馮剛

城市管理是一個(gè)容易混淆的概念，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市管理概念的解釋有近二百種。本文所指的“城市管理”是實(shí)踐中普遍被業(yè)界認(rèn)同的概念，是指“城市運(yùn)行”與“公共空間”的環(huán)境管理。實(shí)踐中，城市管理是一個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)域，這是由其所管理的對(duì)象的綜合性、復(fù)雜性和變化性所決定。城市管理有兩個(gè)最主要的屬性：一是綜合管理，二是屬地管理，本文只對(duì)“屬地管理”進(jìn)行初步分析。

一、屬地管理是城市管理的重要基礎(chǔ)

（一）屬地管理是城市管理最重要的特征

作為一種公共服務(wù)與管理，城市管理是一種“塊”的管理，具有很強(qiáng)的屬地管理特征，從城市管理的角度進(jìn)行分析，屬地管理主要是指街道（社區(qū)）管理。在現(xiàn)代城市的管理中，屬地具有重要作用。

第一，屬地在環(huán)境建設(shè)與城市管理中具有關(guān)鍵作用。傳統(tǒng)的城市管理主要是市政公用事業(yè)管理，涉及市政、公用管理部門(mén)的責(zé)任落實(shí)問(wèn)題，具有專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性和規(guī)范性特征，管理的環(huán)境比較確定。而隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，外來(lái)人口的急劇增加，城市的人口、資源、環(huán)境等諸多問(wèn)題日益凸顯，城市管理的重點(diǎn)開(kāi)始由市政管理轉(zhuǎn)向環(huán)境建設(shè)與管理。環(huán)境問(wèn)題的主要原因是因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)無(wú)序，因此城市管理與社會(huì)管理的結(jié)合成為必然趨勢(shì)。而作為社會(huì)服務(wù)與管理的主要單元，屬地街道（社區(qū)）在有效組織居民進(jìn)行環(huán)境維護(hù)管理等方面具有重要作用。

第二，屬地是城市管理的基本單元。屬地街道具有最先發(fā)現(xiàn)城市問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)，可以及時(shí)有效地解決城市管理問(wèn)題，有效縮短管理鏈條，簡(jiǎn)化管理流程，提高管理效率。比如，北京市豐臺(tái)區(qū)在城市管理中探索“微循環(huán)”治理模式，通過(guò)在屬地范圍內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決問(wèn)題，取得了良好的管理成效。可以說(shuō)，屬地管理是提高城市管理效果和效率的關(guān)鍵。

（二）屬地管理是提高城市管理水平的重要基礎(chǔ)

近年來(lái)，北京市在提升城市管理水平方面取得的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是推進(jìn)城市管理重心下移，通過(guò)強(qiáng)化屬地作用，賦予街道（社區(qū)）更多的管理權(quán)與責(zé)任。

第一，探索建立街道統(tǒng)籌轄區(qū)的發(fā)展機(jī)制，理順街道與各專(zhuān)業(yè)部門(mén)之間的職能關(guān)系，實(shí)施城管執(zhí)法隊(duì)雙重管理，并接受街道的指揮調(diào)度和考核；明確園林綠化、環(huán)衛(wèi)、房管、市政等專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的管理事項(xiàng)，賦予街道充分監(jiān)督權(quán)；在街道層面建立地區(qū)工作委員會(huì)制度，有效整合各科、站、隊(duì)、所力量；按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，為街道履行職責(zé)提供財(cái)力保障。比如，北京市西城區(qū)什剎海街道統(tǒng)籌綜合執(zhí)法，發(fā)揮屬地管理的主體作用，成立了地區(qū)工作委員會(huì)，積極推行“席位制”，專(zhuān)門(mén)設(shè)置了科站隊(duì)所席位，實(shí)行聯(lián)合值班、聯(lián)合指揮、聯(lián)合處置突發(fā)情況。在地區(qū)工作委員會(huì)的基本框架下，街道與科、站、隊(duì)、所聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)施“捆綁式”執(zhí)法，全天候綜合管理環(huán)境秩序，取得了明顯成效。

第二，什剎海街道積極探索屬地管理模式，一是建立社區(qū)環(huán)境“扁平化”的管理制度。社區(qū)與城市環(huán)境執(zhí)法力量和作業(yè)隊(duì)伍直接對(duì)接，確保環(huán)境問(wèn)題1 5分鐘內(nèi)快速處置；二是搭建由街道主導(dǎo)、企業(yè)參與、居民自治的“準(zhǔn)物業(yè)”管理模式，建立社區(qū)物業(yè)維修咨詢服務(wù)站，規(guī)范社區(qū)的房屋維修、環(huán)境綠化、治安巡邏等服務(wù)內(nèi)容；三是制定居民《自治公約》，引導(dǎo)居民開(kāi)展環(huán)境維護(hù)、治安防控、機(jī)動(dòng)車(chē)停放管理等志愿服務(wù)活動(dòng)；四是引入第三方物業(yè)服務(wù)，推行立體化準(zhǔn)物業(yè)管理，創(chuàng)新“社區(qū)服務(wù)+物業(yè)管理+居民自治”的胡同管理模式（如試行“一車(chē)一名一牌制”，統(tǒng)一規(guī)劃停車(chē)區(qū)域，通過(guò)發(fā)放胡同停車(chē)牌，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)時(shí)有序停車(chē)）；五是廣泛開(kāi)展“出門(mén)見(jiàn)綠、垂直掛綠、點(diǎn)綴添綠、見(jiàn)縫插綠、拆違增綠”等活動(dòng)，發(fā)動(dòng)居民認(rèn)養(yǎng)綠植，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)養(yǎng)護(hù)與居民認(rèn)養(yǎng)相結(jié)合；六是成立地區(qū)自律自管總會(huì)，定期議事協(xié)商，“門(mén)前三包”實(shí)現(xiàn)全覆蓋。實(shí)踐表明，什剎海街道通過(guò)不斷創(chuàng)新屬地管理模式，在街道（社區(qū)）層面積極推進(jìn)城市管理與服務(wù)，使城市管理真正落到了實(shí)處，在城市的最基本層面建立起了城市管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）屬地管理職能落實(shí)不到位

從1 9 9 8年到2 0 0 4年，北京市先后召開(kāi)了五次城市工作大會(huì)。五次城市工作大會(huì)的中心議題是：推進(jìn)行政體制改革，推進(jìn)管理重心下移，賦予街道更多的屬地管理權(quán)限。但是，由于北京市城市管理綜合性弱化，部門(mén)分散管理，“條強(qiáng)塊弱”的格局始終存在。在實(shí)際工作中，管理部門(mén)與街道的事權(quán)、財(cái)權(quán)不一致，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，致使街道在承擔(dān)屬地管理的責(zé)任中，缺乏相應(yīng)的管理資源和管理權(quán)限，難以發(fā)揮屬地在城市管理中的基礎(chǔ)作用，形成屬地管理不到位、部門(mén)責(zé)任不落實(shí)的局面。

二、屬地管理的現(xiàn)狀及原因

（一）條塊權(quán)責(zé)不一致，制約屬地管理責(zé)任落實(shí)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市管理事務(wù)的日益復(fù)雜化，區(qū)級(jí)政府賦予屬地街道的城市管理事務(wù)和責(zé)任將不斷擴(kuò)大，但是由于條塊銜接不夠緊密，街道與各主管部門(mén)之間的職能關(guān)系沒(méi)有完全理順?？梢哉f(shuō)，街道是在以不完整的政府身份，承擔(dān)著完整的政府責(zé)任，因此在不同程度上存在權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)等、事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致等問(wèn)題。比如，街道沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，遇到問(wèn)題時(shí)只能協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，但是因?yàn)槭荏w制所限，缺乏制度渠道保障，在統(tǒng)籌監(jiān)督上沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力，而下放給街道的財(cái)權(quán)又難以對(duì)行業(yè)部門(mén)形成剛性約束，由此導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：一是權(quán)屬單位與屬地之間的權(quán)責(zé)不一致，帶來(lái)屬地城市管理責(zé)任不能完全落實(shí)；二是專(zhuān)業(yè)管理的強(qiáng)勢(shì)弱化了街道自主管理的主動(dòng)性。在實(shí)際工作中，街道和各委辦局之間存在管理交叉和空檔，缺乏有效的溝通機(jī)制，特別是在聯(lián)合執(zhí)法等方面統(tǒng)籌不夠，難以形成合力，造成一些問(wèn)題不能及時(shí)得到解決。

（二）街道沒(méi)有成為屬地管理的責(zé)任主體

城市管理的本質(zhì)特征是“塊”管理，基本特征是綜合管理部門(mén)制定基本的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，街道自主設(shè)計(jì)屬地管理的模式和責(zé)任體系，以問(wèn)題為導(dǎo)向，實(shí)行全管全責(zé)。街道的基本功能是以問(wèn)題為導(dǎo)向的屬地全覆蓋管理，具有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、提供服務(wù)的基本功能，是城市管理的基礎(chǔ)。因此，精細(xì)化管理要求的全覆蓋、無(wú)縫隙管理只能依靠屬地的“塊”管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，屬地街道在城市管理中發(fā)揮了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題、提供服務(wù)的基本功能，解決了治理違法建設(shè)、亂堆物料、廢品收購(gòu)、無(wú)照游商、占道經(jīng)營(yíng)、垃圾分類(lèi)等大量管理問(wèn)題，凸顯了屬地管理的優(yōu)勢(shì)。城市管理的實(shí)踐表明，街道具有自主創(chuàng)新城市管理的愿望和能力，只要制定科學(xué)的管理目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，放手街道自主、全權(quán)管理所轄區(qū)域的城市管理事務(wù)，完全可以實(shí)現(xiàn)屬地城市管理的全覆蓋。

（三）屬地管理創(chuàng)新沒(méi)有突破體制障礙

近年來(lái)，針對(duì)屬地責(zé)任落實(shí)問(wèn)題，北京市不斷下放街道統(tǒng)籌轄區(qū)管理的權(quán)力。西城區(qū)在推進(jìn)街道環(huán)境建設(shè)、運(yùn)行管理、施工作業(yè)、監(jiān)督考核、行政執(zhí)法“五位一體”的工作格局和工作機(jī)制，以及區(qū)政府考核街道、街道考核專(zhuān)業(yè)部門(mén)的統(tǒng)籌模式上，一定程度上解決了街道統(tǒng)籌的管理問(wèn)題。通過(guò)不斷下放城市管理權(quán)力，調(diào)整管理資源直接配置街道的比重，街道與各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任不一致、事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題有所解決，街道履行管理職責(zé)的基礎(chǔ)明顯增強(qiáng)。但是，街道在統(tǒng)籌專(zhuān)業(yè)部門(mén)承擔(dān)屬地責(zé)任方面依然面臨著體制障礙。一是在現(xiàn)有條塊分割的格局下，街道的管理職責(zé)比較清晰，但是在管理的過(guò)程中缺乏抓手；二是街道對(duì)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的統(tǒng)籌監(jiān)督仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力，下放到街道的財(cái)權(quán)難以對(duì)行業(yè)部門(mén)形成剛性約束；三是缺乏屬地與專(zhuān)業(yè)部門(mén)連帶責(zé)任的載體，區(qū)政府考核街道、街道考核專(zhuān)業(yè)部門(mén)的監(jiān)督鏈條與管理責(zé)任的相關(guān)性不強(qiáng)，雖然管理重心下移，但是在權(quán)責(zé)一致上仍缺乏體制保障。因此，推進(jìn)城市管理重心下移、落實(shí)屬地責(zé)任，有賴于在體制上建立職責(zé)權(quán)限相統(tǒng)一的街道管理體制，特別是要建立相應(yīng)的預(yù)算管理體制。

三、推進(jìn)屬地管理的目標(biāo)與原則

（一） 推進(jìn)屬地城市管理目標(biāo)

以屬地全管、全權(quán)、全責(zé)的管理主體為目標(biāo)，要全面落實(shí)屬地城市管理組織、資源統(tǒng)籌、職能整合的權(quán)限與責(zé)任，使街道成為自主管理、責(zé)任明確、資源保障、監(jiān)管?chē)?yán)格、指導(dǎo)有序的責(zé)任主體，建立屬地城市管理向區(qū)級(jí)綜合管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，在區(qū)級(jí)綜合管理的框架下，接受專(zhuān)業(yè)部門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)督的管理體制。

（二）推進(jìn)屬地管理改革的基本原則

第一，管理重心下移原則。城市管理的主要特征是“塊”管理，是以問(wèn)題為導(dǎo)向的全覆蓋、無(wú)縫隙管理，也是屬地管理。屬地管理要求管理重心下移，縮短管理鏈條，發(fā)揮屬地管理的積極性和創(chuàng)造性，使街道真正具有屬地管理的全管、全權(quán)和全責(zé)功能。管理重心下移要求將管理權(quán)力、管理責(zé)任和管理資源劃歸屬地，建立與屬地管理職能相一致的組織規(guī)模，完善街道統(tǒng)籌屬地管理職能的制度與流程，使街道在城市管理中真正發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

第二，專(zhuān)業(yè)管理與作業(yè)管理分離原則。屬地管理的主要內(nèi)容是組織落實(shí)各項(xiàng)城市管理任務(wù)，城市管理重心下移的核心是作業(yè)管理向?qū)俚叵乱疲髮⒆鳂I(yè)管理的職能從專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)剝離，劃歸屬地管理，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)、管理資源與管理職能同步向?qū)俚毓芾磙D(zhuǎn)移。

四、街道屬地管理體制改革的實(shí)施內(nèi)容

（一）重建街道屬地管理的責(zé)任體系和管理流程

建立街道對(duì)屬地范圍內(nèi)城市管理事務(wù)的全管、全權(quán)、全責(zé)體制，實(shí)施區(qū)、街城市管理流程再造。街道以城市管理的結(jié)果，對(duì)區(qū)城管委承擔(dān)直接責(zé)任，接受區(qū)城管委的綜合監(jiān)督考核。區(qū)屬專(zhuān)業(yè)部門(mén)在區(qū)城管委的框架下，對(duì)屬地管理進(jìn)行管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程的指導(dǎo)和監(jiān)督。

（二）完善街道屬地管理的組織體制

組建街道城管辦公室，作為街道承擔(dān)屬地城市管理的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)街道屬地范圍內(nèi)的城市建設(shè)、作業(yè)組織、作業(yè)監(jiān)督、屬地環(huán)境部件問(wèn)題處置等城市管理事務(wù)；組建街道直接管理的由保潔隊(duì)、城管隊(duì)和綜合服務(wù)隊(duì)組成的綜合管理服務(wù)隊(duì)，作為屬地日常管理的主要力量。

（三）作業(yè)資源管轄權(quán)向?qū)俚叵鲁?/p>

對(duì)街道范圍內(nèi)的科站隊(duì)所進(jìn)行分類(lèi)管理，將原屬區(qū)一級(jí)的環(huán)衛(wèi)隊(duì)、城管隊(duì)、房管所等獨(dú)立作業(yè)管理和執(zhí)法管理的資源劃歸街道，實(shí)行屬地管理；將園林綠化、市政、交通等跨街道或具有較強(qiáng)市場(chǎng)屬性的作業(yè)管理采取條條管理或市場(chǎng)化購(gòu)買(mǎi)的形式。

（四）調(diào)整專(zhuān)業(yè)管理職能

在屬地管理的體制下，原有的分散管理模式和條塊管理格局將面臨轉(zhuǎn)變，一是要構(gòu)建執(zhí)行層與屬地管理的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系；二是屬地管理要接受來(lái)自執(zhí)行層在區(qū)城管委管理框架下，對(duì)屬地作業(yè)管理過(guò)程的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)與監(jiān)督。

（五）創(chuàng)新城管執(zhí)法管理模式

強(qiáng)化區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)屬地環(huán)境秩序的管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范指導(dǎo)與監(jiān)督職能，賦予城管執(zhí)法局在區(qū)城管委體系下組織全區(qū)性環(huán)境秩序整治的職能，弱化區(qū)城管執(zhí)法局的隊(duì)伍管理功能。

（六）構(gòu)建垂直型網(wǎng)格化城市管理監(jiān)督體系

一是建立屬地與權(quán)屬單位責(zé)任共擔(dān)機(jī)制；二是再造網(wǎng)格監(jiān)督管理流程，建立屬地問(wèn)題發(fā)現(xiàn)-屬地全管-監(jiān)督處置機(jī)制，縮短管理流程，提高管理效率；三是實(shí)行網(wǎng)格監(jiān)督員垂直管理，以三個(gè)街道為單位，建立網(wǎng)格監(jiān)督巡查區(qū)制度；四是區(qū)級(jí)網(wǎng)格監(jiān)督中心主要承擔(dān)屬地環(huán)境問(wèn)題處置效率監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能；四是完善街道對(duì)專(zhuān)業(yè)管理和作業(yè)管理的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

五.建立和完善屬地管理的保障機(jī)制

第一，建立屬地管理的指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施區(qū)、街兩級(jí)城市管理流程再造。街道統(tǒng)籌轄區(qū)城市管理工作統(tǒng)一歸口區(qū)城市綜合管理部門(mén)，專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)街道的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)督要在區(qū)級(jí)城市綜合管理的框架下進(jìn)行，改變街道分別對(duì)應(yīng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的局面。

第二，建立屬地管理的指導(dǎo)和培養(yǎng)制度。一是建立屬地城市管理指導(dǎo)制度。區(qū)城市綜合管理委員會(huì)指導(dǎo)街道制定城市管理規(guī)劃，完善管理制度和管理流程，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)屬地綜合管理的專(zhuān)業(yè)支持；二是建立屬地城市管理履職能力培養(yǎng)制度，幫助提高整合統(tǒng)籌能力。區(qū)各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)科站隊(duì)所和街道辦事處相關(guān)人員城市管理法律法規(guī)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)。

第三，完善屬地城市管理監(jiān)管、考核、評(píng)價(jià)機(jī)制。一是管理重心下移，建立街道自主的統(tǒng)籌管理格局；二是屬地綜合管理缺乏成熟的項(xiàng)目管理制度與規(guī)范，需要區(qū)城市綜合管理委員會(huì)建立和完善對(duì)街道屬地城市管理的全程監(jiān)管體系，完善屬地城市管理效果、效率和效能評(píng)價(jià)體系，以及與管理權(quán)限相對(duì)應(yīng)的責(zé)任機(jī)制；三是區(qū)城市綜合管理委員會(huì)對(duì)屬地管理過(guò)程的監(jiān)督和管理結(jié)果考核評(píng)價(jià)機(jī)制；四是在綜合管理委員會(huì)的框架下，專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)屬地管理過(guò)程專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。

第四，改革屬地管理的財(cái)政預(yù)算體制。一是堅(jiān)持“事權(quán)、財(cái)權(quán)一致”原則，建立以屬地城市管理項(xiàng)目為核心的預(yù)算管理體制，按照公共服務(wù)的預(yù)算方式，以分類(lèi)、分層標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以效果為導(dǎo)向，對(duì)街道進(jìn)行財(cái)政預(yù)算撥付；二是環(huán)衛(wèi)、綠化、市容管理資金由街道處置，以財(cái)權(quán)引導(dǎo)事權(quán)，給予街道城市管理作業(yè)一定的經(jīng)費(fèi)預(yù)留額度。

第五，加強(qiáng)街道管理干部與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)的職業(yè)交流。一是建立街道干部向?qū)I(yè)部門(mén)定期流動(dòng)制度，實(shí)行專(zhuān)業(yè)部門(mén)與街道干部輪崗制；二是建立街道科站隊(duì)所人員與街道職業(yè)轉(zhuǎn)換制，專(zhuān)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)人必須具備街道工作經(jīng)歷的資格要求。