王國紅

（湖北經濟學院金融學院，湖北武漢430205）

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論中國銀行業(yè)合并的申報標準

王國紅

（湖北經濟學院金融學院，湖北武漢430205）

摘要：恰當?shù)你y行合并申報標準對提高反壟斷管制機構的工作效率和規(guī)范銀行業(yè)的合并行為具有重要意義。《金融業(yè)經營者集中申報營業(yè)額計算辦法》為中國銀行業(yè)合并申報的營業(yè)額賦予了10%的計算權重。這一標準過于嚴格，不符合中國銀行業(yè)的現(xiàn)實，不符合合并申報標準宜相對寬松的要求，加重了管制機構的負擔。同時，這一《辦法》只規(guī)定了銀行合并的主體標準，沒有規(guī)定交易標準。因此，需要對該《辦法》進行修訂和完善。

關鍵詞：銀行合并；合并申報；申報標準

一、導言

銀行合并申報制度是指為了確保反壟斷執(zhí)法機關在事前對將要實施的銀行合并是否會產生顯著降低市場競爭之效果做出判斷并采取相應措施，而要求當事人于合并實施前進行申報的制度。自日本于1949年率先建立事前申報制度以來，各主要國家反壟斷立法紛紛采納這一制度。申報標準也稱申報門檻值，它是合并申報制度的重要組成部分，超過這一門檻值的合并需要向反壟斷執(zhí)法機關提交相關材料，以便反壟斷執(zhí)法機關審查；沒有超過這一門檻值的合并可以不申報。合理的申報標準有助于減輕反壟斷管制機構和合并當事方的負擔，有助于一國競爭性市場的形成。因此，世界各國普遍重視對合并申報標準的制訂，并根據(jù)國內生產總值（下稱GDP）的變化調整申報標準。

綜觀國內外對合并申報標準的研究，大多集中在對企業(yè)合并申報標準的研究上，[1][2][3]鮮有對銀行合并申報標準的研究。這是否意味著銀行合并申報標準與其他行業(yè)申報標準沒有區(qū)別？如有不同，不同在哪里？這構成本文研究的一個方面。2009年7 月15日，中國商務部會同中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會制定《金融業(yè)經營者集中申報營業(yè)額計算辦法》（下稱《辦法》），它為中國銀行業(yè)合并申報的營業(yè)額賦予了10%的計算權重。這一計算方法是否合理？除了這一主體規(guī)模申報標準外，中國銀行業(yè)的合并申報是否需要交易規(guī)模申報標準？交易規(guī)模標準多少合適？這構成本文研究的另一主旨。

二、中國銀行業(yè)合并是否需要特殊的申報標準

中國《反壟斷法》并沒有任何條文提及按行業(yè)實行特別的集中申報規(guī)則或其他規(guī)則。因此，在《反壟斷法》的總體框架中引入分行業(yè)的申報標準似無必要。不過，由于第21條授權國務院制定具體的申報標準，所以也不能說不可以制定這樣的特殊標準。對此我們可以參照歐盟的做法。歐盟基本上不存在分行業(yè)的申報標準?！稓W共體兼并條例》對信用機構、金融機構和保險公司實行特別的營業(yè)額計算標準，但這并不算采用有別于統(tǒng)一申報標準的特別標準。因為《歐共體兼并條例》只關注競爭問題，從不涉足產業(yè)政策。此外，考慮到成員國之間的行業(yè)監(jiān)管體制差異很大，而且很多產業(yè)涉及敏感的政治問題，要在歐盟層面實行分行業(yè)申報標準是很困難的。在成員國層面，情況則稍為不同。各成員國有權自行制定分行業(yè)的申報標準，但制定標準的成員國總體上并不占主流。歐盟各國實行的分行業(yè)申報標準基本上可以分成兩大類：第一類，也是最主要的一類，涉及傳媒行業(yè)，這一行業(yè)的申報門檻要比其他行業(yè)低；第二類則涉及金融業(yè)，這一行業(yè)雖然適用的是普通的申報門檻，然而計算營業(yè)額的方法在不同成員國之間差異很大。很多歐盟成員國對金融業(yè)都制定了自己的申報規(guī)則，和歐洲委員會根據(jù)《歐共體兼并條例》所實行的標準相差很遠。例如，意大利規(guī)定：“參與集中的銀行和金融機構的營業(yè)額門檻為其總資產的十分之一，但備查賬戶不予計算；參與集中的保險公司的營業(yè)額門檻則為其實收保費的十分之一?！雹俨贿^，意大利的規(guī)定只能算是特別的營業(yè)額計算方法而已。由此可見，在歐盟，分行業(yè)的申報標準實際上僅存在于傳媒行業(yè)之中，且只有少數(shù)國家實行。銀行和金融機構所獨有的營業(yè)額計算方法倒是值得中國借鑒，但這并不意味著需要制定不同的申報標準。

當然，我們可能擔心金融是國民經濟的命脈，外資集中關系到國家金融安全，應該規(guī)定特有的申報標準。但這類擔心完全可以通過行業(yè)監(jiān)管規(guī)則來消釋，例如外資管制、行業(yè)主管機關審批，等等。對敏感行業(yè)實行單獨的集中申報標準不僅多余，還會人為地催生出不確定因素，并且有可能造成中國各政府部門之間滋生出敵意、混亂和其他問題，但卻不會帶來任何實質性的好處。《辦法》顯然借鑒了歐盟的做法，表明了商務部認為銀行業(yè)不需要特殊的申報標準的態(tài)度。

三、中國銀行業(yè)合并的申報標準

在給出具體的申報標準前，首先需要明確的是，有哪些因素影響合并申報的標準。

（一）影響合并申報標準的因素

第一，一國的經濟規(guī)模（以GDP或以其他數(shù)據(jù)來衡量）。規(guī)模越大，則申報門檻應當越高。以歐盟為例，2006年歐盟的GDP達到11.6兆億歐元，而它規(guī)定參與集中企業(yè)中至少有兩家的歐盟營業(yè)額必須單獨達到2.5億歐元（第一套申報標準）或1億歐元（第二套申報標準）（第二套申報標準指合營企業(yè)或者合營活動的營業(yè)額要達到1億歐元，因為低于1億歐元的經營者集中可以適用簡式申報程序），換算成比例就是1:46400或者1:11600；而法國的要求是，參與集中企業(yè)的全球營業(yè)額總和要達到1.5億歐元，且至少有一家企業(yè)的法國國內營業(yè)額能達到5千萬歐元，以法國的GDP值1.79兆億歐元計，其國內營業(yè)額門檻與GDP的比率為1:17800，這比歐盟層面的比率要低很多，可是法國經濟與歐盟整體經濟的構成相差并不大。

第二，一國國內關于合并交易的數(shù)量、金額和規(guī)模等各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)。一般來講，一國合并的數(shù)量和金額越大，申報標準就越高。

第三，人力資源和政策考量。（1）中國目前的相關專家并不多。如果申報數(shù)量超過了可控制的范圍，其工作效率將會非常低。那就很有可能要么只對申報進行匆忙而膚淺的審查，提不出任何實質性的意見；要么處理過程中不斷出現(xiàn)程序性和實質性紕漏；再就是想盡辦法拖延程序，例如要求申報企業(yè)提供根本無法收集的信息，以此來替審查工作爭取時間；等等。所以在合并審查制度開始運作的階段，反壟斷執(zhí)法機構對于申報案件的處理原則應當是宜少不宜多；只有當主管官員積累的經驗越來越多，同時機構的編制不斷充實時，工作量才可以逐步增加。要達到這個目的，申報的門檻一開始可以定得高一些，但又應當容許日后通過簡單的行政機制對門檻進行調整。（2）考慮到政府鼓勵中小型國內銀行進行整合的目的，申報標準應相對提高，以免使中小型企業(yè)的整合過程變得過于復雜。事實上，《反壟斷法》就有這樣的考慮，如《反壟斷法》第15條把“提高中小經營者效率，增強中小經營者競爭力”作為禁止壟斷協(xié)議的例外情形。（3）如果政府擔心由于國外銀行合并國內銀行導致中國金融安全問題，可以把相關企業(yè)的全球營業(yè)額總和這個門檻定得低一些。

從上面的分析可看出，在中國目前對銀行合并的申報標準宜相對寬松。

（二）中國銀行業(yè)合并申報標準的設計

2008年11月27日，商務部公布的《國務院關于經營者集中申報標準的規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）第3條指出，經營者集中達到下列標準之一的，應當事先向國務院商務主管部門申報，未申報的不得實施集中：（1）參與集中的所有經營者上一會計年度在全球范圍內的營業(yè)額合計超過100億元人民幣，并且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業(yè)額均超過4億元人民幣；（2）參與集中的所有經營者上一會計年度在中國境內的營業(yè)額合計超過20億元人民幣，并且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業(yè)額均超過4億元人民幣。

第3條最后專門附上“營業(yè)額的計算，應當考慮銀行、保險、證券、期貨等特殊行業(yè)、領域的實際情況，具體辦法由國務院商務主管部門會同國務院有關部門制定”。以上規(guī)定表明：（1）中國企業(yè)合并申報標準采用的是營業(yè)額標準；（2）營業(yè)額標準既考慮全球營業(yè)額，也考慮中國境內營業(yè)額；（3）對銀行業(yè)的合并申報沒有特別的與其他行業(yè)不同的申報標準，都是全球營業(yè)額100億元，境內營業(yè)額4億元，僅是其營業(yè)額的計算辦法與其他行業(yè)不同，金融業(yè)要對其營業(yè)額的計算進行調整?？梢娺@一部文件深受歐盟集中條例的影響。

2009年7月15日出臺的《辦法》規(guī)定，申報中的銀行業(yè)金融機構的營業(yè)額要素包括以下項目：利息凈收入；手續(xù)費及傭金凈收入；投資收益；公允價值變動收益；匯兌收益；其他業(yè)務收入。經營者集中申報營業(yè)額的計算公式為：營業(yè)額＝（營業(yè)額要素累加－營業(yè)稅金及附加）×10%。這一規(guī)定明確了金融業(yè)合并申報的營業(yè)額的計算辦法，但有一個明顯缺陷，即只規(guī)定了銀行合并申報的主體規(guī)模標準，沒有規(guī)定合并申報的交易規(guī)模標準，而交易規(guī)模對決定合并后實體的市場力至關重要。此外，其營業(yè)額的計算是否恰當適用也需要用現(xiàn)實數(shù)據(jù)來檢驗。

我們首先以假設的中國民生銀行與中國華夏銀行合并為例，說明銀行業(yè)合并的申報標準，并評估其合理性。相關數(shù)據(jù)見表1。

從表1可看出，如果2010年兩家銀行合并，按合并申報標準調整的營業(yè)額為54.534億元；如果2011年兩家銀行合并，按合并申報標準調整的營業(yè)額為72.378億元；如果按上文所述《規(guī)定》的第二條標準，那么這兩家銀行的合并需要向商務部進行申報。但我們從這兩家銀行合并后的市場份額看（假設合并不改變單個銀行的市場份額），2009年為2.85%，2010年為3%，如此低的市場份額在任何國家也不需要申報。雖然在理論上認為用市場份額進行檢驗不合理，②但至少可以將它用作參考指標，更何況還有一些國家也將市場份額作為合并申報的檢驗標準。所以，按《規(guī)定》和《辦法》對銀行業(yè)合并規(guī)定的申報標準顯然太過嚴格，按此標準，絕大多數(shù)的銀行合并都需要申報，會令商務部疲于應付。嚴格的申報標準也與我們前面對銀行業(yè)申報標準原則的分析不符。所以，應對這一辦法進行改革。

表1假設的民生銀行與華夏銀行合并的營業(yè)額計算（百萬元）

修訂的辦法有兩個。一是只將營業(yè)額計算中10%的乘數(shù)變?yōu)?%，其他不變，這樣在這個假設的例子中兩家銀行的合并不需要申報，這也符合中國鼓勵中小規(guī)模銀行集中的精神。這一辦法是否會使大型商業(yè)銀行的合并都不需要申報呢？這可用兩個假設的例子來說明，一是中國建設銀行與中國交通銀行之間的合并，一是中國建設銀行與中國民生銀行的合并。具體的數(shù)據(jù)見表2和表3。

表2假設的交通銀行與建設銀行合并的營業(yè)額計算（億元）

表3假設的民生銀行與建設銀行合并的營業(yè)額計算（億元）

從表2可看出，兩家銀行不管是2010年還是2011年合并，用2%作為營業(yè)額計算的乘數(shù)，計算出來的境內營業(yè)額之和都大于20億元，且單個銀行的營業(yè)額都大于4億元，所以該項合并應申報。這還只是五大商業(yè)銀行中規(guī)模最小的交通銀行與大型商業(yè)銀行的合并。表3也可得出與表2同樣的結論，即這起合并需要申報。所以本文認為，用2%的乘子較為合適。

另一種修訂辦法是采用意大利的方法將營業(yè)額設定為總資產的一定百分比。意大利對銀行合并申報的標準是“參與集中的銀行和金融機構的營業(yè)額門檻為其總資產的十分之一”，至于是否為“十分之一”要看中國的實際情況。表4列出了2007—2010年3家政策性銀行、5家大型商業(yè)銀行、17家股份制商業(yè)銀行的平均資產，如果采用這一標準，兩家股份制銀行于2011年合并，假設它們的資產與股份制商業(yè)銀行的平均資產相等，即為8766.882億元，則只要兩家商業(yè)銀行中國境內的營業(yè)收入和不超過1753.4億元，就不需要進行申報；大于這一數(shù)值需要申報。我們不妨看一看假設的中國民生銀行與中國華夏銀行的合并（見表5）。從表5可看出，假設2011年民生銀行與華夏銀行集中，它們的營業(yè)收入和為792.47億元，其總資產和為28639.67億元，二者的比率為2.77%，低于意大利的申報標準，不需要申報。如果再從市場份額的角度考慮，2011年二者集中后（假設市場份額不變），市場份額為3%，這么低的市場份額在任何國家也不需要合并申報。因此，用意大利的申報標準是合適的。

表4 2007—2010年主要商業(yè)銀行的平均資產（億元）

進一步來看，意大利的標準是否太寬松？民生銀行與華夏銀行合并的例子是否有代表性？

從國際上看，意大利和日本是對合并申報最為寬松的國家。中國是否需要采用與它們一樣寬松的標準？雖然說中國宜采用寬松的銀行合并申報標準，但考慮到中國經濟的高速發(fā)展，銀行業(yè)整體競爭實力的加強，中國不妨采取一個較為中性的合并申報標準，將銀行合并的申報標準定為“參與集中的銀行和金融機構的營業(yè)額門檻為其總資產的八分之一”。

應該說，中國民生銀行和中國華夏銀行是17家股份制商業(yè)銀行的代表，如果它們之間的合并按上述的標準不需要合并申報，那么，中國銀行業(yè)的合并申報政策就能夠達到鼓勵中小商業(yè)銀行合并的效果，這有利于形成中國銀行業(yè)良性競爭局面。

表5民生銀行與華夏銀行的財務數(shù)據(jù)（億元）

上面說明的僅是銀行合并申報中主體規(guī)模的境內標準，而德國和法國的合并申報標準既有境內標準，又有全球標準，這一點值得中國借鑒。因為中國目前也面臨外資銀行的合并問題。我們認為全球營業(yè)額標準應制訂嚴厲一些。德國全球合并的申報標準是5億歐元，境內標準是2500萬歐元，全球標準是境內標準的20倍；法國全球合并申報標準是1.5億歐元，境內標準是1500歐元，全球標準是境內標準的10倍。因此，中國對銀行合并申報的全球標準可定為“參與合并的銀行其全球營業(yè)額超過中國境內營業(yè)額的15倍”。

申報標準除了主體規(guī)模標準外，還應有交易規(guī)模標準，因為交易規(guī)模決定合并后實體市場力增加的程度。歐盟申報標準只有主體規(guī)模標準，沒有交易規(guī)模標準，美國兩者都有?？紤]到交易規(guī)模對銀行市場力的重要性，雖然交易規(guī)模存在數(shù)據(jù)失真的風險，建議中國反壟斷管制權威有必要將銀行合并的交易規(guī)模標準考慮在內，這可以參考美國對企業(yè)合并申報的交易規(guī)模標準——作為取得的結果，取得方將獲得被取得方所有資產或股份的15%以上，或者其資產或股份的金額在1500萬美元以上。前一條我們似乎可以采用，后一條中的“1500萬美元”的規(guī)模用于中國銀行業(yè)的合并未免過于嚴格。從歐洲銀行業(yè)1995—2002年期間61起主要銀行合并的交易規(guī)模來看，其平均規(guī)模為48.62億歐元，中間值為20.86億歐元。[4]假如有一半的主要銀行合并需要申報，則用中間值更為恰當，因為中間值能表明有一半的銀行合并需要申報，而用平均值不能表明這一點。當時的20.86億歐元約合人民幣220億元，1995—2002年間中國銀行業(yè)的平均總資產約13萬億元，③2011年末中國銀行業(yè)總資產達到111.5萬億元，④這一數(shù)字約是13萬億的9倍。因此，當時的220億約是目前的1980億元?？紤]到中國宜采用較為寬松的合并申報政策，我們不妨將銀行合并申報的交易規(guī)模定為2000億元人民幣，將這一數(shù)值與表4中中國主要商業(yè)銀行的平均資產比較，它是2010年17家股份制商業(yè)銀行的平均資產規(guī)模（8766.882億元）的22.81%。因此，建議中國銀行業(yè)合并申報的交易規(guī)模標準可定為：取得方將獲得被取得方所有資產或股份的20%以上，或者其資產或股份的金額在2000億元以上。

還需要強調的是，上述這些數(shù)值標準應根據(jù)一國國民經濟的發(fā)展定期進行調整。美國和意大利等國家即是如此，他們制定的標準隨經濟發(fā)展狀況不斷進行調整。美國從2005年起，主體規(guī)模和交易規(guī)模逐年根據(jù)GNP的變化作相應的調整；意大利則每年根據(jù)GDP價格縮減指數(shù)的增加相應訂正臨界點。從邏輯上說這種做法才真正起到有效控制壟斷的作用，值得中國借鑒。

四、總結和建議

第一，總體來看，中國銀行業(yè)合并的申報標準宜相對寬松。這既符合中國反壟斷執(zhí)法機關對銀行合并反壟斷審查經驗不足的事實，也符合中國銀行業(yè)的發(fā)展實際。

第二，《辦法》中關于營業(yè)額的計算標準太過嚴格，可將其調整為“參與集中的銀行和金融機構的營業(yè)額門檻為其總資產的八分之一”或者將營業(yè)額調整為(利息凈收入+手續(xù)費及傭金凈收入+投資收益+公允價值變動收益+匯兌收益+其他業(yè)務收入-營業(yè)稅金及附加）×2%，然后再根據(jù)《規(guī)定》決定該項合并是否需要申報。

第三，《辦法》中僅規(guī)定了銀行合并申報中主體規(guī)模的境內標準，還應有主體規(guī)模的全球標準以及合并申報的交易規(guī)模標準。建議將銀行合并申報的全球標準定為“參與集中的銀行其全球營業(yè)額超過中國境內營業(yè)額的15倍”；銀行合并申報的交易規(guī)模標準可定為“取得方將獲得被取得方所有資產或股份的20%以上，或者其資產或股份的金額在2000億元以上”。此外，這些標準還應動態(tài)調整，應隨著GNP或者GDP價格縮減指數(shù)的變化而調整。

注釋：

①參見《意大利競爭法》第16條第2款。

②第一，界定相關產品市場和地區(qū)市場通常很難，經常是基于不可靠的和不可檢驗的假設。企業(yè)合并的效果難以估算，合并后企業(yè)的市場占有率并不等同于合并前各企業(yè)市場占有率之和，且不同行業(yè)的市場集中程度不盡相同，很難劃定統(tǒng)一申報標準。第二，即使界定了市場也很難確切地評估相關市場份額，畢竟不能與競爭對手交換這樣的數(shù)據(jù)。

③根據(jù)1996—2003年間的《中國金融年鑒》計算得到。

④統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站。

參考文獻：

[1] Gonzalez, Aldo，Daniel Benitez.Optimal Pre-merger Notification Mechanisms - Incentives and Efficiency of Mandatory and Voluntary Schemes[R].World Bank Working Paper，2009.4936.

[2] Manish Agarwal，Bronwyn Gallacher. What factors influence the Competitive Investigation of Mergers in a Voluntary Notification System? Analysis of the Australian Enforcement Experience[R].Paper Submitted for the 40th Australian Conference of Economists, 2011.11-13.

[3]董維剛，張昕竹.中國企業(yè)并購申報制度設計[J].中國工業(yè)經濟，2008，（8）:87-97.

[4] Rym Ayadi，Georges Pujals. Banking Consolidation in the EU：Overview and Prospects[R].CEPS Research Report in Finance and Banking，2004.34.

（責任編輯：劉同清）

Research on Bank Merger Notification Threshold in China

WANG Guo-hong
（School of Finance，Hubei University of Economics, Wuhan Hubei, 430205, China）

Abstract:Appropriate banking merger notification threshold is of great significance to improve the efficiency of antimonopoly regulatory agencies and regulate banking consolidation behavior. July 15, 2009, the Ministry of Commerce, the People's Bank of China, China Banking Regulatory Commission, China Securities Regulatory Commission and China Insurance Regulatory Commission formulated "the financial sector merger notification turnover calculating method", which gave the banking turnover 10% of the calculated weights. This threshold is too strict to meet the reality of China's banking sector, neither does meet the relatively relaxed requirements about banking merger notification. This method increases the burden of regulatory agencies. Meanwhile, this method ignores the deals scale threshold in merger notification. So, it should be revised and improved.

Key words:bank merger; merger notification; notification threshold

作者簡介：王國紅（1971-），男，湖北天門人，湖北經濟學院教授，經濟學博士，主要從事銀行并購與反壟斷研究。

基金項目：國家社科基金項目（09CJY048）

收稿日期：2015-12-22

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2016.01.002

中圖分類號：F832.2

文獻標識碼：A

文章編號：1672－626X（2016）01-0012-06