聶燕軍
一、背景
2013年11月12日,中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,明確指出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2015年1月,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》,正式從中央層面開啟了我國農(nóng)村土地制度改革的大幕。2015年2月27日,全國人大常委會通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》,標(biāo)志著“三塊地”改革試點(diǎn)進(jìn)入實質(zhì)性的實施階段。2015年8月19日,浙江省德清縣以協(xié)議出讓方式成功入市了首宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,此后又有貴州湄潭、四川郫縣多宗地塊集中入市,拉開了農(nóng)村土地改革帷幕。
二、北京市首宗農(nóng)村集體建設(shè)用地入市基本情況
大興區(qū)為北京市唯一獲批的試點(diǎn)區(qū)。北京市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)以來,首宗入市交易地塊為大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號地小B(2-004)地塊F81綠隔產(chǎn)業(yè)用地集體經(jīng)營性建設(shè)用地,位于范家莊西路東側(cè),使用權(quán)以掛牌出讓方式入市交易,出讓方為北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司(西紅門鎮(zhèn)鎮(zhèn)級聯(lián)營公司)。我國境內(nèi)外企業(yè)、其他組織和個人均可參加競買,但不接受聯(lián)合競買。
根據(jù)《掛牌文件》(土集使掛(興)〔2015〕001號)(以下簡稱《掛牌文件》),該宗土地總面積26700平方米,土地使用權(quán)出讓年限為40年,規(guī)劃用途為綠隔產(chǎn)業(yè)用地,建筑使用性質(zhì)為公建、商服、辦公、多功能等與產(chǎn)業(yè)相關(guān),建筑密度≤50%,建筑控制規(guī)模≤53400平方米,容積率為2.0。掛牌出讓起始價為人民幣45428萬元,競價階梯為人民幣200萬元整,競買保證金為人民幣9000萬元整。該宗地以臨時“三通一平”(“三通”指通臨路、具備臨水、臨電的接入條件;“一平”指除最終可保留及涉及二級開發(fā)單位繼續(xù)使用的地上物外,無其他施工障礙物的場地自然平整)形式供地,竣工驗收前達(dá)到“六通一平” (“六通”指通路、通上水(自來水、中水)、通下水(雨水、污水)、通電(僅管溝)、通訊(電信、有線電視)、通燃?xì)?;“一平”指除最終可保留及涉及二級開發(fā)單位繼續(xù)使用的地上物外,無其他施工障礙物的場地自然平整)的條件。
該宗土地設(shè)定了5項開發(fā)建設(shè)條件:(1)要求優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動力就業(yè);(2)要求項目投資強(qiáng)度不低于人民幣1.2 億元/公頃;(3)要求年納稅額不低于600 萬元/公頃;(4)建設(shè)期間,建設(shè)稅需在本地繳納,經(jīng)營公司在本地注冊;(5)為保障以上順利落實,需在項目用地內(nèi)選取3400平方米經(jīng)營性用房(地上)作為上述要求的履約保證。競得人如未按以上要求落實,上述建筑物所有權(quán)及分?jǐn)偟耐恋厥褂脵?quán)面積一并無償劃轉(zhuǎn)北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司使用。
地塊成交后,競得人與北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司簽訂土地出讓合同。土地出讓價款要求一次性付清,出讓價款的一定比例作為土地增值收益調(diào)節(jié)金,上繳大興區(qū)財政。北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司取得剩余出讓價款,各村集體經(jīng)濟(jì)組織按照其在該公司中所持股份參與分配。
三、有關(guān)分析
與國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓相比,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓在土地所有權(quán)人、土地受讓人及購房者等相關(guān)方面略有不同。
(一)土地用途和規(guī)劃限制
我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度,《土地管理法》將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途,根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,主要有居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地及辦公用地等。農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營性用地三大類。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地,如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。本次改革試點(diǎn)是在符合規(guī)劃和用途管制前提下進(jìn)行的,針對的是存量建設(shè)用地,農(nóng)用地不轉(zhuǎn)用,耕地紅線不突破。土地用途是集體經(jīng)營性建設(shè)用地,不包括農(nóng)村的宅基地?!恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》也把建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)分為兩類。至于規(guī)劃則既要符合土地利用總體規(guī)劃,也要符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)《掛牌文件》,本次集體經(jīng)營性用地使用權(quán)的土地用途為綠隔產(chǎn)業(yè)用地,建筑使用性質(zhì)為公建、商服、辦公、多功能等與產(chǎn)業(yè)相關(guān),并且有控制性詳細(xì)規(guī)劃。
(二)土地出讓年限
根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定,其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)用地40年、辦公用地50年等。土地出讓年限只要不超過上述年限都是合法的。根據(jù)《掛牌文件》,本宗集體經(jīng)營性用地使用權(quán)為公建、商服、辦公、多功能等與產(chǎn)業(yè)相關(guān),土地出讓年限為40年。
(三)地價定義
根據(jù)《掛牌文件》,該宗地以臨時“三通一平”形式供地,北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司在竣工驗收前提供達(dá)到“六通一平”宗地,據(jù)此集體經(jīng)營性用地使用權(quán)的地價定義是指在現(xiàn)狀為“三通一平”,設(shè)定土地用途和規(guī)劃條件,土地用途為綠隔產(chǎn)業(yè)用地,土地取得方式為出讓,容積率不大于2,土地出讓年限為40年,宗地紅線外“六通”(通路、通上水、通下水、通電、通訊、通燃?xì)猓┘凹t線內(nèi)場地平整條件下的集體經(jīng)營性用地土地使用權(quán)價值。如該地塊為國有,地價定義則為國有經(jīng)營性用地土地使用權(quán)價值。北京市未制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格的有關(guān)政策文件,暫參照2014年北京市國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價進(jìn)行分析。根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于更新出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價的通知》(京政發(fā)〔2014〕26號),該宗地位于土地級別7級地內(nèi),區(qū)片價格商業(yè)為每平方米7450元,辦公為每平方米7430元,級別平均容積率為2.5。該宗地容積率為2.0,按國有商業(yè)用途7級地基準(zhǔn)地價修正體系計算,經(jīng)過用途修正、容積率修正、年期修正、期日修正、因素修正、土地開發(fā)程度修正后,結(jié)果為每平方米8570元。該宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓起始價為人民幣45428萬元,折合樓面價每平方米8500元,可見該地塊價格參照了國有土地商業(yè)用途的水平。
(四)出讓人
根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定,所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利;城市的土地,屬于國家所有;農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。國有建設(shè)用地的土地所有權(quán)人為中華人民共和國,通常國土資源局作為出讓人,土地儲備中心負(fù)責(zé)出讓的組織和實施工作。根據(jù)《掛牌文件》,本宗地的土地所有權(quán)人為西紅門鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織,通過集體經(jīng)濟(jì)組織民主程序,“一次授權(quán),全權(quán)委托”,北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司作為該地塊入市實施主體,代表村集體行使所有權(quán),使用權(quán)屬于該公司。北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司是由西紅門鎮(zhèn)政府組建,其股東為大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、各村民委員會和經(jīng)濟(jì)合作社,法人代表為西紅門鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王彪。北京市土地儲備中心大興區(qū)分中心負(fù)責(zé)出讓的組織和實施工作。
(五)集體經(jīng)營性用地使用權(quán)受讓人
國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓,中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)、其他組織和個人可以參加競買。競買可以獨(dú)立也可以聯(lián)合。根據(jù)《掛牌文件》,中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)、其他組織和個人,均可參加競買,但本宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不接受聯(lián)合競買。這意味著目前國有建設(shè)用地土地市場頻繁出現(xiàn)的地產(chǎn)“聯(lián)合體”形式將不會出現(xiàn)在本宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地的競價會上。聯(lián)合競買可能會涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或分割,不符合集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)訴求。
根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用合同》,受讓人對依法取得的集體經(jīng)營性用地,在出讓期限內(nèi)享有占有、使用、收益和依法處置的權(quán)利,有權(quán)利用該土地依法建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。地塊達(dá)到合同約定的土地開發(fā)條件的,可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和出租,也可抵押,為項目開發(fā)建設(shè)進(jìn)行融資。集體經(jīng)營性用地受讓人與通常的國有建設(shè)用地使用權(quán)受讓人在占有和收益方面的權(quán)利基本相同,在使用和處置方面的權(quán)利則有特殊的約定。
1.使用權(quán)利的特殊約定
根據(jù)《掛牌文件》,集體經(jīng)營性用地受讓人的使用權(quán)利不同主要表現(xiàn)在就業(yè)、投資、納稅及用途方面:要優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動力就業(yè);項目投資強(qiáng)度不低于人民幣1.2億元/公頃;項目年納稅額不低于400萬元/公頃;房屋應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)劃用途使用,嚴(yán)禁 “商改住”。項目嚴(yán)格執(zhí)行《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄(2015版)》。
2.處置權(quán)利的特殊約定
根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用合同》,集體經(jīng)營性用地依法處置時有一定的限制,主要表現(xiàn)在購房者限制、銷售限制及年限屆滿處置等方面:第一,房屋出售時,對購房者身份的限制,購房者必須具有工商營業(yè)執(zhí)照。第二,為保障投資強(qiáng)度和納稅要求,北京市盛世宏祥資產(chǎn)管理有限公司(出讓人)可在項目用地內(nèi)選取位置相對集中的3400平方米經(jīng)營性用房作為履約保證,自房屋產(chǎn)權(quán)初始登記之日起,履約用房5年內(nèi)不得以任何形式出售和轉(zhuǎn)讓。5年后在滿足上述開發(fā)建設(shè)條件并經(jīng)西紅門鎮(zhèn)政府確認(rèn),方可出售、轉(zhuǎn)讓。第三,集體經(jīng)營性土地使用年限屆滿,雙方同意按照屆時有關(guān)法律法規(guī)處理。目前政策為,國有建設(shè)用地使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用本合同項下宗地的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年向出讓人提交續(xù)期申請書,除根據(jù)社會公共利益需要收回本合同項下宗地的,出讓人應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn),住宅建設(shè)用地使用權(quán)限屆滿的,自動續(xù)期。出讓人同意續(xù)期的,土地使用者應(yīng)當(dāng)依法辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)。
(六)政府
通常國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格由政府土地收益和土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)兩部分組成。政府土地收益,向北京市財政部門繳納;土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi),根據(jù)《土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償協(xié)議》,由受讓人繳納至市財政專戶,有關(guān)部門將土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)返還給土地一級開發(fā)單位。此前全國首批6 宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程順利,一些地塊表現(xiàn)超過預(yù)期。其中,土地增值收益調(diào)節(jié)金比例約為成交價12%-32%。根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用合同》,本次集體建設(shè)用地使用權(quán)土地增值收益調(diào)節(jié)金,由出讓人向大興區(qū)財政部門繳納,統(tǒng)籌用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè),推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。
(七)購房者
根據(jù)《掛牌文件》,本宗地房屋出售時,購房者必須具有工商營業(yè)執(zhí)照。對購房者身份的限制,有利于保證產(chǎn)業(yè)政策及規(guī)劃的實現(xiàn)。
國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時,一般沒有對購房者身份進(jìn)行限制,有可能導(dǎo)致國有建設(shè)用地“商改住”現(xiàn)象,不利于區(qū)域整體規(guī)劃的實現(xiàn)。
四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的意義
(一)保障農(nóng)民集體權(quán)益,增加農(nóng)村集體資產(chǎn)
試點(diǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,主要目標(biāo)是與國有建設(shè)用地“同權(quán)同地同價”,而無須通過“收歸國有”的中間階段,更好地保障了農(nóng)民集體權(quán)益,增加了農(nóng)村集體資產(chǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)配套制度,建立起兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,切實維護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享增值收益,為全國農(nóng)村土地制度改革提供可復(fù)制、可推廣、利于修改法律的經(jīng)驗成果。
(二)農(nóng)村土地資產(chǎn)價值將得到顯化
按照規(guī)定,集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以用作抵押,也可以轉(zhuǎn)讓等。從掛牌價來看,西紅門集體經(jīng)營性建設(shè)用地掛牌總價約4.5億元,使得集體土地資產(chǎn)價值得以顯化。如果用于抵押,按照 6成的額度貸款計,可獲約2.7億元貸款規(guī)模,進(jìn)一步顯化了土地資產(chǎn)價值。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的入市,破除土地二元化后,農(nóng)村土地資產(chǎn)價值將得到顯化。
(三)盤活閑置集體土地資源,促進(jìn)就業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
城市建設(shè)用地日漸短缺的同時,鄉(xiāng)村建設(shè)用地卻利用粗放,造成大量空閑用地。目前,交易出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地基本上屬于原村集體所辦企業(yè)用地,原來租給一些業(yè)主使用,租金較低。集體經(jīng)營性用地入市后,將賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利,同時也盤活了閑置集體土地。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益作為村里的公益金、公積金、風(fēng)險金或村民共同分配。有了資金以后,可進(jìn)一步發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè),帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會,以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收致富。
(四)有效擴(kuò)展區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間
新時期農(nóng)村集體用地改革,正逐步推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,盤活農(nóng)村資源,激活農(nóng)村資產(chǎn)。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕93號文)指出,未來中國將著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合,同時也鼓勵社會資本投入?,F(xiàn)階段農(nóng)村所擁有的存量建設(shè)用地,將有可能成為驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的“下一個風(fēng)口”。但是由于我國特有的規(guī)劃體系,城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的地塊有規(guī)劃,土地增值潛力大,價值大,易于交易。而位于城市規(guī)劃圈外的土地,規(guī)劃用途不夠明確,且區(qū)位相對較差,交易困難。所以,如何解決城市規(guī)劃圈內(nèi)與圈外集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的差距也值得思考。
(五)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,符合供給側(cè)改革的發(fā)展方向
中共中央提出的供給側(cè)改革在政策手段上,包括簡政放權(quán)、放松管制、金融改革、國企改革、土地改革、提高創(chuàng)新能力等。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市豐富了土地供給端,對于北京來說,有助于平抑日漸高漲的土地使用權(quán)市場價格。而且集體經(jīng)營性用地的規(guī)劃用途為產(chǎn)業(yè)用地,嚴(yán)禁 “商改住”,與當(dāng)前房地產(chǎn)市場去庫存的思路并不矛盾。
陳品祿/責(zé)任編輯