■石培
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高速公路建設(shè)管理存在的問題及對策研究
■石培
近年來,審計署及地方各省對高速公路建設(shè)均加大了審計力度,力求通過審計發(fā)現(xiàn)高速公路建設(shè)中存在的問題,堵塞制度漏洞,糾正違規(guī)違紀(jì)問題,發(fā)現(xiàn)違法案件線索,取得了一定的成效。本文通過對10條在建高速公路連續(xù)的跟蹤審計,揭示高速公路項目建設(shè)中的普遍性問題,并研究對策,為進(jìn)一步提高高速公路建設(shè)管理水平提供一定的參考依據(jù)。
從審計結(jié)果來看,高速公路建設(shè)存在的問題主要表現(xiàn)在招投標(biāo)工作不夠規(guī)范、施工監(jiān)理等企業(yè)違法出借資質(zhì)和轉(zhuǎn)包工程、建設(shè)單位財務(wù)管理不嚴(yán)、征地拆遷管理不到位等幾個方面。
(一)招投標(biāo)工作不夠規(guī)范。
一是項目未實行公開招標(biāo)現(xiàn)象時有發(fā)生。隨著建設(shè)單位對招投標(biāo)程序執(zhí)行的逐步規(guī)范,施工和監(jiān)理等項目通過公開招標(biāo)已成為常態(tài),但一些設(shè)計服務(wù)和材料采購包括暫定價材料等項目仍存在采用直接委托或邀請招標(biāo)等方式。審計發(fā)現(xiàn)了10條高速中的96個單項采購和服務(wù)等未按規(guī)定實行公開招標(biāo),涉及合同金額達(dá)到六千多萬元;二是項目招標(biāo)中有隨意確定中標(biāo)人的現(xiàn)象。審計發(fā)現(xiàn)多個項目中招標(biāo)人隨意確定第二或第三中標(biāo)候選人為中標(biāo)人;三是省級交通行業(yè)評標(biāo)專家?guī)齑嬖谌藬?shù)規(guī)模不合規(guī),更新維護(hù)不及時,年度考核流于形式等問題。審計中發(fā)現(xiàn)高速公路項目的評標(biāo)中,固定的幾位專家已成為評標(biāo)委員會中的“老面孔”。
(二)參建單位存在掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為。
審計發(fā)現(xiàn),非法掛靠、出借資質(zhì)和轉(zhuǎn)包工程的企業(yè)較多。5個項目10個標(biāo)段的施工單位存在掛靠、違規(guī)出借資質(zhì)和非法轉(zhuǎn)包工程行為,占審計抽查施工標(biāo)段總數(shù)的13.5%。此外,違法分包項目問題也較為突出。有9個項目中共35個標(biāo)段的施工單位以勞務(wù)合作的名義將專業(yè)工程分包給勞務(wù)分包單位或勞務(wù)分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì);8個施工合同單位和1個設(shè)計合同單位將部分任務(wù)違法分包給不具備資質(zhì)的個人或單位。存在違法分包項目的標(biāo)段數(shù)占審計抽查的施工、設(shè)計總數(shù)的57.9%。
(三)建設(shè)單位財務(wù)管理不嚴(yán)。
一是項目資本金不能足額到位已成為高速公路建設(shè)中長期存在的問題之一。審計發(fā)現(xiàn)所有的高速項目建設(shè)均無法按照國家規(guī)定的比例到位資本金;二是對施工單位的獎勵已成為建設(shè)單位掌握的一項很大的自由裁量權(quán),在獎勵中的一些不規(guī)范行為時有發(fā)生,極易導(dǎo)致權(quán)力尋租等腐敗問題;三是建設(shè)管理費超支、超標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象在“八項規(guī)定”出臺后仍無根本性遏制。
(四)征地拆遷管理不到位。
高速公路建設(shè)過程涉及大量的土地征用、房屋拆遷等工作,目前普遍采用的模式是沿線市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立地方建設(shè)指揮部,負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w及其他地方事務(wù),高速公路建設(shè)單位按一定的標(biāo)準(zhǔn)撥付地方建設(shè)指揮部辦公經(jīng)費,征地拆遷資金也一般通過地方建設(shè)指揮部層層撥付到被征地的農(nóng)戶。審計發(fā)現(xiàn),在目前的征地拆遷模式下,各級地方政府截留、挪用征地拆遷補(bǔ)償費的行為屢禁不止。同時,地方建設(shè)指揮部在管理和使用辦公經(jīng)費中存在違規(guī)發(fā)放公務(wù)人員補(bǔ)助費、向施工單位額外收取辦公經(jīng)費、辦公經(jīng)費中業(yè)務(wù)招待費支出超標(biāo)準(zhǔn)等種種不規(guī)范的行為。此外,在高速公路建設(shè)中,項目建設(shè)所需取、棄土場、施工單位場站和施工便道等臨時用地未批先用的現(xiàn)象較為普遍,對耕地的保護(hù)意識亟待提高。
(一)行業(yè)藩籬未能全面拆除,投融資體制改革滯后。
目前,承擔(dān)高速公路建設(shè)的法人主體一般都是各個省屬的交通建設(shè)投資公司,這些公司均成立了包括設(shè)計、監(jiān)理、物資供應(yīng)等眾多圍繞公路建設(shè)的分子公司,分子公司依靠其特殊的地位在高速公路建設(shè)中獲得其所從事的業(yè)務(wù)項目。同時由于建設(shè)單位大多采取自行組織招標(biāo)的方式,招投標(biāo)相關(guān)制度執(zhí)行不嚴(yán),招投標(biāo)過程缺乏有效制約,一些不規(guī)范行為時有發(fā)生。此外,高速公路建設(shè)的投資主體單一,主要依靠國有交通建設(shè)投資企業(yè),建設(shè)資金主要依靠向政策性銀行和商業(yè)銀行貸款,未能充分吸引社會資本參與,投融資體制改革滯后,融資渠道單一,市場在配置資源中難以起到?jīng)Q定性作用。
(二)市場信用體系建設(shè)不完善,監(jiān)管機(jī)制不健全。
按照交通部門規(guī)定,為建立公路建設(shè)市場信用體系,必須對參加公路建設(shè)的施工、監(jiān)理、設(shè)計等單位進(jìn)行信用評價,其中守法評價的主體是各級交通部門,履約信用評價的主體是建設(shè)單位。近年來,盡管各級交通管理部門積極采取措施,加強(qiáng)對參建單位的監(jiān)管,但受利益驅(qū)使,參建單位違法手段花樣不斷翻新,違法行為具有較大的隱蔽性,交通部門監(jiān)管手段有限,監(jiān)管難以到位,對參建單位守法評價難以做到全面、客觀。建設(shè)單位對參建單位的履約信用評價,因評價對象是其所屬企業(yè)或者是長期合作的企業(yè),影響客觀評價的因素較多,只要參建單位沒有出現(xiàn)大的違約或造成嚴(yán)重后果,建設(shè)單位往往不會給予負(fù)面評價。市場信用體系建設(shè)不完善,監(jiān)管機(jī)制不健全,導(dǎo)致施工企業(yè)等參建單位違法成本低,出借資質(zhì)、掛靠等違法行為屢禁不止,甚至一些“中”字頭的央企也參與其中,建設(shè)市場環(huán)境亟待凈化。
(三)建設(shè)管理水平有待提高,征遷管理工作亟待加強(qiáng)。
近年來,高速公路建設(shè)管理工作雖然取得了長足進(jìn)步,但與標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化管理的要求相比仍存在一定差距。一是未能建立符合實際的現(xiàn)代工程建設(shè)管理制度體系。長期以來,建設(shè)單位重公路項目建成數(shù)量和速度,對項目管理規(guī)范化建設(shè)重視不夠。一些習(xí)慣性思維和做法導(dǎo)致國家財經(jīng)法規(guī)和建設(shè)管理制度得不到全面落實,如隨意開支、虛增建設(shè)成本等;二是沿線地方政府承擔(dān)的征地拆遷工作管理水平普遍不高。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時抽調(diào)人員組建的建設(shè)指揮部,是項目建設(shè)期間成立的臨時機(jī)構(gòu)。審計顯示,這些機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理不規(guī)范,外部缺乏有效的監(jiān)督,遵紀(jì)守法不嚴(yán)。高速公路建設(shè)單位撥入地方建設(shè)指揮部的工作經(jīng)費等,未納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算管理,資金游離于地方政府的監(jiān)管之外,各種不規(guī)范行為時有發(fā)生。
(一)嚴(yán)格規(guī)范招投標(biāo)行為,進(jìn)一步開放高速公路建設(shè)市場。招投標(biāo)工作的不規(guī)范,既是阻礙高速公路建設(shè)發(fā)展的制約性因素,又是滋生腐敗的溫床,必須進(jìn)一步拆除行業(yè)藩籬,創(chuàng)造更加公平的市場競爭環(huán)境。一是要健全和強(qiáng)化高速公路建設(shè)招投標(biāo)工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督機(jī)制,對招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和定標(biāo)各環(huán)節(jié)實行全程跟蹤,重點監(jiān)管,堅決查處圍標(biāo)、串標(biāo)等違法行為;二是要積極推進(jìn)國有交通建設(shè)投資企業(yè)部分下屬公司的脫鉤改制工作,將參與公路建設(shè)的設(shè)計、監(jiān)理、物資供應(yīng)等所屬公司全面推向市場;三是應(yīng)進(jìn)一步建立符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速公路投融資體制,實現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道多層次和投資方式多樣化。
(二)強(qiáng)化質(zhì)量意識,確保高速公路建設(shè)質(zhì)量。高速公路建設(shè)質(zhì)量是政府和社會各界關(guān)注的熱點,關(guān)系國家和人民的生命、財產(chǎn)安全。一是各級交通主管部門要完善交通建設(shè)市場信用體系建設(shè),進(jìn)一步加大交通建設(shè)市場監(jiān)管力度,嚴(yán)肅查處掛靠、出借資質(zhì)等違法行為,凈化建設(shè)市場環(huán)境。二是建設(shè)單位要加強(qiáng)工程建設(shè)管理,強(qiáng)化質(zhì)量意識,督促施工、監(jiān)理企業(yè)嚴(yán)格履行合同約定,對違背合同的行為要對照約定進(jìn)行處罰,確保工程建設(shè)質(zhì)量。
(三)加強(qiáng)建設(shè)資金管理,進(jìn)一步提高財務(wù)管理水平。一要加強(qiáng)資金籌集管理。建設(shè)單位要創(chuàng)新舉措,拓寬資本金籌集渠道,保證資本金足額到位,降低項目投資風(fēng)險;二要加強(qiáng)各項費用支出管理。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)國家現(xiàn)行財經(jīng)法規(guī),建立健全適合高速公路建設(shè)實際的各項費用支出制度,完善費用支出控制,強(qiáng)化監(jiān)管,確保建設(shè)資金安全、有效使用。
(四)加強(qiáng)征地拆遷工作管理力度,規(guī)范地方辦公經(jīng)費使用。一是國土部門和地方政府要切實加強(qiáng)對臨時用地的監(jiān)管,加大執(zhí)法力度,按照最嚴(yán)格的土地保護(hù)政策要求,采取動態(tài)跟蹤、動態(tài)監(jiān)管等有效措施,加強(qiáng)監(jiān)管,切實保護(hù)耕地;二是建設(shè)單位和地方政府應(yīng)加強(qiáng)對征地拆遷資金的管理,據(jù)實撥付征地補(bǔ)償費用,確保征地拆遷資金合法、合規(guī)使用;三是相關(guān)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的重點建設(shè)項目地方工作經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費使用管理辦法,加強(qiáng)對重點建設(shè)項目地方工作經(jīng)費的監(jiān)管;四是地方政府應(yīng)將建設(shè)單位撥入的工作經(jīng)費納入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算統(tǒng)一管理,接受相關(guān)部門的監(jiān)督。
(作者單位:安徽省審計廳)