聶燕軍

一、背景

2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，正式從中央層面開啟了我國農(nóng)村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，標(biāo)志著“三塊地”改革試點(diǎn)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段。2015年8月19日，浙江省德清縣以協(xié)議出讓方式成功入市了首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，此后又有貴州湄潭、四川郫縣多宗地塊集中入市，拉開了農(nóng)村土地改革帷幕。

二、北京市首宗農(nóng)村集體建設(shè)用地入市基本情況

大興區(qū)為北京市唯一獲批的試點(diǎn)區(qū)。北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)以來，首宗入市交易地塊為大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號(hào)地小B（2-004）地塊F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營性建設(shè)用地，位于范家莊西路東側(cè)，使用權(quán)以掛牌出讓方式入市交易，出讓方為北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司（西紅門鎮(zhèn)鎮(zhèn)級聯(lián)營公司）。我國境內(nèi)外企業(yè)、其他組織和個(gè)人均可參加競買，但不接受聯(lián)合競買。

根據(jù)《掛牌文件》（土集使掛（興）〔2015〕001號(hào)）（以下簡稱《掛牌文件》），該宗土地總面積26700平方米，土地使用權(quán)出讓年限為40年，規(guī)劃用途為綠隔產(chǎn)業(yè)用地，建筑使用性質(zhì)為公建、商服、辦公、多功能等與產(chǎn)業(yè)相關(guān)，建筑密度≤50%，建筑控制規(guī)?！?3400平方米，容積率為2.0。掛牌出讓起始價(jià)為人民幣45428萬元，競價(jià)階梯為人民幣200萬元整，競買保證金為人民幣9000萬元整。該宗地以臨時(shí)“三通一平”（“三通”指通臨路、具備臨水、臨電的接入條件；“一平”指除最終可保留及涉及二級開發(fā)單位繼續(xù)使用的地上物外，無其他施工障礙物的場地自然平整）形式供地，竣工驗(yàn)收前達(dá)到“六通一平” （“六通”指通路、通上水（自來水、中水）、通下水（雨水、污水）、通電（僅管溝）、通訊（電信、有線電視）、通燃?xì)?；“一平”指除最終可保留及涉及二級開發(fā)單位繼續(xù)使用的地上物外，無其他施工障礙物的場地自然平整）的條件。

該宗土地設(shè)定了5項(xiàng)開發(fā)建設(shè)條件：（1）要求優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)；（2）要求項(xiàng)目投資強(qiáng)度不低于人民幣1.2 億元/公頃；（3）要求年納稅額不低于600 萬元/公頃；（4）建設(shè)期間，建設(shè)稅需在本地繳納，經(jīng)營公司在本地注冊；（5）為保障以上順利落實(shí)，需在項(xiàng)目用地內(nèi)選取3400平方米經(jīng)營性用房（地上）作為上述要求的履約保證。競得人如未按以上要求落實(shí)，上述建筑物所有權(quán)及分?jǐn)偟耐恋厥褂脵?quán)面積一并無償劃轉(zhuǎn)北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司使用。

地塊成交后，競得人與北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司簽訂土地出讓合同。土地出讓價(jià)款要求一次性付清，出讓價(jià)款的一定比例作為土地增值收益調(diào)節(jié)金，上繳大興區(qū)財(cái)政。北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司取得剩余出讓價(jià)款，各村集體經(jīng)濟(jì)組織按照其在該公司中所持股份參與分配。

三、有關(guān)分析

與國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓在土地所有權(quán)人、土地受讓人及購房者等相關(guān)方面略有不同。

（一）土地用途和規(guī)劃限制

我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，《土地管理法》將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，主要有居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地及辦公用地等。農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營性用地三大類。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。本次改革試點(diǎn)是在符合規(guī)劃和用途管制前提下進(jìn)行的，針對的是存量建設(shè)用地，農(nóng)用地不轉(zhuǎn)用，耕地紅線不突破。土地用途是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不包括農(nóng)村的宅基地。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》也把建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)分為兩類。至于規(guī)劃則既要符合土地利用總體規(guī)劃，也要符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)《掛牌文件》，本次集體經(jīng)營性用地使用權(quán)的土地用途為綠隔產(chǎn)業(yè)用地，建筑使用性質(zhì)為公建、商服、辦公、多功能等與產(chǎn)業(yè)相關(guān)，并且有控制性詳細(xì)規(guī)劃。

（二）土地出讓年限

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)用地40年、辦公用地50年等。土地出讓年限只要不超過上述年限都是合法的。根據(jù)《掛牌文件》，本宗集體經(jīng)營性用地使用權(quán)為公建、商服、辦公、多功能等與產(chǎn)業(yè)相關(guān)，土地出讓年限為40年。

（三）地價(jià)定義

根據(jù)《掛牌文件》，該宗地以臨時(shí)“三通一平”形式供地，北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司在竣工驗(yàn)收前提供達(dá)到“六通一平”宗地，據(jù)此集體經(jīng)營性用地使用權(quán)的地價(jià)定義是指在現(xiàn)狀為“三通一平”，設(shè)定土地用途和規(guī)劃條件，土地用途為綠隔產(chǎn)業(yè)用地，土地取得方式為出讓，容積率不大于2，土地出讓年限為40年，宗地紅線外“六通”（通路、通上水、通下水、通電、通訊、通燃?xì)猓┘凹t線內(nèi)場地平整條件下的集體經(jīng)營性用地土地使用權(quán)價(jià)值。如該地塊為國有，地價(jià)定義則為國有經(jīng)營性用地土地使用權(quán)價(jià)值。北京市未制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格的有關(guān)政策文件，暫參照2014年北京市國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行分析。根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于更新出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的通知》（京政發(fā)〔2014〕26號(hào)），該宗地位于土地級別7級地內(nèi)，區(qū)片價(jià)格商業(yè)為每平方米7450元，辦公為每平方米7430元，級別平均容積率為2.5。該宗地容積率為2.0，按國有商業(yè)用途7級地基準(zhǔn)地價(jià)修正體系計(jì)算，經(jīng)過用途修正、容積率修正、年期修正、期日修正、因素修正、土地開發(fā)程度修正后，結(jié)果為每平方米8570元。該宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓起始價(jià)為人民幣45428萬元，折合樓面價(jià)每平方米8500元，可見該地塊價(jià)格參照了國有土地商業(yè)用途的水平。

（四）出讓人

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；城市的土地，屬于國家所有；農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。國有建設(shè)用地的土地所有權(quán)人為中華人民共和國，通常國土資源局作為出讓人，土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)出讓的組織和實(shí)施工作。根據(jù)《掛牌文件》，本宗地的土地所有權(quán)人為西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，通過集體經(jīng)濟(jì)組織民主程序，“一次授權(quán)，全權(quán)委托”，北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司作為該地塊入市實(shí)施主體，代表村集體行使所有權(quán)，使用權(quán)屬于該公司。北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司是由西紅門鎮(zhèn)政府組建，其股東為大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、各村民委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作社，法人代表為西紅門鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王彪。北京市土地儲(chǔ)備中心大興區(qū)分中心負(fù)責(zé)出讓的組織和實(shí)施工作。

（五）集體經(jīng)營性用地使用權(quán)受讓人

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓，中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)、其他組織和個(gè)人可以參加競買。競買可以獨(dú)立也可以聯(lián)合。根據(jù)《掛牌文件》，中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)、其他組織和個(gè)人，均可參加競買，但本宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不接受聯(lián)合競買。這意味著目前國有建設(shè)用地土地市場頻繁出現(xiàn)的地產(chǎn)“聯(lián)合體”形式將不會(huì)出現(xiàn)在本宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地的競價(jià)會(huì)上。聯(lián)合競買可能會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或分割，不符合集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)訴求。

根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用合同》，受讓人對依法取得的集體經(jīng)營性用地，在出讓期限內(nèi)享有占有、使用、收益和依法處置的權(quán)利，有權(quán)利用該土地依法建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。地塊達(dá)到合同約定的土地開發(fā)條件的，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出租，也可抵押，為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)進(jìn)行融資。集體經(jīng)營性用地受讓人與通常的國有建設(shè)用地使用權(quán)受讓人在占有和收益方面的權(quán)利基本相同，在使用和處置方面的權(quán)利則有特殊的約定。

1.使用權(quán)利的特殊約定

根據(jù)《掛牌文件》，集體經(jīng)營性用地受讓人的使用權(quán)利不同主要表現(xiàn)在就業(yè)、投資、納稅及用途方面：要優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動(dòng)力就業(yè)；項(xiàng)目投資強(qiáng)度不低于人民幣1.2億元/公頃；項(xiàng)目年納稅額不低于400萬元/公頃；房屋應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)劃用途使用，嚴(yán)禁 “商改住”。項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015版）》。

2.處置權(quán)利的特殊約定

根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用合同》，集體經(jīng)營性用地依法處置時(shí)有一定的限制，主要表現(xiàn)在購房者限制、銷售限制及年限屆滿處置等方面：第一，房屋出售時(shí)，對購房者身份的限制，購房者必須具有工商營業(yè)執(zhí)照。第二，為保障投資強(qiáng)度和納稅要求，北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司（出讓人）可在項(xiàng)目用地內(nèi)選取位置相對集中的3400平方米經(jīng)營性用房作為履約保證，自房屋產(chǎn)權(quán)初始登記之日起，履約用房5年內(nèi)不得以任何形式出售和轉(zhuǎn)讓。5年后在滿足上述開發(fā)建設(shè)條件并經(jīng)西紅門鎮(zhèn)政府確認(rèn)，方可出售、轉(zhuǎn)讓。第三，集體經(jīng)營性土地使用年限屆滿，雙方同意按照屆時(shí)有關(guān)法律法規(guī)處理。目前政策為，國有建設(shè)用地使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用本合同項(xiàng)下宗地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年向出讓人提交續(xù)期申請書，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回本合同項(xiàng)下宗地的，出讓人應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，住宅建設(shè)用地使用權(quán)限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。出讓人同意續(xù)期的，土地使用者應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)。

（六）政府

通常國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格由政府土地收益和土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)兩部分組成。政府土地收益，向北京市財(cái)政部門繳納；土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)，根據(jù)《土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償協(xié)議》，由受讓人繳納至市財(cái)政專戶，有關(guān)部門將土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)返還給土地一級開發(fā)單位。此前全國首批6 宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程順利，一些地塊表現(xiàn)超過預(yù)期。其中，土地增值收益調(diào)節(jié)金比例約為成交價(jià)12%-32%。根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用合同》，本次集體建設(shè)用地使用權(quán)土地增值收益調(diào)節(jié)金，由出讓人向大興區(qū)財(cái)政部門繳納，統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。

（七）購房者

根據(jù)《掛牌文件》，本宗地房屋出售時(shí)，購房者必須具有工商營業(yè)執(zhí)照。對購房者身份的限制，有利于保證產(chǎn)業(yè)政策及規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。

國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)，一般沒有對購房者身份進(jìn)行限制，有可能導(dǎo)致國有建設(shè)用地“商改住”現(xiàn)象，不利于區(qū)域整體規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的意義

（一）保障農(nóng)民集體權(quán)益，增加農(nóng)村集體資產(chǎn)

試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，主要目標(biāo)是與國有建設(shè)用地“同權(quán)同地同價(jià)”，而無須通過“收歸國有”的中間階段，更好地保障了農(nóng)民集體權(quán)益，增加了農(nóng)村集體資產(chǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)配套制度，建立起兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享增值收益，為全國農(nóng)村土地制度改革提供可復(fù)制、可推廣、利于修改法律的經(jīng)驗(yàn)成果。

（二）農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值將得到顯化

按照規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以用作抵押，也可以轉(zhuǎn)讓等。從掛牌價(jià)來看，西紅門集體經(jīng)營性建設(shè)用地掛牌總價(jià)約4.5億元，使得集體土地資產(chǎn)價(jià)值得以顯化。如果用于抵押，按照 6成的額度貸款計(jì)，可獲約2.7億元貸款規(guī)模，進(jìn)一步顯化了土地資產(chǎn)價(jià)值。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的入市，破除土地二元化后，農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值將得到顯化。

（三）盤活閑置集體土地資源，促進(jìn)就業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城市建設(shè)用地日漸短缺的同時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。目前，交易出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本上屬于原村集體所辦企業(yè)用地，原來租給一些業(yè)主使用，租金較低。集體經(jīng)營性用地入市后，將賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)也盤活了閑置集體土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益作為村里的公益金、公積金、風(fēng)險(xiǎn)金或村民共同分配。有了資金以后，可進(jìn)一步發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收致富。

（四）有效擴(kuò)展區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間

新時(shí)期農(nóng)村集體用地改革，正逐步推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，盤活農(nóng)村資源，激活農(nóng)村資產(chǎn)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號(hào)文）指出，未來中國將著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，同時(shí)也鼓勵(lì)社會(huì)資本投入?，F(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設(shè)用地，將有可能成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的“下一個(gè)風(fēng)口”。但是由于我國特有的規(guī)劃體系，城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的地塊有規(guī)劃，土地增值潛力大，價(jià)值大，易于交易。而位于城市規(guī)劃圈外的土地，規(guī)劃用途不夠明確，且區(qū)位相對較差，交易困難。所以，如何解決城市規(guī)劃圈內(nèi)與圈外集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的差距也值得思考。

（五）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，符合供給側(cè)改革的發(fā)展方向

中共中央提出的供給側(cè)改革在政策手段上，包括簡政放權(quán)、放松管制、金融改革、國企改革、土地改革、提高創(chuàng)新能力等。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市豐富了土地供給端，對于北京來說，有助于平抑日漸高漲的土地使用權(quán)市場價(jià)格。而且集體經(jīng)營性用地的規(guī)劃用途為產(chǎn)業(yè)用地，嚴(yán)禁 “商改住”，與當(dāng)前房地產(chǎn)市場去庫存的思路并不矛盾。

陳品祿/責(zé)任編輯