上海申通地鐵集團有限公司總裁顧偉華

軌道交通項目上蓋開發(fā)的實踐與創(chuàng)新

上海申通地鐵集團有限公司總裁顧偉華

隨著國內(nèi)各城市軌道交通的快速建設發(fā)展，將沿線土地開發(fā)與軌道交通建設結合起來已經(jīng)成為一種相當普遍的做法。

一方面，這是各城市政府為解決軌道交通建設所面臨的資金難題的一個辦法。另一方面，作為重要的基礎性交通設施，軌道交通建設與城市整體的規(guī)劃建設息息相關。從2號線開始，上海就開始探索將軌道交通車站建設與周邊區(qū)域的綜合開發(fā)建設結合起來。進入21世紀以來，隨著城市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口規(guī)模持續(xù)增長，建設用地資源迅速消耗。市委、市政府提出要實施最嚴格的節(jié)約用地制度，相關部門提出了“雙增雙減”、“建設用地零增長”等更加嚴格的土地管控政策。在此背景下，上海開始積極探索軌道交通停車場站的上蓋開發(fā)。

2005年開始，上海開始嘗試在軌道交通停車場站周邊進行上蓋項目的開發(fā)。目前，集團開發(fā)或參與項目共12個，總計合作開發(fā)面積近260萬平方米(申通按股權比例持有面積約70萬平方米)。目前，在建項目3個、150萬平方米，前期方案研究項目10個，預計開發(fā)總量200萬平方米。上蓋項目開發(fā)給地鐵企業(yè)帶來了可觀的收益。

在10號線吳中路停車場的上蓋開發(fā)中，上蓋開發(fā)直接減少了停車場全額動遷支出，約14億元，占地鐵全線建設總投資的8%左右；在項目股權轉讓時獲取股權溢價4億元人民幣；通過與品牌開發(fā)商的合作運營，銷售部分物業(yè)消化了項目全部的土地成本、土建成本和財務成本；雙方持有的商業(yè)物業(yè)從16年開始，每年可產(chǎn)生凈利潤2億元。

綜合地看，對于軌道交通企業(yè)來說，上蓋開發(fā)既減少了軌道交通一次性的建設投資，同時也補充了長期的運營虧損。更重要的是，大體量的物業(yè)開發(fā)與軌道交通的結合，是TOD開發(fā)理念在地鐵專項規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中的應用，將大大增加地鐵客流，增加票務收入，促進軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，并使地鐵站點周邊成為產(chǎn)城融合的最佳形式。

碰到的問題和挑戰(zhàn)

一是項目開發(fā)面臨政策環(huán)境的不匹配。地鐵上蓋與地鐵設施高度復合，在結構上是一體化項目，但在項目的政府管理上是性質(zhì)截然不同的兩種類型項目，一類是公益性的基礎設施項目，一類是市場化的商業(yè)性項目。因此，兩類項目在審批管理的目標、時序、適用標準完全不同，并很容易造成項目規(guī)劃脫節(jié)、推進時序脫離、審批標準矛盾的尷尬局面。

二是上蓋項目的開發(fā)時序與地鐵建設難同步。目前的狀況是，地鐵開工建設時地鐵專項規(guī)劃早已完成，大約半年左右就能完成所需要的國有土地劃撥，一年左右完成動遷，在此期間地鐵建設方可以進行地鐵建設設計工作，因此，地鐵一年半左右就可進入實質(zhì)性開工。而地鐵上蓋綜合開發(fā)的地塊控制性詳細規(guī)劃可能需要一年才能完成，由于屬于經(jīng)營性土地，還需要經(jīng)過一年左右時間才能確定開發(fā)主體，開發(fā)主體根據(jù)規(guī)劃進行方案穩(wěn)定和設計時間至少還有一年，因此上蓋開發(fā)方案的穩(wěn)定和落實應該在三年以后。如此，軌道交通項目與上蓋開發(fā)項目就無法做到同步規(guī)劃、同步設計、同步建設。

三是項目開發(fā)面臨建設規(guī)范和技術規(guī)范的空白。上蓋開發(fā)技術復雜、與地鐵設施反復交織，對于結構抗震超限、消防、環(huán)保以及市政配套等專業(yè)來說，國內(nèi)技術規(guī)范的適用性不夠，在專業(yè)與專業(yè)之間不相容，形成審批的技術瓶頸。

四是地鐵企業(yè)作為開發(fā)主體面臨開發(fā)資金的短缺。地鐵上蓋開發(fā)前期需要大量的資金投入，對于本身已經(jīng)承擔巨額地鐵投資的地鐵公司而言，這無疑進一步增加了自身的融資負擔。

五是地鐵企業(yè)面臨人才資源的短缺。地鐵上蓋開發(fā)本質(zhì)上是房地產(chǎn)開發(fā)，如果要拿出對得起城市歷史、對得起土地資源的完美開發(fā)作品，客觀地說，地鐵公司缺乏這方面的專業(yè)人才。

相關實踐與創(chuàng)新

一是構建鼓勵軌道交通場站開發(fā)的政策環(huán)境。為了破解監(jiān)管面臨的政策難題，2014年上海市政府出臺了《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》，在規(guī)劃編制、土地出讓等方面做出了創(chuàng)新，明確上海市軌道交通停車場周邊土地綜合開發(fā)利用專項規(guī)劃和軌道交通選項專項規(guī)劃“兩規(guī)合一”、土地可以以協(xié)議方式出讓、充分發(fā)揮軌道交通建設主體的優(yōu)勢、鼓勵參與開發(fā)、場站周邊開發(fā)收益用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

二是出臺建設技術規(guī)范。在金橋停車場上蓋項目設計和規(guī)劃期間，發(fā)現(xiàn)有許多技術要求與現(xiàn)行規(guī)范、標準、管理規(guī)定不配套，政府審批也難以突破。

為此，上海市政府相關部門與上海地鐵一起到北京、香港、深圳等城市進行調(diào)研，經(jīng)過與相關政府職能部門的審慎創(chuàng)新。2014年，上海市建委、交通、規(guī)土局聯(lián)合簽發(fā)了《上海市軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用建設導則》，明確軌道交通停車場上蓋開發(fā)建設要求，在現(xiàn)行規(guī)范、標準、管理規(guī)定的基礎上，針對軌道交通車場上蓋開發(fā)的特殊性，在規(guī)劃、建筑、交通、市政設施、建設管理等多方面給出了針對性具體的技術標準。

三是創(chuàng)新開發(fā)資金籌措渠道。上海軌道交通的建設資金與上蓋物業(yè)的開發(fā)資金是相互獨立的。軌道交通建設的資金不能直接用于上蓋項目開發(fā)。因此，上蓋開發(fā)的巨額資金來源還必須另辟蹊徑。

四是尋找最好最專業(yè)的合作伙伴，并規(guī)范國有資產(chǎn)股權的轉讓。在通過整合軌道交通場站及周邊土地資源，并且獲取土地之后，為彌補自身在綜合開發(fā)能力、資金、運營等方面的差距，提升綜合開發(fā)效率、提升綜合開發(fā)物業(yè)的品質(zhì)，我們提出，一定要尋找最專業(yè)最優(yōu)秀的優(yōu)質(zhì)開發(fā)企業(yè)，形成雙贏。同時，在土地資產(chǎn)轉讓過程中，我們強調(diào)一定要嚴格按照國有資產(chǎn)管理辦法，通過公開、公平、公正的第三方產(chǎn)權交易平臺，尋找合作伙伴，公開競爭形成交易價格，在取得土地收益的同時，完成更好的城市綜合體作品。

（根據(jù)顧偉華在城市軌道交通投融資機制創(chuàng)新研討會的發(fā)言錄音整理，本文為節(jié)選）