王娟

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央對(duì)深化行政體制改革提出了明確要求。本屆中央政府成立伊始，開(kāi)門(mén)辦的第一件大事就是推進(jìn)行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，成為了政府加強(qiáng)自身建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的一條主線。據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)站2015年底的統(tǒng)計(jì)，在新一屆國(guó)務(wù)院成立以來(lái)已召開(kāi)的100多次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，至少有50項(xiàng)議題與簡(jiǎn)政放權(quán)直接相關(guān)，2013、2014、2015年的首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，都分別把簡(jiǎn)政放權(quán)作為“當(dāng)頭炮”。

一、全國(guó)各級(jí)人大和上海人大支持改革的工作實(shí)踐

全國(guó)各級(jí)人大在工作實(shí)踐中積極支持改革，圍繞行政審批制度這一重要抓手和突破口，積極開(kāi)展立法和監(jiān)督等工作。

從全國(guó)人大的工作情況來(lái)看：在立法工作方面，2013、2014、2015年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次、第十次、第十四次會(huì)議分別打包修改了一批行政審批制度改革相關(guān)法律，共計(jì)約49件次。在監(jiān)督工作方面：2014年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議聽(tīng)取并審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委結(jié)合行政審批相關(guān)法律修改情況，對(duì)地方性法規(guī)開(kāi)展了專(zhuān)題審查。

從兄弟省市的工作情況來(lái)看：在立法工作方面，2014年，廣東開(kāi)展地方性法規(guī)清理并專(zhuān)門(mén)制定了《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》，以規(guī)范行政許可的設(shè)定、適用和實(shí)施程序。2014年，天津在自貿(mào)區(qū)有關(guān)立法中，將臺(tái)胞投資者興辦企業(yè)的領(lǐng)照前審批改為備案管理。在監(jiān)督工作方面：2013、2014年，廣東、浙江等地聽(tīng)取并審議省政府關(guān)于行政審批制度改革情況的報(bào)告；江蘇組織省直代表聯(lián)組專(zhuān)題調(diào)研行政審批制度改革工作。2014年，北京在聽(tīng)取審議市政府行政執(zhí)法工作情況報(bào)告，重慶在開(kāi)展企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作評(píng)議時(shí)，都把了解行政許可情況作為監(jiān)督的重要方面。

從本市的工作情況來(lái)看：本屆市人大常委會(huì)積極跟進(jìn)落實(shí)國(guó)家和本市改革部署。2014年，圍繞深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督。2015年，修改了行政審批相關(guān)20件地方性法規(guī)，并作出支持浦東新區(qū)開(kāi)展“證照分離”試點(diǎn)的決定。2016年年初，常委會(huì)主任會(huì)議主動(dòng)提出議案，再次打包修改行政審批相關(guān)7件地方性法規(guī)。

二、對(duì)人大支持改革相關(guān)工作的特點(diǎn)分析

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出，“人民代表大會(huì)制度是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度”。政府履行職能必須依靠法治，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。對(duì)推進(jìn)行政審批制度改革，人大可以有所作為。

一是改革需要各級(jí)人大強(qiáng)化支持、加強(qiáng)監(jiān)督。2014年，國(guó)務(wù)委員兼秘書(shū)長(zhǎng)楊晶在向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作時(shí)指出，要更主動(dòng)地接受全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督，加快改革步伐，全面做好政府各項(xiàng)工作。從本市來(lái)看，政府積極提請(qǐng)人大就行政審批制度改革工作給予支持。2014年，市政府主動(dòng)提請(qǐng)市人大開(kāi)展行政審批制度改革監(jiān)督調(diào)研；2015年，提請(qǐng)市人大修改行政審批相關(guān)地方性法規(guī)和作出有關(guān)法律性問(wèn)題決定。

二是支持改革需要充分發(fā)揮立法、監(jiān)督等工作的作用。從各級(jí)人大工作來(lái)看，立法和監(jiān)督工作對(duì)支持改革都能發(fā)揮很大的作用。在立法方面，有法律、地方性法規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)清理；有圍繞具體改革舉措的單項(xiàng)立法和法律性問(wèn)題決定；還有規(guī)范行政許可和行政程序的專(zhuān)門(mén)立法。在監(jiān)督方面，有聽(tīng)取政府關(guān)于改革情況匯報(bào)的，有舉行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的，有組織代表考察調(diào)研的，有對(duì)規(guī)范性文件中行政審批內(nèi)容開(kāi)展審查的，也有把行政審批作為對(duì)政府監(jiān)督活動(dòng)重要主題的。

三是支持改革的各項(xiàng)工作要逐步走向常態(tài)化。深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，是一場(chǎng)深刻的革命。隨著行政審批制度改革的持續(xù)推進(jìn)，各級(jí)人大支持改革也要隨著持續(xù)推進(jìn)。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議打包修改了文物保護(hù)法等12部涉及行政審批改革事項(xiàng)的法律，張德江委員長(zhǎng)在會(huì)后的講話中指出，今后要繼續(xù)加強(qiáng)這方面的立法，及時(shí)制定、修改或廢止相關(guān)法律，更好地發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。從本市和兄弟省市來(lái)看，行政審批制度改革已經(jīng)成為了相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)人大工作的主題。

三、當(dāng)前人大工作中存在的問(wèn)題

客觀來(lái)講，地方人大要更充分地發(fā)揮支持改革的作用，在工作上還面臨著一些困難和問(wèn)題。現(xiàn)結(jié)合個(gè)人思考，粗淺地談一些體會(huì)。

（一）在立法工作方面

一是地方性法規(guī)較易出現(xiàn)與改革相脫節(jié)的情況。地方性法規(guī)是國(guó)家法律體系的重要組成部分，其在效力位階上，低于法律、行政法規(guī)，高于省級(jí)政府規(guī)章和規(guī)范性文件。在實(shí)踐中，由于兩方面的原因，地方性法規(guī)較容易出現(xiàn)與改革相脫節(jié)的情形。一方面，國(guó)家層面推行的行政審批體制改革往往以修改法律、行政法規(guī)為先導(dǎo)，上位法修改后，往往會(huì)出現(xiàn)地方性法規(guī)與上位法的不一致。另一方面，對(duì)一些由地方性法規(guī)設(shè)定的行政審批，政府有關(guān)部門(mén)往往在提請(qǐng)人大修改地方性法規(guī)之前，即通過(guò)先行修改政府規(guī)范性文件等形式，對(duì)行政審批事項(xiàng)作了取消或者調(diào)整。

二是人大修改地方性法規(guī)的工作較易限于被動(dòng)。目前，地方性法規(guī)的修改主要是由政府提出議案。從實(shí)踐來(lái)看，政府在提請(qǐng)人大開(kāi)展行政審批相關(guān)立法工作時(shí)，容易出現(xiàn)兩方面問(wèn)題。一是容易與改革實(shí)踐產(chǎn)生較大時(shí)滯。往往是政府規(guī)范性文件已修改了很長(zhǎng)時(shí)間，再提議案提請(qǐng)修改地方性法規(guī)來(lái)進(jìn)行追認(rèn)。二是具體工作的準(zhǔn)備不盡充分。修改行政審批相關(guān)地方性法規(guī)，所涉及的條文數(shù)量并不多。但人大立法工作有其自身規(guī)律，且條文數(shù)量不多并不代表難度不大，所以加強(qiáng)前期溝通仍然很重要。在實(shí)踐中，提議案時(shí)溝通不足、準(zhǔn)備不夠的問(wèn)題仍有發(fā)生。

（二）在監(jiān)督工作方面

一是改革有關(guān)內(nèi)容有待更好地融入監(jiān)督工作。人大監(jiān)督工作的形式十分豐富。除了監(jiān)督法規(guī)定的法定形式外，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)開(kāi)展的各項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)為人大監(jiān)督工作提供了寶貴素材，常委會(huì)辦公廳、代表工作部門(mén)舉辦的系列活動(dòng)也是了解政府工作的重要平臺(tái)。對(duì)行政審批制度改革這一涉及面廣、情形復(fù)雜，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的改革活動(dòng)，僅聽(tīng)取一次政府專(zhuān)題匯報(bào)是并不夠，需要在對(duì)政府具體領(lǐng)域的各項(xiàng)監(jiān)督調(diào)研中都予以關(guān)注。通過(guò)聽(tīng)取總體性情況匯報(bào)，一般只能對(duì)面上的基本情況有所了解；具體領(lǐng)域的行政審批事項(xiàng)，往往更切實(shí)地關(guān)系著群眾權(quán)益和企業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)著政府的管理服務(wù)水平。

二是法律監(jiān)督的手段有待更好地發(fā)揮作用。備案審查是人大對(duì)政府規(guī)范性文件的監(jiān)督，目的就是要維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。全國(guó)人大已經(jīng)探索通過(guò)對(duì)地方性法規(guī)開(kāi)展專(zhuān)題審查，來(lái)督促各省市及時(shí)跟進(jìn)國(guó)家的行政審批制度改革工作。全國(guó)人大的工作對(duì)地方各級(jí)人大是很好的示范。目前，地方人大備案審查工作的作用還沒(méi)有發(fā)揮，對(duì)同級(jí)政府的規(guī)范性文件、對(duì)下級(jí)人大的決議決定中涉及行政審批事項(xiàng)的內(nèi)容尚缺乏專(zhuān)項(xiàng)審查，更談不上督促其限期改正。

四、對(duì)改進(jìn)人大工作的幾點(diǎn)建議

人大支持改革，既要探索改進(jìn)相關(guān)工作機(jī)制，也要充分地發(fā)揮出人大工作的優(yōu)勢(shì)，就此提出一些個(gè)人的建議。

（一）建立起地方性法規(guī)清理的常態(tài)化工作機(jī)制

目前，市人大已經(jīng)有了很好的工作基礎(chǔ)和實(shí)踐。一是在及時(shí)掌握情況方面，法工委主動(dòng)關(guān)注國(guó)家改革動(dòng)向，對(duì)涉及行政審批改革相關(guān)法律修改情況進(jìn)行跟蹤，對(duì)照梳理分析地方性法規(guī)。二是在及時(shí)啟動(dòng)修改方面，2016年，市人大已經(jīng)主動(dòng)提出了打包修改7件地方性法規(guī)的議案。在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步建立起地方性法規(guī)清理的常態(tài)化工作機(jī)制，還需要以下幾方面工作的支撐：一方面，要了解本級(jí)政府的工作動(dòng)向。在掌握法律修改情況的同時(shí)，還要了解本級(jí)政府的工作動(dòng)向。要加強(qiáng)與政府的溝通，對(duì)需要人大支持的改革事項(xiàng)，要爭(zhēng)取提前參與；同時(shí)，要說(shuō)明道理，按照法制統(tǒng)一的要求推進(jìn)改革，先改地方性法規(guī)，再改政府規(guī)范性文件。一方面，要把握好清理工作的節(jié)奏。根據(jù)法律修改的時(shí)間、本級(jí)政府清理行政審批事項(xiàng)的時(shí)間，綜合確定修改地方性法規(guī)的時(shí)間；有條件的情況下，每年確定較為固定的時(shí)間開(kāi)展清理。此外，在人大內(nèi)部，也要健全法工委、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)共同參與法律跟蹤的機(jī)制。

（二）圍繞行政審批制度改革打出監(jiān)督工作組合拳

把行政審批制度改革作為人大各項(xiàng)監(jiān)督、調(diào)研工作的主題，通過(guò)開(kāi)展形式多樣、領(lǐng)域廣泛的調(diào)研，使監(jiān)督做出韌性、做到實(shí)處。探索發(fā)揮備案審查的作用，適時(shí)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審查。在各項(xiàng)監(jiān)督工作中，可以把區(qū)縣聯(lián)動(dòng)、聽(tīng)取匯報(bào)、代表參與、專(zhuān)家論證等多種方式更充分地運(yùn)用起來(lái)。對(duì)監(jiān)督中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，涉及政府規(guī)范性文件的，可以探索督促政府進(jìn)行修改，涉及規(guī)范性文件數(shù)量多的，探索督促政府啟動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件的清理；涉及執(zhí)行等方面問(wèn)題的，督促整改并加強(qiáng)跟蹤。此外，還可以考慮依托現(xiàn)有的要情通報(bào)制度，請(qǐng)政府對(duì)行政審批改革重要舉措加強(qiáng)對(duì)人大的通報(bào)。

加強(qiáng)對(duì)行政審批制度改革相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)也很重要。行政審批制度改革往往體現(xiàn)了政府行政管理、行政法治的最新動(dòng)態(tài)。建議加強(qiáng)常委會(huì)層面、常委會(huì)機(jī)關(guān)層面的相關(guān)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動(dòng)，通過(guò)實(shí)地考察改革典型，邀請(qǐng)國(guó)家和本級(jí)政府有關(guān)部門(mén)同志、行政法學(xué)者授課等形式，使人大同志能更好地把握改革的方向和要求，了解政府的運(yùn)作情況，開(kāi)展好各項(xiàng)立法和監(jiān)督工作。