沈志先

市十四屆人大四次會議表決通過了《上海市老年人權(quán)益保障條例》（以下簡稱《條例》），將這樣一部事關(guān)廣大老年人切身利益、全市矚目的重要法規(guī)提交全體市人大代表討論審議，充分體現(xiàn)了市人大及其常委會對依法推動老齡事業(yè)發(fā)展的重視程度與工作力度。近年來，常委會一直把保障老年人權(quán)益的立法和監(jiān)督放在重要位置，先后制定了養(yǎng)老機構(gòu)條例，開展了老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查、專題詢問及相關(guān)監(jiān)督調(diào)研，推動政府積極應(yīng)對人口老齡化。

《條例》努力貫徹黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，廣泛吸納各方意見、凝聚各方智慧，在完善養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、加強老年人社會優(yōu)待等方面作出制度創(chuàng)新和機制完善?！稐l例》的有效施行，必將對引領(lǐng)本市老齡事業(yè)的依法有序發(fā)展，起到有力的法治保障作用。

創(chuàng)新補短板促改革創(chuàng)新規(guī)

從執(zhí)法檢查和監(jiān)督調(diào)研情況來看，本市老齡事業(yè)取得了長足的發(fā)展和進步，但與群眾需求相比仍然存在一些不足，尤其是養(yǎng)老公共服務(wù)資源配置、養(yǎng)老護理隊伍建設(shè)等方面的制度缺失比較明顯。以老年護理工作為例，隨著本市人均壽命的延長，老年人及其家庭對養(yǎng)老護理的需求非常迫切，養(yǎng)老護理床位“一床難求”、老年護理“錢從哪里來，人向哪里找”等是長期存在的老大難問題。加快建立符合本市實際的老年人長期護理保險制度和老年照料護理需求統(tǒng)一評估制度，加強養(yǎng)老護理隊伍建設(shè)，已經(jīng)成為當務(wù)之急。為此，《條例》積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，將探索建立符合本市實際的老年人長期護理保險制度、保障老年人的長期照料護理需求的改革舉措納入法規(guī)，既為老年護理工作的加快推進提供了制度支撐，也為進一步探索深化留出了制度空間。同時，從當前養(yǎng)老護理資源的分配缺乏制度性規(guī)定，老年護理院“進不去”與“出不來”并存的實際出發(fā)，創(chuàng)設(shè)了全市統(tǒng)一的老年照護需求評估制度。規(guī)定對具有照料護理需求且符合規(guī)定條件的老年人，按照全市統(tǒng)一的標準對其失能程度、疾病狀況、照護情況等進行評估，以確定照料護理等級，作為其享受相應(yīng)照料護理服務(wù)的依據(jù)，對其中高齡、無子女的老年人予以優(yōu)先保障，對經(jīng)濟困難的老年人給予適當補貼。這一制度的實施，對于提高養(yǎng)老服務(wù)資源分配的科學性和公平性，將會產(chǎn)生長遠的影響。

另外，針對多年來養(yǎng)老護理人員的社會地位、聲望以及收入都比較低，養(yǎng)老服務(wù)崗位沒有吸引力，從業(yè)人員的總體素質(zhì)有待提高等問題，為吸引一大批具備一定文化基礎(chǔ)和專業(yè)能力的人員投身養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)的良性運作機制，《條例》規(guī)定在市和區(qū)縣兩級層面制定養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍建設(shè)的專項規(guī)劃、工作計劃和實施方案，建立健全養(yǎng)老服務(wù)人員培養(yǎng)、使用、評價和激勵機制，促進養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員勞動報酬合理增長，努力建立一支規(guī)模與需求相適應(yīng)、年齡梯度適當、等級比例合理的養(yǎng)老服務(wù)人員隊伍。

協(xié)調(diào)不斷增強老齡工作合力

老齡工作涉及條線多、部門多、規(guī)章多。本市老齡工作在政策銜接、資源共享等方面，一定程度上還存在著部門分割現(xiàn)象，比如：在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合上，由于配套的補償機制和激勵機制不夠健全，有的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心及全科醫(yī)生對送醫(yī)到養(yǎng)老機構(gòu)缺乏積極性，有的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心雖然與養(yǎng)老機構(gòu)建立了合作關(guān)系，但合作內(nèi)容僅限于配藥等簡單服務(wù)，不能滿足老年人的需求；同時，護理床位指標由衛(wèi)生部門與民政部門分別落實，財政補貼政策有待進一步整合。在設(shè)施建設(shè)上，對利用現(xiàn)有建筑改造養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的條件、民辦養(yǎng)老機構(gòu)的用地規(guī)劃、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施水電氣收費價格等問題，不同部門之間、條塊之間有時配合銜接還不到位。在經(jīng)費投入上，老齡事業(yè)經(jīng)費由相關(guān)部門分別掌握、分散投入，沒有建立統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，對投入總量、投入效益等難以進行準確的評估考核和監(jiān)督。

為解決工作合力問題，《條例》進一步完善了各方職責分工，規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)該將將老齡工作納入政府部門考核機制。同時，強化老齡工作委員會的職能，明確市和區(qū)、縣老齡工作委員會負責組織、協(xié)調(diào)、指導、督促有關(guān)部門做好本行政區(qū)域內(nèi)的老年人權(quán)益保障工作，配備必要的工作人員，提供工作經(jīng)費；要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當確定專門人員負責本轄區(qū)內(nèi)的老年人權(quán)益保障工作，并提供必要的工作經(jīng)費和條件；要求民政、發(fā)展改革、財政、人力資源社會保障、衛(wèi)生計生、規(guī)劃國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等職能部門各司其職，共同做好老年人權(quán)益保障工作。針對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等具體問題，《條例》規(guī)定市民政部門會同市規(guī)劃國土資源部門組織編制全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃，納入相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，區(qū)、縣人民政府負責養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項規(guī)劃在本地區(qū)的推進落實；規(guī)定市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當在政策體系、設(shè)施布局、人才培養(yǎng)、合作機制等方面推動醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，區(qū)、縣人民政府應(yīng)當以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)為平臺，整合各類醫(yī)療衛(wèi)生和社會資源，與社區(qū)老年人托養(yǎng)機構(gòu)、養(yǎng)老機構(gòu)開展合作，為居家、社區(qū)與機構(gòu)養(yǎng)老的老年人提供基本醫(yī)療護理服務(wù)。

綠色為老年人創(chuàng)造宜居環(huán)境

綠色，代表了生態(tài)、生活、生產(chǎn)之間一種更健康的格局。由于老年人的生理特點，對環(huán)境綠色、宜居的要求相對更高。隨著老齡化和高齡化程度的不斷加深，老年人居住社區(qū)特別是不少老舊小區(qū)的適老性改造顯得尤為迫切。對此，國務(wù)院在相關(guān)文件已明確提出，要“推動和扶持老年人家庭無障礙設(shè)施改造，加快推進坡道、電梯等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施改造”。

根據(jù)國家規(guī)定和本市實際，《條例》將建設(shè)綠色的“宜居環(huán)境”列為專門的一章，規(guī)定本市在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中，應(yīng)當適應(yīng)老齡化社會的需求，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境；各級人民政府、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門應(yīng)當按照國家無障礙設(shè)施工程建設(shè)標準，優(yōu)先推進與老年人日常生活密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施的改造；老年公寓等專門為老年人設(shè)計的居住建筑，應(yīng)當符合老年人居住建筑設(shè)計標準，滿足老年人對居住場所的安全、衛(wèi)生、便利、舒適等基本要求?！稐l例》還從居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的分量越來越重的實際出發(fā)，致力于推動老年人家庭無障礙設(shè)施改造，并規(guī)定符合條件的經(jīng)濟困難老年人進行家庭無障礙設(shè)施改造的，由市和區(qū)、縣人民政府給予適當補貼。此外，針對當前宜居社區(qū)建設(shè)缺乏標準問題，《條例》明確本市有關(guān)方面應(yīng)該盡快研究制定。

開放有效發(fā)揮社會力量作用

應(yīng)對老齡化是全社會的共同責任，需要政府、社會、家庭各負其責、共同出力。總的來看，當前本市各級政府在養(yǎng)老服務(wù)中的角色定位還需要有所調(diào)整，家庭贍養(yǎng)功能還需要更進一步發(fā)揮，鼓勵社會力量參與的政策機制雖已基本形成，但社會力量在養(yǎng)老服務(wù)整體格局中所起的作用還比較有限，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、服務(wù)類型較為單一，尚有很大的提升空間。為此，《條例》堅持三管齊下，為政府、家庭和市場等多元主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，搭建法治運作的平臺。一方面，強調(diào)政府在養(yǎng)老服務(wù)體系中的主導地位和職責，使政府依法行政更加到位、責任邊界更加清晰。另一方面，扶持推進家庭贍養(yǎng)，為支持家庭和子女承擔養(yǎng)老責任提供更多的服務(wù)和支撐。細化家庭養(yǎng)老責任，規(guī)定老年人的子女及依法負有贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)的人，應(yīng)當履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)、生活上照料、精神上慰藉的義務(wù)；對贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的，規(guī)定基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應(yīng)當督促其履行。與此同時，還注重發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定相關(guān)部門應(yīng)當制定支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，扶持和引導企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營適合老年人需求的家居、康復輔助等產(chǎn)品，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)項目；鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)創(chuàng)新養(yǎng)老保險產(chǎn)品服務(wù)，為不同老年人群體提供多樣化的養(yǎng)老保障。

共享努力讓老年人更有獲得感

老年人為社會作出了巨大的貢獻，是全社會的寶貴財富，我們理應(yīng)為老年人幸福安度晚年創(chuàng)造更好的條件。除了基本養(yǎng)老保險制度之外，老年人權(quán)益保障法等相關(guān)法律法規(guī)還在提高老年人福利水平、完善老年人社會優(yōu)待制度等方面，有明確的法律規(guī)定。上海有條件、也完全應(yīng)該在這方面走在全國前列，努力將黨的十八屆五中全會提出的“以人民為中心”的發(fā)展思想落實到老齡事業(yè)的發(fā)展過程中?！稐l例》強調(diào)市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和老年人的特殊需求，不斷完善老年人優(yōu)待政策、逐步提高優(yōu)待水平，并對本市各行各業(yè)的優(yōu)待工作作出了一系列具體的規(guī)定。結(jié)合“十三五”規(guī)劃的編制和實施，《條例》還規(guī)定本市建立與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的統(tǒng)一的老年綜合津貼制度，對符合條件的老年人，按照不同年齡段提供涵蓋高齡營養(yǎng)、交通出行等方面需求的津貼，逐步提高老年人的社會福利水平。該項制度創(chuàng)新體現(xiàn)了發(fā)展成果共享的精神，體現(xiàn)了進一步提升老年人社會福利水平的方向，體現(xiàn)了普惠、均等、廣覆蓋的公平原則，有利于保障廣大老年人更好地分享上海改革發(fā)展成果、更有獲得感。 （作者系市人大內(nèi)司委主任委員）