寧德市環(huán)境信息中心　闕　華　程曉娟

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淺析環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與存在的問題及對(duì)策建議
——以某市鎳合金系列建設(shè)項(xiàng)目為例

寧德市環(huán)境信息中心闕華程曉娟

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境管理的重要手段之一，公眾參與作為這一制度的重要組成部分，對(duì)于發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用舉足輕重。該文分析探討某市鎳合金系列建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與事件反映的主要問題，并提出對(duì)策和建議。

建設(shè)項(xiàng)目 環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，公眾的環(huán)保意識(shí)也日益加強(qiáng)，各類環(huán)境問題成為關(guān)注焦點(diǎn)。為維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益，進(jìn)一步提高環(huán)境決策的民主性和科學(xué)性，環(huán)保部門在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）工作中，應(yīng)建立和推廣公眾參與制度，讓群眾建言獻(xiàn)策，參與決策活動(dòng)。

1　事件概述

某市鎳合金系列建設(shè)項(xiàng)目坐落于沿海區(qū)域，當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)為該項(xiàng)目在生產(chǎn)過(guò)程中排放的污染物會(huì)對(duì)近岸海域的生態(tài)環(huán)境造成影響，給周邊群眾的生產(chǎn)生活造成安全隱患。因此該項(xiàng)目在引進(jìn)落地、建設(shè)生產(chǎn)過(guò)程中遭到公眾的質(zhì)疑和反對(duì)，引起了社會(huì)的廣大關(guān)注，部分群眾甚至在公眾場(chǎng)合舉牌抗議，《新京報(bào)》《鳳凰新聞》《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》《央視新聞》等媒體都相繼做了報(bào)道。項(xiàng)目所在地政府和相關(guān)部門高度重視，在項(xiàng)目論證、建設(shè)過(guò)程中采取一系列的有效措施，特別是通過(guò)開展宣傳教育和多種形式的公眾參與活動(dòng)，妥善化解社會(huì)輿論的質(zhì)疑和壓力，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，保證了項(xiàng)目順利落地、建設(shè)和生產(chǎn)。

2　環(huán)評(píng)工作中公眾參與的重要性

2.1公眾參與的概念和相關(guān)法律法規(guī)

環(huán)評(píng)工作中的公眾參與，是指在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，公眾（有關(guān)部門、專家、居民等）有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。作為一種制度化的參與方式，我國(guó)在2003 年9月1日實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，首次以立法的形式確定了中國(guó)公民的環(huán)境權(quán)益，要求對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，在報(bào)批之前均要征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見；新修訂的《環(huán)保法》第五章“信息公開和公眾參與”中也指出“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，并要求負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的部門，在發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見。

2006年2月14日，國(guó)家環(huán)保部（原國(guó)家環(huán)?？偩郑╊C布實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號(hào)），要求建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書的過(guò)程中，公開有關(guān)環(huán)評(píng)信息，征求公眾意見。同時(shí)還規(guī)定公開環(huán)境信息的內(nèi)容、征求公眾意見的方式、公眾參與的組織形式等；2015年9月1日開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，是自新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，首個(gè)對(duì)環(huán)境保護(hù)公眾參與做出專門規(guī)定的部門規(guī)章，該辦法對(duì)公眾參與的立法目的和依據(jù)、適用范圍、參與原則、參與方式、各方主體權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，配套措施等都作出了具體詮釋。

2.2公眾參與的意義和作用

環(huán)評(píng)過(guò)程中實(shí)施公眾參與，可提高環(huán)評(píng)工作的有效性，促進(jìn)環(huán)評(píng)制度的完善，并在實(shí)施過(guò)程中提高公眾的環(huán)境意識(shí)。具體有：從審批環(huán)評(píng)項(xiàng)目的環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，可以集思廣益，傾聽各方面的意見和建議，避免在做出審批決策后才發(fā)現(xiàn)潛在的環(huán)境問題，造成群眾信訪不斷，影響社會(huì)穩(wěn)定；從項(xiàng)目所在地的群眾來(lái)說(shuō)，可有效了解擬建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響，提出質(zhì)疑，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能引起環(huán)境問題的安全隱患，并通過(guò)公眾參與反映合理訴求；從項(xiàng)目環(huán)評(píng)單位來(lái)說(shuō)，彌補(bǔ)環(huán)評(píng)工作中單純的技術(shù)研究缺陷，促進(jìn)雙向交流，完善環(huán)評(píng)內(nèi)容，為項(xiàng)目實(shí)施、營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的污染防治措施提供了參考依據(jù)。從項(xiàng)目本身效益來(lái)說(shuō)，可針對(duì)公眾參與過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問題，及早制定整治方案，完善項(xiàng)目環(huán)保措施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益與環(huán)境保護(hù)共贏。

3　鎳合金系列建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與事件問題分析

3.1公眾參與范圍有限，形式單一

公眾的知情權(quán)是公眾參與環(huán)境決策的基礎(chǔ)，只有公開項(xiàng)目的相關(guān)環(huán)境信息才能使公眾充分行使參與權(quán)，從而提高公眾參與的質(zhì)量與效率。冶金新材料系列建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)過(guò)程中，在信息公開的內(nèi)容、途徑、解讀等方面都存在問題：一是在項(xiàng)目一期環(huán)評(píng)過(guò)程中，環(huán)評(píng)單位考慮到要保守商業(yè)秘密，只公開環(huán)評(píng)報(bào)告書的簡(jiǎn)本，簡(jiǎn)單介紹項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、工程等內(nèi)容，但涉及污染物排放情況（如類型、排放量）和需要采取的污染治理設(shè)施等內(nèi)容則沒有體現(xiàn)。二是在項(xiàng)目二期環(huán)評(píng)過(guò)程中，按照相關(guān)要求，雖然公開了環(huán)評(píng)報(bào)告書全本，但是項(xiàng)目所在地群眾的文化程度不高，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的環(huán)評(píng)知識(shí)，無(wú)法對(duì)報(bào)告書進(jìn)行全面了解。三是上述相關(guān)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書僅在當(dāng)?shù)卣筒块T網(wǎng)站上公開，而項(xiàng)目所在地位于沿海的農(nóng)村、山村區(qū)域，當(dāng)?shù)厥艿骄W(wǎng)絡(luò)的影響較小，傳達(dá)給當(dāng)?shù)毓姷男畔⒂邢?，甚至?dǎo)致部分公眾錯(cuò)過(guò)參與的時(shí)間和機(jī)會(huì)。

目前公眾參與環(huán)評(píng)最主流的方式是通過(guò)填寫調(diào)查問卷來(lái)實(shí)現(xiàn)間接的參與，鎳合金系列建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與也是采取這一方式進(jìn)行，但是鑒于上述問題的存在，公眾并不十分了解該項(xiàng)目，即便是收到了調(diào)查問卷，仍難以判斷該項(xiàng)目存在的主要環(huán)境問題以及對(duì)自己的生活是否有影響，其回復(fù)意見的準(zhǔn)確性和客觀性比較低。

3.2沒有及時(shí)引導(dǎo)輿論走向，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情

公眾內(nèi)部在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中也存在多種利益競(jìng)爭(zhēng)，并不是所有的公眾都具有同等的知識(shí)水平以及環(huán)保意識(shí)，因此在環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程中，部分公眾積極性不高，敷衍了事；部分公眾只在乎自己提出的賠償要求是否能兌現(xiàn)，而對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施的要求和環(huán)境權(quán)益等都置之不理。鎳合金系列建設(shè)項(xiàng)目在環(huán)評(píng)公眾參與過(guò)程中也存在這些問題，特別是后者，部分群眾因自身利益訴求無(wú)法得到滿足，就借助網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等新媒體，夸大建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境的影響，再加上當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門在開展公眾參與活動(dòng)中，前期沒有做好項(xiàng)目的宣傳解讀和教育引導(dǎo)，造成民眾對(duì)該項(xiàng)目的環(huán)保情況缺乏信任，輕信網(wǎng)絡(luò)謠言，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情，給項(xiàng)目的環(huán)評(píng)公眾參與工作帶來(lái)不便和消極影響。

4　對(duì)策建議

公眾參與對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位、審批單位以及所在地的群眾來(lái)說(shuō)，是一個(gè)有效的溝通交流的橋梁，其作用不可忽視。為此，根據(jù)上述問題分析，結(jié)合項(xiàng)目所在地政府在實(shí)際應(yīng)對(duì)過(guò)程中采取的措施和達(dá)到的效果，提出如下對(duì)策建議：

4.1加強(qiáng)環(huán)評(píng)信息公開，規(guī)范引導(dǎo)公眾參與

2008年5月1日起實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求，環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及企業(yè)應(yīng)公開環(huán)境信息，維護(hù)公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息的權(quán)益，推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)；2014年1月1日起實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》進(jìn)一步加大環(huán)評(píng)信息公開力度， 要求各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門在受理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、表后向社會(huì)公開環(huán)境影響報(bào)告書、表全本等內(nèi)容，征求公眾意見。對(duì)比2014年之前的環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本公開，環(huán)評(píng)報(bào)告全本公開有助于公眾對(duì)環(huán)評(píng)全過(guò)程的監(jiān)督，是公眾參與重要性地位的重要提升，是規(guī)范環(huán)評(píng)公眾參與，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的有效手段。

不難發(fā)現(xiàn)，公眾參與制度的發(fā)展歷程就是環(huán)評(píng)信息逐步公開的過(guò)程，隨著2014年環(huán)評(píng)信息的全部公開，環(huán)保部門在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作中應(yīng)采取措施來(lái)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是全方位公開環(huán)評(píng)信息。采取報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、座談、問卷等多形式、多渠道全面、及時(shí)公開項(xiàng)目有關(guān)的環(huán)評(píng)信息和工作進(jìn)展情況，在網(wǎng)站、當(dāng)?shù)匦麄鳈谏瞎卷?xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容，并告知責(zé)任人和聯(lián)系方式。二是多層次開展宣傳解讀。適時(shí)組織各類媒體圍繞項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、公示、開工及竣工等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)開展信息發(fā)布和解讀，對(duì)項(xiàng)目安全環(huán)保情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、污染防治情況等廣泛開展宣傳解讀。特別是對(duì)公眾關(guān)注的污染問題注重事前、事中及事后全過(guò)程宣教（如召開新聞發(fā)布會(huì)），及時(shí)釋疑解惑，有序引導(dǎo)公眾參與。三是全過(guò)程加強(qiáng)輿情處置。宣傳、公安、環(huán)保等部門，各司其職，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情收集分析，密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情動(dòng)態(tài)，及時(shí)互通信息，提高網(wǎng)絡(luò)輿情研判的準(zhǔn)確性和應(yīng)對(duì)的有效性，嚴(yán)防別有用心的人借機(jī)生事和擾亂社會(huì)秩序，及時(shí)準(zhǔn)確引導(dǎo)輿論走向，從而保障公眾參與的良好的社會(huì)輿論氛圍。

4.2注重公眾參與效果，探索建立長(zhǎng)效機(jī)制

隨著公眾環(huán)保意識(shí)的日益增強(qiáng)，人們對(duì)環(huán)境權(quán)益的要求也不斷提高，因此，在貫徹落實(shí)上述兩點(diǎn)意見的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門在進(jìn)行環(huán)評(píng)工作的過(guò)程中還應(yīng)該認(rèn)真分析公眾的意見，科學(xué)合理處理反饋結(jié)果，使得公眾參與真正發(fā)揮作用。具體來(lái)說(shuō)，就是在充分征求公眾意見的基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理歸納公眾提出的意見和訴求，對(duì)沒有被采納的意見，應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，作出解釋說(shuō)明。對(duì)采納的意見，要有針對(duì)性地研究和制定相應(yīng)的解決對(duì)策和工作方案。上述兩個(gè)方面的處理意見不僅要報(bào)送環(huán)評(píng)審查部門，還應(yīng)向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督，及時(shí)回應(yīng)有關(guān)部門、專家、公眾的疑問。此外，在依法依規(guī)落實(shí)公眾參與制度的同時(shí)，還應(yīng)該探索建立公眾參與環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，落實(shí)地方政府履行屬地責(zé)任和企業(yè)履行主體責(zé)任，著力解決好公眾普遍關(guān)心的環(huán)保安全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范、征地補(bǔ)償拆遷等問題，維護(hù)和保障當(dāng)?shù)厝罕姷沫h(huán)境權(quán)益，提高公眾參與的積極性和有效性，防止有關(guān)部門單方面的環(huán)境決策對(duì)環(huán)境造成危害，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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