行負(fù)面清單制度，深化行政管理體制改革、科技體制改革、科技金融改革，擴(kuò)大對外開放十分必要。有必要形成負(fù)面清單制度的戰(zhàn)略框架，營造政策軟環(huán)境，為增強(qiáng)高新區(qū)創(chuàng)新力和競爭力，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步規(guī)范行政權(quán)力、激發(fā)市場活力，在全國范圍內(nèi)廣泛運(yùn)用這種管理模式提供一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2014年7月成都高新區(qū)發(fā)布首份負(fù)面清單，明確限制投資領(lǐng)域；隨后武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、襄陽高新區(qū)、宜昌高新區(qū)率先開展負(fù)面清單管理模式試點(diǎn)，以此建立一口受理、聯(lián)合審批、綜合執(zhí)法”服務(wù)模式，從全國來看負(fù)面清單仍屬于試行階段。推行負(fù)面清單制度是轉(zhuǎn)變政府職能的總開關(guān)，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的重要手段，并且也是推進(jìn)全面深化改革的重要抓手。

3.國家級高新區(qū)負(fù)面清單的分類

根據(jù)投資主體的不同進(jìn)行分類，分別討論外資和內(nèi)資的負(fù)面清單制度，重點(diǎn)研究哪些領(lǐng)域外資不能進(jìn)入。由于涉及到國家和國內(nèi)市場的安全問題，在實(shí)施負(fù)面清單管理模式時，應(yīng)特別重視如何對外資準(zhǔn)入進(jìn)行合理的限制。因此，應(yīng)以外商投資法律法規(guī)，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等為依據(jù)，對國內(nèi)外針對外資投資準(zhǔn)入的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)借鑒，同時結(jié)合高新區(qū)的特點(diǎn)，不但禁止投資危害國家安全和損害社會公共利益的產(chǎn)業(yè)投資，還能起到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)能提高的效果。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同進(jìn)行分類，參考上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單制度，以《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》（2008年， 以下簡稱“認(rèn)定辦法”）和國家發(fā)展改革委員會《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2011年，以下簡稱“指導(dǎo)目錄”）為指導(dǎo)方向。一方面，制定國家級高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對不符合相關(guān)規(guī)定及要求的產(chǎn)業(yè)列入負(fù)面清單內(nèi)。另一方面，可以依據(jù)各自的特點(diǎn)，如主導(dǎo)高新企業(yè)、環(huán)境保護(hù)、高科技研究等逐步使不符合發(fā)展方向的企業(yè)脫離高新區(qū)，并限制后來類似企業(yè)的進(jìn)入。通過這種方法可以對產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)聚集強(qiáng)化引導(dǎo)作用。這就是組成負(fù)面清單主要依據(jù)，形成了初步的負(fù)面清單的主體部分。[11]認(rèn)定辦法中，國家重點(diǎn)支持8項(xiàng)高新技術(shù)領(lǐng)域： 電子信息技術(shù)、生物與新醫(yī)藥技術(shù)、航空航天技術(shù)、新材料技術(shù)、高技術(shù)服務(wù)業(yè)、新能源及節(jié)能技術(shù)、資源與環(huán)境技術(shù)、高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。以此認(rèn)定辦法和指導(dǎo)目錄可以將相關(guān)產(chǎn)業(yè)排除在負(fù)面清單之外。具體來說如下：G信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)屬于以上8類中，故全部不列入清單內(nèi)。C制造業(yè)中C12-C23屬于制造業(yè)中的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大多不應(yīng)用高新技術(shù)，故列入清單內(nèi)；D電氣、燃?xì)夂退纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中D42有新能源產(chǎn)業(yè)D44涉及污水治理，屬于指導(dǎo)目錄內(nèi)的鼓勵業(yè)，故兩個領(lǐng)域都不列入清單；E建筑業(yè)中E46E47都基本不涉及高新技術(shù)，故列入清單內(nèi)，E45有鐵路橋梁水利建設(shè)，屬于指導(dǎo)目錄內(nèi)的鼓勵業(yè)，故不列入清單；F交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)中F49-F54有現(xiàn)代運(yùn)輸業(yè)F57有現(xiàn)代物流，故皆不列入清單內(nèi)。

三、國家級高新區(qū)負(fù)面清單的設(shè)計(jì)原則

實(shí)施負(fù)面清單制度是對政府與市場邊界的重新確定，意味著審批程序的簡化和開放領(lǐng)域的拓寬，對政府的管理方式和管理理念提出了新的要求。為保證其順利推進(jìn)，促進(jìn)國家級高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其制度設(shè)計(jì)必須遵循以下的基本原則：

1.中央政府做好頂層設(shè)計(jì)和政策制定

要在全國的國家級高新區(qū)實(shí)行負(fù)面清單制度，中央政府必須統(tǒng)一規(guī)劃，對其中涉及的各個方面、各個層次和要素之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的負(fù)面清單還屬于探索階段，還有很多問題和風(fēng)險(xiǎn)。要想在國家級高新區(qū)率先試驗(yàn)，實(shí)施負(fù)面清單制度，負(fù)面清單制度設(shè)計(jì)必須要由中央政府完成，提供制度保障和政策環(huán)境，推進(jìn)這項(xiàng)制度在各個國家級高新區(qū)有效實(shí)施。如果中央層面沒有做好頂層制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃，沒有來自全國人大及其常委會制定的相關(guān)法律的保障，沒有中央政府的充分授權(quán)，沒有一個完善的、系統(tǒng)的指導(dǎo)性改革方案，這項(xiàng)制度很難實(shí)施。

2.實(shí)行“以點(diǎn)帶面”，各地因地制宜

我國國家級高新區(qū)中，成都高新區(qū)和東湖高新區(qū)已經(jīng)提出要學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)行負(fù)面清單管理模式。我國已有117個國家級高新區(qū)，數(shù)目較多，發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也可能存在差異。我國南北差異、東中西部差異較大，且各主體功能區(qū)情況也不相同。因此，在國家級高新區(qū)實(shí)施負(fù)面清單制度可堅(jiān)持靈活推進(jìn)的原則。負(fù)面清單制度的設(shè)計(jì)要考慮差異性因素，不能像某些制度實(shí)施搞一刀切的模式。在全國范圍內(nèi)的國家級高新區(qū)實(shí)行這種管理模式，可以選擇有代表性、有特點(diǎn)的園區(qū)先行實(shí)驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再推行到其他地區(qū)。

3.尊重法律和爭取授權(quán)相結(jié)合

“負(fù)面清單”從根本上來說有一定的地方性法規(guī)約束效應(yīng)的。因此，制定“負(fù)面清單”必須以法律法規(guī)為依據(jù)。借鑒上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如果想縮減清單實(shí)現(xiàn)投資自由化，吸引資金發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必須結(jié)合高新區(qū)特點(diǎn)，逐步實(shí)施，對各條各項(xiàng)進(jìn)行研討，獲得國家部委的批準(zhǔn)授權(quán)，因?yàn)楫吘怪贫燃仁菑纳现料?，也是從下至上?/p>

4.能減盡減和應(yīng)管善管相融合

在如今法律法規(guī)框架下，在最大程度下放開相關(guān)政策，與此相對的盡可能使"負(fù)面清單”減少的最小，這樣才能發(fā)揮負(fù)面清單的制度優(yōu)勢，盡可能大使市場主體活力更進(jìn)一步的激發(fā)。和精簡清單恰好不同的是，對于市場主體進(jìn)入投資領(lǐng)域的條件應(yīng)該放寬。結(jié)合實(shí)際情況也要進(jìn)行相關(guān)管理約束，清單內(nèi)的內(nèi)容審核更加嚴(yán)格，清單外的事中事后管理也更加謹(jǐn)然有序。在實(shí)行負(fù)面清單制度的條件下，即使放寬了市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不代表政府可以毫無作為，與此相反，政府應(yīng)該對自身管理要求有更高的標(biāo)準(zhǔn)，正面清單和負(fù)面清單可依據(jù)實(shí)際情況同時實(shí)行，用“善治”改革高新區(qū)行政管理。

四、國家級高新區(qū)負(fù)面清單實(shí)施的保障措施

負(fù)面清單制度的實(shí)施必須要有相關(guān)配套措施作為保障，否則在具體實(shí)行過程中會遇到諸多問題而影響制度實(shí)施的效果。在具體措施上不僅僅要改革政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能結(jié)構(gòu)，還要消除市場中的隱性壁壘，完善相關(guān)制度。

1.改革政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

國家級高新區(qū)實(shí)行負(fù)面清單制度，對政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和管理模式都提出了新的挑戰(zhàn)。政府對機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，領(lǐng)導(dǎo)重視對預(yù)定執(zhí)行政策的最終審核，有關(guān)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)問題的全面政策支持，相關(guān)職能單位只對具體問題負(fù)責(zé)。制定負(fù)面清單列表，限制企業(yè)投資等等，并在產(chǎn)生問題后對上級部門進(jìn)行詳細(xì)的反饋。除此之外，大量的可以由社會承擔(dān)的服務(wù)性工作交由社會公共機(jī)構(gòu)或相應(yīng)的私人公司承擔(dān)。如此不僅優(yōu)化相關(guān)機(jī)構(gòu)的人力資源配置，還促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，充分利用了社會的閑置資源，加強(qiáng)了政府與民間資本和信息的鏈接，更重要的是也減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.消除隱性壁壘，實(shí)現(xiàn)投資自由

外資和內(nèi)資在我國市場的投資環(huán)境不同，內(nèi)資中的國有資本和民營資本相比又有差異。實(shí)行負(fù)面清單制度，理論上應(yīng)該使這三種資本在清單之外的領(lǐng)域獲得同等的待遇。但是事實(shí)恐怕并非如此。國家級高新區(qū)企業(yè)管理與一般企業(yè)管理不同，更加注重為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，為中小型高科技企業(yè)發(fā)展提供便利。所以在負(fù)面清單外的行業(yè)或者領(lǐng)域，必須消除市場中存在的隱性壁壘，提供投資便利，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，中小企業(yè)的發(fā)展，科技成果創(chuàng)新。比如在能源市場中的民營資本投資受到限制，即使在國家級高新區(qū)實(shí)施負(fù)面清單制度，如果沒有工商管理、商事登記和行政審批等相關(guān)制度的及時改進(jìn)和改革，投資自由化和公平競爭只是一個口號，難以付諸實(shí)踐，在清單外的開放產(chǎn)業(yè)依然不能得到很好的發(fā)展。

3.建立調(diào)整機(jī)制，采用動態(tài)管理

為了能給高新企業(yè)提供最大的投資便利和最優(yōu)的政策條件，需根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對清單內(nèi)容做出相應(yīng)的改變，并且持續(xù)發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)。“法無禁止即可為”，能夠掃除企業(yè)投資經(jīng)營的障礙，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，政府做好該管的和能夠管好的，重塑政府與市場的關(guān)系，以此轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場看不見的手的作用。[12]首先，實(shí)行“負(fù)面清單”制度要對國內(nèi)的各個產(chǎn)業(yè)行業(yè)進(jìn)行檢查評估，要賦予政府相應(yīng)的權(quán)力制定和調(diào)整清單。再者說，在“負(fù)面清單”制度的實(shí)施過程中，會存在諸多不確定因素和難以在短期內(nèi)解決的問題。負(fù)面清單就其本身而言，無法做到將所有禁區(qū)列舉出來，隨著市場環(huán)境的不斷變化，會有新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不穩(wěn)定因素增大，這是在制定初期無法避免的。

4.完善法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)剛性約束

負(fù)面清單制度對我國來說是一件新鮮事，各個地方的實(shí)踐尚且還處于一種嘗試和探索的階段，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善。比如上海自貿(mào)區(qū)實(shí)行這種管理制度，就由國務(wù)院向全國人大常委會提議暫停在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施外資、中外合資、中外合資企業(yè)設(shè)立和變更審批等有關(guān)法律規(guī)定，草案通過方可實(shí)施。高新區(qū)實(shí)施這種制度也必須有法律依據(jù)，將各項(xiàng)措施規(guī)范化，相關(guān)法律隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、市場的需求都要有所調(diào)整，要保證法制化進(jìn)程，做到有法可依。為此，要及時將各個高新區(qū)清單試點(diǎn)總結(jié)出的好的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為國家法律法規(guī)或地方性法規(guī)及政府規(guī)章，以此約束制度實(shí)施中的各種行政行為和企業(yè)投資活動。

五、結(jié)語

以上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施負(fù)面清單管理模為契機(jī)，可以預(yù)見我國會有越來越多的國家級高新區(qū)探索借此改革創(chuàng)新，都可以以此進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。未來的研究還可以著重于分析實(shí)施負(fù)面清單制度對我國國家級高新區(qū)行政管理體制改革的推動作用，并按照階段對比分析高新區(qū)的投資主體變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、高新技術(shù)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)能的能力變化，以具體數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究。

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[11]王啟友，馮楊.關(guān)于成都實(shí)施“負(fù)面清單”管理的研究[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（05）.

[12]胡萍，趙劍波.我國國家級高新區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與問題[J].北方經(jīng)貿(mào)，2009（02）.

2016-08-12

D035-01

A

1008-5947（2016）05-0004-04

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目（13BZZ037）。

作者及單位：董君怡，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)地方政府研究中心助理研究員。（湖北 武漢 430073）

責(zé)任編輯 何周富