吳玉萍++姜青新++張淼

2013年12月25日十二屆全國人大常委會第六次會議舉行第二次全體會議，聽取了《“十二五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）實施中期評估報告。中期評估報告指出，2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.3%，2012年增長7.7%，2013年上半年增長7.6%，經(jīng)濟增速高于《綱要》年均增長7%的預(yù)期目標(biāo)。“十二五”規(guī)劃綱要提出的主要目標(biāo)、重點任務(wù)、重大工程實施進展順利，24個主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進度，少數(shù)指標(biāo)已提前完成。但與之形成鮮明對比的是，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結(jié)構(gòu)、氮氧化物排放量4個節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)完成進度滯后。

制約4項指標(biāo)完成的因素分析

中期評估報告顯示，氮氧化物排放量指標(biāo)在2011年不降反升，較前一年上升5.74%；盡管2012年這項指標(biāo)下降2.77%，但綜合前兩年的指標(biāo)數(shù)仍比2010年高出2.82%。據(jù)測算，要完成《綱要》目標(biāo)，后3年需年均下降4.3%。其他3項未達(dá)標(biāo)指標(biāo)的具體情況是：能源消費強度（單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗）前兩年下降5.5%，要實現(xiàn)下降16%的目標(biāo)，后3年需年均下降3.84%；二氧化碳排放強度（單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放）目標(biāo)是下降17%，前兩年只累積下降6.6%；能源消費結(jié)構(gòu)（非化石能源占一次能源消費比重）前兩年只累積提高0.8%，要實現(xiàn)11.4%的目標(biāo)，后3年還要累積提高2%。

如以氮氧化物排放量指標(biāo)為例，《綱要》提出“十二五”期間全國排放量削減10%的總量控制目標(biāo)。2011年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中也明確提出，到2015年全國氮氧化物排放總量控制在2046.2萬噸，比2010年的2273.6萬噸下降10%。

除了上述4項約束性指標(biāo)滯后外，中期評估報告明確指出：“當(dāng)前環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴大化、污染影響持久化特征”。在傳統(tǒng)煤煙型大氣污染形勢依然嚴(yán)峻的同時，以細(xì)顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染日益嚴(yán)重。按照在1996年版《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標(biāo)準(zhǔn)，全國有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)。

在分析4項指標(biāo)滯后原因時，中期評估報告將之歸結(jié)為：經(jīng)濟增長速度超過預(yù)期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級較慢、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進展不快、部分企業(yè)減排力度不夠。尤其前一階段節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核懲罰機制沒有完全落實到位，一些地方節(jié)能減排的壓力和動力不足，節(jié)能減排工作意識有所淡化，要求有所降低；有的地方單純追求GDP增長，忽視資源環(huán)境承載能力和產(chǎn)能過剩的問題，盲目規(guī)劃建設(shè)“兩高一資”項目。部分地區(qū)甚至出臺了針對高耗能行業(yè)的優(yōu)惠政策，給節(jié)能減排工作帶來很大壓力。

強化監(jiān)管和問責(zé)以確保4項指標(biāo)如期完成

中期評估報告明確指出，節(jié)能環(huán)保的指標(biāo)不能如期實現(xiàn)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系。國家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，“十二五”前兩年，我國累計淘汰落后火電1329萬千瓦以上、煉鐵4242萬噸、煉鋼3646萬噸、水泥4.3億噸。但是，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。

中期評估報告同時指出，下一階段將繼續(xù)化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴張。同時，要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面加大力度，實行新的產(chǎn)業(yè)政策的實施機制，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的環(huán)境建設(shè)。

中期評估報告指出要進一步強化節(jié)能環(huán)保治理措施，“實施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護制度”。最嚴(yán)格的政策包括：實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)禁對高耗能企業(yè)實行優(yōu)惠電價，完善節(jié)能統(tǒng)計制度；加大主要污染物減排力度，落實好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價政策，對集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復(fù)力度；把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各類自然生態(tài)空間的領(lǐng)域，促進生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化；對能源消費增量超控或節(jié)能進度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。對年度減排目標(biāo)未完成、重點減排項目未按目標(biāo)責(zé)任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。

如燃煤電廠的脫硝電價政策，能夠?qū)ξ廴緶p排目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。過去由于沒有特別的電價政策，很多燃煤電廠企業(yè)安裝了脫硝設(shè)備但不運行，實行新的電價體制可以更好調(diào)動企業(yè)減排積極性。

同時參與中期評估相關(guān)人士認(rèn)為，過去兩年中國經(jīng)濟增長速度很快，尤其是2011年，更是達(dá)到了9.3%，隨著近兩年經(jīng)濟增速回落，污染物排放的問題不會像頭兩年那么嚴(yán)重。再加上決策層對環(huán)境污染越來越關(guān)注，各種政策陸續(xù)出臺，完全有可能實現(xiàn)4個約束性指標(biāo)。

解決環(huán)境問題的根本途徑是全面深化改革

如果說黨的十八大確立了生態(tài)文明建設(shè)的基本方向和目標(biāo)，黨的十八屆三中全會將生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域改革納入全面深化改革的總體部署，將“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”作為“六個緊緊圍繞”之一，把加快生態(tài)文明制度建設(shè)作為當(dāng)前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務(wù)，可以說，進一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑和方略。從黨中央到最高行政機關(guān)、最高立法機關(guān)、最高司法機關(guān)形成高度共識，并連續(xù)發(fā)出了生態(tài)文明建設(shè)強音。

據(jù)新華網(wǎng)2013年12月9日消息，黨的十八屆三中全會閉幕不到一個月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核?！锻ㄖ酚绕涮岢鰪娀s束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的考核權(quán)重。

因此，中期評估報告強調(diào)，確保如期完成4項指標(biāo)必須強化監(jiān)管和問責(zé)。實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任必須嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法，強化地方人大監(jiān)督，加快提升監(jiān)管能力，加大責(zé)任追究和處罰力度。

發(fā)展中出現(xiàn)的問題，要靠發(fā)展來解決；而發(fā)展本身的問題，則要靠改革來解決。環(huán)境問題是發(fā)展中出現(xiàn)的問題，同時也是發(fā)展本身的問題。推進生態(tài)文明、解決環(huán)境問題的根本途徑是全面深化改革。環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光在《建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系》一文中指出：

首先，完善科學(xué)決策制度，提高對建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。改革黨政干部考核評價任用制度，加大對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)文明建設(shè)的問責(zé)力度，特別是把生態(tài)文明建設(shè)實績作為任用干部的依據(jù)。對重大規(guī)劃和發(fā)展項目進行科學(xué)的、有廣泛社會參與的環(huán)境影響評價。加快資源環(huán)境部門的大部門制改革，增加資源環(huán)境主管部門在經(jīng)濟發(fā)展決策中的話語權(quán)。增加各級人民代表大會和政治協(xié)商對生態(tài)文明建設(shè)的立法監(jiān)督問責(zé)職能。

其次，強化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。加快生態(tài)文明建設(shè)立法進程，特別是地方人大應(yīng)加快出臺生態(tài)文明建設(shè)的地方條例。按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設(shè)中，推動現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。加強資源環(huán)境等部門的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平。加大司法力量對建設(shè)生態(tài)文明的保障作用。

再者，形成道德文化制度，提高全社會的生態(tài)文明自覺行動能力。將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀。強化企業(yè)的社會責(zé)任感和榮譽感，形成對保護環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對企業(yè)家進行環(huán)境知識啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育，激勵激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識和環(huán)境權(quán)利意識，將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度。（作者單位：吳玉萍，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心；姜青新，山東財經(jīng)大學(xué)電子商務(wù)學(xué)院；張淼，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）化學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.net