●趙早早

國家審計與全國人大預(yù)算監(jiān)督
——基于1998-2014年全國人大常委會公報的文本分析

●趙早早

全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，審計署作為行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，都被賦予相應(yīng)的權(quán)力來監(jiān)督與審查中央政府預(yù)算。全國人大預(yù)算監(jiān)督涵蓋預(yù)算全過程，其中對于中央政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果或決算的審查工作，主要由全國人大常委會負(fù)責(zé)；而審計署的審計工作主要是一種事后的預(yù)算監(jiān)督。這兩種不同的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，在中國政治體制下究竟體現(xiàn)為何種關(guān)系？本文對全國人大常委會公布的1998-2014年“中央政府年度決算審計報告”和全國人大常委會預(yù)算財經(jīng)委“年度決算書面審查報告”等公開發(fā)表的文件進(jìn)行分析，客觀揭示國家審計與全國人大預(yù)算監(jiān)督之間的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，兩者之間可以產(chǎn)生并且已經(jīng)產(chǎn)生一種良性互動的關(guān)系，兩種預(yù)算監(jiān)督制度可以在優(yōu)勢互補(bǔ)的情況下形成合力。這對推動中國政府預(yù)算改革走向深入，構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算管理制度將起到積極作用。

國家審計 全國人大 全國人大常委會 預(yù)算監(jiān)督 文本分析法

中共十八屆三中和四中全會都明確要求加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督，其中人大監(jiān)督和審計監(jiān)督是八大監(jiān)督體系中的重要內(nèi)容。從國家層面來看，按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國預(yù)算法 （2014年最新修訂）》的規(guī)定，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，審計署作為行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)，都被賦予相應(yīng)的權(quán)力來監(jiān)督與審查公共預(yù)算。其中，全國人大預(yù)算審批與監(jiān)督權(quán)力涵蓋預(yù)算的全過程，應(yīng)該在事前、事中、事后發(fā)揮影響；審計署主要行使事后監(jiān)督的權(quán)力。十八屆四中全會要求八大監(jiān)督體系 “努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。本文通過對1998-2014年17年“中央政府年度審計報告”和全國人大常委會預(yù)算財經(jīng)委“年度決算書面審查報告”的比照研究，客觀揭示全國人大預(yù)算監(jiān)督與國家審計之間的內(nèi)在邏輯，探索建立適合中國預(yù)算監(jiān)督體系的路徑與方法。

一、我國預(yù)算監(jiān)督制度：文獻(xiàn)綜述與現(xiàn)狀描述

從國家層面來講，我國預(yù)算監(jiān)督制度主要指兩類：一是人大預(yù)算監(jiān)督制度，這是《憲法》賦予人大的權(quán)力；二是審計署所行使的事后監(jiān)督權(quán)，《憲法》和《預(yù)算法》中對此均有明確規(guī)定。2015年1月1日正式實(shí)施的 《預(yù)算法（2014年最新修訂）》進(jìn)一步明確中央政府決算草案必須提請審計部門審計，然后提交全國人大常委會批準(zhǔn)。事實(shí)上，針對中央政府決算草案和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果而開展的國家審計工作與全國人大常委會預(yù)算監(jiān)督職能之間是具有共通性的，均屬于公共預(yù)算的事后監(jiān)督。只不過，受各國政治體制的影響，這種事后監(jiān)督之間的相關(guān)性或者聯(lián)系程度各不相同。

現(xiàn)有關(guān)于我國預(yù)算監(jiān)督制度的研究，多數(shù)文獻(xiàn)分別從人大預(yù)算監(jiān)督或國家審計監(jiān)督視角切入。有研究從推動審計體制改革的視角入手，揭示在既有的制度框架中，審計機(jī)關(guān)和人大均存在明顯的缺陷而不能取得良好的監(jiān)督效果，只有更好地實(shí)現(xiàn)兩者的對接，才可能發(fā)揮兩種監(jiān)督制度的優(yōu)勢，推動監(jiān)督體制的完善。另有部分研究者和地方人大實(shí)踐者，呼吁將審計視為推動和完善地方人大預(yù)算監(jiān)督的重要工具，以推進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督邁進(jìn)。本研究通過文本分析的方法，回答以下問題：在中央政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果監(jiān)督方面，全國人大和審計署之間的關(guān)系如何？應(yīng)該如何激發(fā)兩種制度的潛能，形成合力促進(jìn)中國公共預(yù)算制度的不斷完善？

二、揭示預(yù)算監(jiān)督的真實(shí)故事：文本分析

全國人大對中央政府預(yù)算執(zhí)行情況的審查和監(jiān)督工作開始于每年的六月中下旬至七月初，由全國人大常委會負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。在此期間，財政部和審計署先后向全國人大常委會提交各自的報告，財政部部長提交“關(guān)于上年中央決算的報告”，審計署總審計長提交“關(guān)于上年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。一般全國人大常委會經(jīng)過兩天審議，由全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會出具“關(guān)于上年中央決算的書面審查報告”，提交常委會會議審議，該報告是在半個月前財經(jīng)委員會對財政部提交的“決算報告”初審報告基礎(chǔ)上，結(jié)合常委會審議意見和審計署提交的審計意見，綜合而成。

本研究主要運(yùn)用文本分析法，從1998-2014年17年全國人大常委會公報中，選擇四類相關(guān)文件進(jìn)行整理分析：一是《關(guān)于*年中央決算的報告》，每年由財政部部長提交全國人大常委會；二是《關(guān)于*年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告》，每年由審計署總審計長提交全國人民代表大會常務(wù)委員會；三是《全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于*年中央決算的書面審查報告》，每年由全國人大常委會財經(jīng)委員會提交人大常委會；四是《全國人民代表大會常委會關(guān)于批準(zhǔn)*年中央決算的決議》。值得注意的是，這些報告所反映的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果情況均為上一個自然年度，而不是當(dāng)年情況。

本研究選擇1998-2014年作為分析時段，在這17年間，既是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時期，也是與公共預(yù)算改革以及與預(yù)算改革相關(guān)的各項制度建設(shè)的活躍期。針對17年間“中央政府年度審計報告”和全國人大預(yù)算財經(jīng)委“年度決算書面審查報告”的比照研究，本研究客觀揭示在事后預(yù)算監(jiān)督方面，全國人大預(yù)算監(jiān)督與國家審計之間的內(nèi)在邏輯。具體來看，選擇這個時期的主要原因如下：

(一)政治穩(wěn)定且改革熱情高漲

這17年經(jīng)歷了3任人大常委會委員長，2任審計署總審計長，4任財政部部長。其間，盡管我國經(jīng)歷了1998和2008年兩次金融危機(jī)、2003年“非典”等重大事件，但是經(jīng)濟(jì)總體高速增長的現(xiàn)狀備受世界關(guān)注。同時，中國公共預(yù)算改革以及與預(yù)算改革相關(guān)的制度性建設(shè)，也在這17年中有了新的突破，尤其是1998-2003年間。

（二）公共預(yù)算管理制度的重大調(diào)整

從1999年開始，我國首先從中央政府層面推動部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購制度等改革，全面推動公共預(yù)算改革，影響深遠(yuǎn)。黨的十六屆三中全會第一次明確提出全口徑預(yù)算管理的概念。從2003年開始，以全口徑預(yù)算管理改革為總目標(biāo)的政府預(yù)算管理改革進(jìn)入全面推進(jìn)期。2014年黨的十八屆三中全會提出以推動國家治理現(xiàn)代化為目標(biāo)的現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)思路，我國公共預(yù)算改革進(jìn)入一個新時期。

（三）國家審計主動推動公共預(yù)算管理改革

在李金華總審計長任期，國家審計進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，在推動公共預(yù)算改革方面，也起到積極作用，并將審計應(yīng)該而且能夠擔(dān)當(dāng)起預(yù)算監(jiān)督職能的理念灌輸給公眾。過去17年間，審計署先后提出了細(xì)化預(yù)算、推行部門預(yù)算、改革專項轉(zhuǎn)移支付制度、嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”、規(guī)范政府外債收支管理、規(guī)范銀行開戶等審計建議。這些建議大都已被采納，正在推行和不斷深化，對推動財政體制改革，加強(qiáng)預(yù)算管理發(fā)揮了積極作用。

（四）“審計風(fēng)暴”推動國家審計在公共預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新

1998年 -2003年是審計署推動審計結(jié)果公開的重要五年，為之后的審計監(jiān)督服務(wù)于全國人大預(yù)算監(jiān)督的傳統(tǒng)奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。1999年審計署首次向全國人大常委會提交完整、全面的 《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政審計情況》報告。該報告被當(dāng)年部分委員評為“多年來最好的一個審計報告”，時任審計署總審計長李金華在匯報當(dāng)天被掌聲數(shù)次打斷。當(dāng)時，關(guān)于是否應(yīng)該將審計報告全面、完整提交人大常委會的問題，審計署內(nèi)部爭議很多，最后時任新總理朱镕基表示：只要這些都是事實(shí)，必須如實(shí)全面地向全國人大常委會報告。

三、國家審計與全國人大：預(yù)算監(jiān)督之互動關(guān)系

文本分析結(jié)果顯示，審計署年度審計報告已經(jīng)成為全國人大及其常委會、財經(jīng)委員會在開展公共預(yù)算事后監(jiān)督時的重要依據(jù)。全國人大財經(jīng)委員會在對財政部年度決算報告進(jìn)行審查和監(jiān)督的同時，主要參考審計署同時提交的年度審計報告。審計署提交給全國人大常委會的報告越全面、完善、準(zhǔn)確、易懂，越能夠提高全國人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際效果，促使其提出更有針對性的預(yù)算改革建議。全國人大及其常委會與審計署的良性互動，能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏的效果。一方面，審計署的審計結(jié)論和政策建議可以依靠全國人大的權(quán)威獲得合法性認(rèn)同，在一定程度上彌補(bǔ)審計署作為國務(wù)院內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、因權(quán)威性不夠而難以發(fā)揮更大監(jiān)督作用的缺憾；另一方面，全國人大及其常委會根據(jù)審計署的專業(yè)審計報告，能夠較為全面地了解中央政府預(yù)算執(zhí)行情況及其結(jié)果，彌補(bǔ)因其人力、物力、時間、技術(shù)等不足而難以了解政府預(yù)算詳情的缺憾。這種良性互動關(guān)系在17年68份報告中多處體現(xiàn)。

表1 關(guān)于中央財政管理的預(yù)算監(jiān)督

1999年，《全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于1998年中央決算的審查報告》中明確指出：國務(wù)院在《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告》中明確提出細(xì)化預(yù)算的意見，財政部要抓緊落實(shí)。同年，全國人大財經(jīng)委在審查報告中提出 “建議全國人大常委會要求國務(wù)院對去年（1998）增發(fā)的1000億元國債的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行專項審計，并將結(jié)果報送全國人大常委會”。2000年，審計署在《關(guān)于1999年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中，專門“根據(jù)九屆全國人大常委會第十次會議的決議，對1998年增發(fā)的1000億元國債專項資金的管理使用情況進(jìn)行了審計”。由此可見，審計署和全國人大及其常委會在推動預(yù)算改革、完善預(yù)算管理制度等方面偏好一致。

全國人大及其常委會對國家審計不斷提出要求，也推動國家審計及其報告內(nèi)容的不斷豐富與完善，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

（一）推動完善問題糾正與整改情況的跟蹤審計制度

2010年之前，對于上年度審計查出問題的糾正與整改情況，通常都出現(xiàn)在當(dāng)年6月份預(yù)算執(zhí)行情況的審計報告中。從2010年開始，審計署應(yīng)全國人大的要求，將問題糾正與整改情況的匯報作為一個單獨(dú)的審計報告，放在每一年度的第一個季度發(fā)布，跟蹤審計的項目數(shù)量、審計詳細(xì)程度均有大幅提高。

（二）推動部門決算審簽制度和中央政府決算審計草案制度的建立

2000年，全國人大常委會在批復(fù)“1999年中央政府決算報告”的決議中明確提出，“認(rèn)真執(zhí)行《審計法》，進(jìn)行部門決算審計。要規(guī)范審計程序，逐步做到國務(wù)院向全國人大常委會提交中央決算（草案）前，中央各部門決算均經(jīng)過國務(wù)院審計機(jī)關(guān)審計并由審計長簽署意見。國務(wù)院財政部門要依法加強(qiáng)對部門決算的審核”。

（三）細(xì)化部門預(yù)算執(zhí)行審計內(nèi)容

2010年開始，審計署對部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，增加了一個專門的部門預(yù)算執(zhí)行的詳細(xì)報告。

（四）明確國家審計的時代特征

表2 關(guān)于中央部門預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督

隨著公共預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，尤其是全口徑預(yù)算改革推進(jìn)了財政收入的逐漸規(guī)范，“小金庫”、預(yù)算外收入、制度外收入的規(guī)模越來越小。所以，國家審計和全國人大預(yù)算監(jiān)督的重點(diǎn)開始傾向于預(yù)算支出。但是，從2005年開始，土地出讓收入開始進(jìn)入審計和人大監(jiān)督的視野，土地財政問題逐漸成為國家高層關(guān)注的重要問題之一。另外，從2010年開始，受全國人大常委會的委托，審計署開始對中央政府決算草案進(jìn)行審計。

（五）推動審計方法的不斷創(chuàng)新

隨著全國人大及其常委會對預(yù)算監(jiān)督工作的重視程度不斷提高，全國人大及其常委會對國務(wù)院及其審計機(jī)構(gòu)的要求也越來越高。為了更好地適應(yīng)這種政治要求，審計署不斷創(chuàng)新審計方法。從2005年開始，在部門預(yù)算執(zhí)行情況審計的同時，引入延伸審計方法，審查相關(guān)二級預(yù)算單位，將所有與公共資金相關(guān)方都納入事后審計的視野。

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會推動建設(shè)現(xiàn)代財政管理和預(yù)算管理制度，對于完善專項轉(zhuǎn)移支付制度、完善中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任間關(guān)系等各領(lǐng)域改革提出明確目標(biāo)。2015年1月1日開始實(shí)施的《預(yù)算法（2014修訂）》，為建設(shè)完善的現(xiàn)代財政預(yù)算管理制度提供了法律保障，并進(jìn)一步明確審計署和全國人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力及其范圍。根據(jù)表2分析，從2014年審計署審計工作報告和全國人大財經(jīng)委員會關(guān)于中央政府2013年決算審查結(jié)果的報告內(nèi)容可知，在以下四個主要方面，兩個機(jī)構(gòu)推動改革的方向是一致的：一是必須盡快理順各級政府和政府各部門之間的財權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系；二是中央政府財政管理必須規(guī)范財政資金分配過程，包括規(guī)范“基本支出”和“項目支出”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范“三公支出”標(biāo)準(zhǔn)；三是必須重視各級政府財政資金沉淀、滯留的問題，研究盤活存量資金；四是加大專項轉(zhuǎn)移支付清理整合力度，規(guī)范設(shè)立轉(zhuǎn)移支付項目。與此同時，本研究發(fā)現(xiàn)全國人大及其常委會在關(guān)注并推動完善全口徑預(yù)算管理制度建設(shè)、政府會計制度建設(shè)、增加預(yù)算透明度尤其是轉(zhuǎn)移支付透明度等方面比審計署更積極。更值得關(guān)注的是，在預(yù)算資金的分配權(quán)、決策權(quán)及其相關(guān)制度規(guī)則決定權(quán)方面，全國人大及其常委會開始表現(xiàn)出積極的態(tài)度，主動要求獲得更多權(quán)力。2014年全國人大財經(jīng)委員會在提交常委會的報告中明確提出“中央對地方轉(zhuǎn)移支付的具體辦法應(yīng)報全國人大常委會備案”，這集中反映了全國人大及其常委會主動爭取預(yù)算資金分配權(quán)、加強(qiáng)影響預(yù)算資金分配結(jié)果的強(qiáng)烈愿望。從另一個方面來看，全國人大及其常委會在要求獲得更多的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的同時，也有助于提升其自身的監(jiān)督能力，更是完善預(yù)算監(jiān)督制度的必要內(nèi)容。

總體來看，國家審計機(jī)構(gòu)與全國人大及其常委會在行使預(yù)算事后監(jiān)督權(quán)并推動公共預(yù)算改革的方向基本一致。但是，在監(jiān)督的重點(diǎn)、觀察的視角、推動改革的思路等方面還存在不同。在預(yù)算資金分配權(quán)的監(jiān)督方面，審計署在1998年就提出存在多個擁有預(yù)算資金分配權(quán)的部門，主要指財政部、國家計劃委員會（現(xiàn)發(fā)展改革委員會），碎片化的預(yù)算分配權(quán)導(dǎo)致資金規(guī)劃不到位，影響有限公共資金的使用效率和實(shí)際效果。關(guān)于碎片化預(yù)算分配權(quán)的認(rèn)識，全國人大晚于審計署在2005年的報告中才正式提出，并且提出“推進(jìn)中央基本建設(shè)預(yù)算管理制度改革”的政策建議。

表3 關(guān)于重點(diǎn)民生項目的預(yù)算監(jiān)督

四、啟示與討論

我國審計署與全國人大及其常委會的關(guān)系受政治體制的影響，兩者的關(guān)系與西方主要國家“三權(quán)分立”體制下國家審計機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)有明顯不同。西方主要國家在“三權(quán)分立”政治體制下，公共預(yù)算決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力的劃分較為明晰。西方主要國家的國家審計以委托代理理論為理論基礎(chǔ)，形成了立法型、獨(dú)立型、司法型的審計模式。無論哪種審計模式，最主要的特點(diǎn)就是獨(dú)立于行政部門。我國審計署隸屬于國務(wù)院，屬于“小政府”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，所以審計署還是以內(nèi)部控制與監(jiān)督的形象存在，獨(dú)立性的發(fā)揮受到現(xiàn)有制度的影響頗深。但是，通過文本分析不難看出，在過去17年中，兩個機(jī)構(gòu)在行使預(yù)算事后監(jiān)督權(quán)并推動中國公共預(yù)算制度改革問題上，已經(jīng)形成良性互動。全國人大可以充分利用國家審計署專業(yè)性的特點(diǎn)，逐步打破人大與行政部門之間預(yù)算信息不對稱的“瓶頸”，更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，推動公共預(yù)算改革進(jìn)程。另一方面，國家審計作為專業(yè)技術(shù)性預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)時受到的制度性約束更大。由于審計署是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，盡管直接向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，具有相對的獨(dú)立性，但是也不可避免地受到行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力斗爭與政治博弈的影響。為此，審計署需要借助全國人大的權(quán)威性獲得更廣泛的政治認(rèn)同，進(jìn)而突破制度約束。如果說全國人大及其常委會在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域集中在“議政”和決策，那么國家審計就是保證監(jiān)督權(quán)得以有效實(shí)施的執(zhí)行工具，兩者在現(xiàn)有制度框架下，應(yīng)盡量尋求共通的方式推動公共預(yù)算改革和責(zé)任政府的建設(shè)。

(作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院)

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）