□ 《民生周刊》記者 嚴(yán)碧華

“三權(quán)分置”激活農(nóng)地資源

□ 《民生周刊》記者 嚴(yán)碧華

在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，《意見》亦指出，加快放活土地經(jīng)營權(quán)。

38年前，安徽省鳳陽縣小崗村18位村民冒著風(fēng)險按下紅手印，實(shí)行分田到戶“大包干”，開啟了中國農(nóng)村土地制度改革的首次重大創(chuàng)新。

今年6月，當(dāng)時參與“大包干”的村民嚴(yán)金昌，通過土流網(wǎng)小崗村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，帶頭發(fā)布了土地流轉(zhuǎn)信息。

所不同的是，“大包干”是把土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分開，而土地流轉(zhuǎn)是將土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，只流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。

10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。

《意見》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

有專家在受訪時表示，政策利好之下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或?qū)⑦M(jìn)入快速增長通道，也有權(quán)威專家提醒要防止地方在執(zhí)行政策時“跑偏”。

“流不流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰，選擇權(quán)要還給農(nóng)民，不能由政府和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人代替農(nóng)民做主，這是政策落實(shí)的關(guān)鍵?！?1月4日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長兼辦公室主任陳錫文在出席“中國三農(nóng)智庫高層論壇”時如此表示。

土地流轉(zhuǎn)致富

《民生周刊》記者查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文件至少可以追溯到10年前。2005年1月，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》經(jīng)農(nóng)業(yè)部第二次常務(wù)會議審議通過，自當(dāng)年3月1日起施行。

10多年來，土地流轉(zhuǎn)逐漸成為了熱點(diǎn)詞，越來越多的地方通過土地流轉(zhuǎn)解決了土地擱荒及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)了農(nóng)民增收。

長沙縣是湖南經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，2015全國百強(qiáng)縣排行榜上，該縣躋身八強(qiáng)。但長沙縣的工業(yè)主要集中在南部，該縣北部是典型的山區(qū)。近年來，在“南城北游”“強(qiáng)南富北”的發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，長沙縣在北部通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。

潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)就是其中的典型，據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T介紹，項(xiàng)目所在原雙河村，山多田少，主要以農(nóng)業(yè)種養(yǎng)和務(wù)工收入為主， 2008年人均年收入僅4500元。

如今，潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)運(yùn)營公司按照耕地600斤谷/畝/年、林地150斤谷/畝/年、水塘坡地200斤谷/畝/年的價格實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，已經(jīng)完成流轉(zhuǎn)土地1100畝，按2015年的糧食收購保護(hù)價計算，戶均每年可獲得6270元的現(xiàn)金收入。土地流轉(zhuǎn)之外，當(dāng)?shù)卮迕襁€能獲得房租收入。

已頗具規(guī)模的潯龍河生態(tài)藝術(shù)小鎮(zhèn)。

11月中旬，《民生周刊》記者實(shí)地采訪了解到，已經(jīng)實(shí)施村民集中居住的80戶，按照村民自愿的原則，由潯龍河文旅公司對一樓商鋪進(jìn)行整體返租，月租金為18元/m2；部分村民二樓住房進(jìn)行返租，月租金為10元/m2，每年可獲得租金收入2萬至4萬元。

在旅游項(xiàng)目商鋪里上班的村民還能獲得勞務(wù)收入，截至今年11月，該項(xiàng)目累計安排當(dāng)?shù)貏趧恿?89人，按月平均工資3210元計算，村民勞務(wù)收入合計1113萬元。

需要指出的是，景區(qū)有了人流之后，村里還成立了集體資產(chǎn)管理公司，對300畝集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行經(jīng)營，建設(shè)停車場、加油站等經(jīng)營性項(xiàng)目，所得收益對村民進(jìn)行分紅。

11月18日，全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘到潯龍河調(diào)研。潯龍河村黨支部書記柳中輝在介紹時表示，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“寸寸土地長稻谷”。

在長沙縣，類似于潯龍河這樣通過土地流轉(zhuǎn)改變村莊面貌的案例很多。

該縣相關(guān)部門提供的資料顯示：長沙縣農(nóng)用地總面積約183.8萬畝，耕地78.49萬畝。截至今年7月，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積已達(dá)46.5萬畝，占全縣農(nóng)用地面積25.3%，其中耕地流轉(zhuǎn)面積27.62萬畝，涉及所有自然村近9萬農(nóng)戶。

不唯長沙，今年7月，《民生周刊》記者在貴州六盤水六枝特區(qū)大用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（扶貧）產(chǎn)業(yè)園區(qū)采訪了解到，按照“三變改革+山地特色農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游+金融扶貧”的模式，融合一、二、三產(chǎn)全面發(fā)展，老百姓把土地、勞動力和閑散資金入股到企業(yè)，并從中獲得收益。

11月，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會上表示，截至今年6月，我國2.3億農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份這一比例更高，超過50%。

他介紹，近年來我國大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，此前“家家包地、戶戶種田”的局面已經(jīng)發(fā)生很大的變化，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成發(fā)生了深刻的變化。

隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快，更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事。據(jù)介紹，目前我國已有270多萬個家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)。

隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快，更多現(xiàn)代化農(nóng)場不斷涌現(xiàn)。

瓶頸與問題顯現(xiàn)

通過土地流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)在更大范圍的優(yōu)化配置，相對集中土地使用，不僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務(wù)農(nóng)勞動力的勞動生產(chǎn)率，從而提高農(nóng)業(yè)效率和競爭力，既解決了原承包農(nóng)戶的財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)問題，又能解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)和增長動力問題。

一方面，土地流轉(zhuǎn)盤活了閑置土地，發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)民增收；另一方面，也存在破壞土地屬性、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營失敗等案例。

尤其是后者，制約了土地流轉(zhuǎn)。對于流轉(zhuǎn)20、30年后，土地承包權(quán)是否還屬于自己，農(nóng)民存有疑慮。

中部某縣人大常委會對土地流轉(zhuǎn)做過專題調(diào)研，一位不愿具名的調(diào)研組成員告訴《民生周刊》記者，工商資本下鄉(xiāng)時，有些由于不熟悉農(nóng)業(yè)，且貪大求全，產(chǎn)業(yè)不對路，最后以失敗告終?！坝行├习逡惨虼伺苈?，把包袱丟給了地方政府，政府不得不用財政資金去墊付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。”

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些甚至把原有水系破壞，農(nóng)地非農(nóng)化，復(fù)耕非常困難，嚴(yán)重?fù)p壞了老百姓的利益。

鑒于此，亦有專家直言，有些地方的土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)就是圈地。

這樣的現(xiàn)象發(fā)生多了后，盡管知道土地流轉(zhuǎn)可能帶來好的收益，但農(nóng)民往往望而卻步。

在陳錫文看來，“三權(quán)分置”并非新鮮事物。他表示，有關(guān)的探索，自己上世紀(jì)80年代末在浙江等地就聽過，只是多年來一直沒有在政策、理論、法律上把“三個權(quán)”講清楚。他表示，流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營權(quán)而不是承包權(quán)，而且有承包權(quán)的農(nóng)民只能是本集體組織的農(nóng)民，“外人不要有非分之想，非本集體組織成員只能流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)”。

現(xiàn)代花卉苗圃一角。

陳錫文認(rèn)為，過去在流轉(zhuǎn)中確實(shí)有不恰當(dāng)?shù)牡胤?，即使是“三?quán)分置”下，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)也是件政策性極強(qiáng)的事。

土地流轉(zhuǎn)可以集約化發(fā)展，因此外界認(rèn)為，要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系就得促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

陳錫文坦言，這個思路對，但不全對。比如糧價一下跌，租地大戶就扛不住了，很多地方出現(xiàn)要么降土地租金，要么大戶跑路的情況，這說明流轉(zhuǎn)是個辦法，但未見得是全部辦法。

規(guī)范與促進(jìn)

此次出臺的文件，正是著力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和化解農(nóng)民的顧慮。

《意見》指出，始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

受訪專家表示，農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。

在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位和嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，《意見》亦指出，加快放活土地經(jīng)營權(quán)。

比如《意見》顯示：賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。

在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護(hù)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償；有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。

《意見》指出，加強(qiáng)對土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

“鄉(xiāng)親們放心，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，只流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)永遠(yuǎn)是我們農(nóng)民的。如果哪天合同到期了，土地可以收回來?！?對于今年73歲的嚴(yán)金昌來說，《意見》的出臺無疑使他更有底氣。