寧德市環(huán)境信息中心　闕　華　程曉娟

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淺析環(huán)境影響評價制度中公眾參與存在的問題及對策建議
——以某市鎳合金系列建設項目為例

寧德市環(huán)境信息中心闕華程曉娟

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境管理的重要手段之一，公眾參與作為這一制度的重要組成部分，對于發(fā)揮環(huán)境影響評價的作用舉足輕重。該文分析探討某市鎳合金系列建設項目環(huán)境影響評價中公眾參與事件反映的主要問題，并提出對策和建議。

建設項目 環(huán)境影響評價 公眾參與

隨著社會經濟的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，公眾的環(huán)保意識也日益加強，各類環(huán)境問題成為關注焦點。為維護人民群眾的環(huán)境權益，進一步提高環(huán)境決策的民主性和科學性，環(huán)保部門在建設項目環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）工作中，應建立和推廣公眾參與制度，讓群眾建言獻策，參與決策活動。

1　事件概述

某市鎳合金系列建設項目坐落于沿海區(qū)域，當地民眾認為該項目在生產過程中排放的污染物會對近岸海域的生態(tài)環(huán)境造成影響，給周邊群眾的生產生活造成安全隱患。因此該項目在引進落地、建設生產過程中遭到公眾的質疑和反對，引起了社會的廣大關注，部分群眾甚至在公眾場合舉牌抗議，《新京報》《鳳凰新聞》《經濟日報》《央視新聞》等媒體都相繼做了報道。項目所在地政府和相關部門高度重視，在項目論證、建設過程中采取一系列的有效措施，特別是通過開展宣傳教育和多種形式的公眾參與活動，妥善化解社會輿論的質疑和壓力，在維護社會穩(wěn)定的基礎上，保證了項目順利落地、建設和生產。

2　環(huán)評工作中公眾參與的重要性

2.1公眾參與的概念和相關法律法規(guī)

環(huán)評工作中的公眾參與，是指在環(huán)境影響評價程序中，公眾（有關部門、專家、居民等）有權通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益。作為一種制度化的參與方式，我國在2003 年9月1日實施《環(huán)境影響評價法》，首次以立法的形式確定了中國公民的環(huán)境權益，要求對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)評報告書的建設項目，在報批之前均要征求有關單位、專家和公眾的意見；新修訂的《環(huán)保法》第五章“信息公開和公眾參與”中也指出“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利”，并要求負責審批建設項目環(huán)評文件的部門，在發(fā)現建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見。

2006年2月14日，國家環(huán)保部（原國家環(huán)保總局）頒布實施《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)〔2006〕28號），要求建設單位或其委托的環(huán)評機構在編制環(huán)境影響報告書的過程中，公開有關環(huán)評信息，征求公眾意見。同時還規(guī)定公開環(huán)境信息的內容、征求公眾意見的方式、公眾參與的組織形式等；2015年9月1日開始實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》，是自新修訂的《環(huán)境保護法》實施以來，首個對環(huán)境保護公眾參與做出專門規(guī)定的部門規(guī)章，該辦法對公眾參與的立法目的和依據、適用范圍、參與原則、參與方式、各方主體權利、義務和責任，配套措施等都作出了具體詮釋。

2.2公眾參與的意義和作用

環(huán)評過程中實施公眾參與，可提高環(huán)評工作的有效性，促進環(huán)評制度的完善，并在實施過程中提高公眾的環(huán)境意識。具體有：從審批環(huán)評項目的環(huán)保部門來說，可以集思廣益，傾聽各方面的意見和建議，避免在做出審批決策后才發(fā)現潛在的環(huán)境問題，造成群眾信訪不斷，影響社會穩(wěn)定；從項目所在地的群眾來說，可有效了解擬建項目對當地環(huán)境的影響，提出質疑，及時發(fā)現可能引起環(huán)境問題的安全隱患，并通過公眾參與反映合理訴求；從項目環(huán)評單位來說，彌補環(huán)評工作中單純的技術研究缺陷，促進雙向交流，完善環(huán)評內容，為項目實施、營運過程中的污染防治措施提供了參考依據。從項目本身效益來說，可針對公眾參與過程中發(fā)現的問題，及早制定整治方案，完善項目環(huán)保措施，實現項目效益與環(huán)境保護共贏。

3　鎳合金系列建設項目環(huán)評公眾參與事件問題分析

3.1公眾參與范圍有限，形式單一

公眾的知情權是公眾參與環(huán)境決策的基礎，只有公開項目的相關環(huán)境信息才能使公眾充分行使參與權，從而提高公眾參與的質量與效率。冶金新材料系列建設項目環(huán)評過程中，在信息公開的內容、途徑、解讀等方面都存在問題：一是在項目一期環(huán)評過程中，環(huán)評單位考慮到要保守商業(yè)秘密，只公開環(huán)評報告書的簡本，簡單介紹項目的建設規(guī)模、工程等內容，但涉及污染物排放情況（如類型、排放量）和需要采取的污染治理設施等內容則沒有體現。二是在項目二期環(huán)評過程中，按照相關要求，雖然公開了環(huán)評報告書全本，但是項目所在地群眾的文化程度不高，缺乏專業(yè)系統的環(huán)評知識，無法對報告書進行全面了解。三是上述相關項目環(huán)評報告書僅在當地政府和部門網站上公開，而項目所在地位于沿海的農村、山村區(qū)域，當地受到網絡的影響較小，傳達給當地公眾的信息有限，甚至導致部分公眾錯過參與的時間和機會。

目前公眾參與環(huán)評最主流的方式是通過填寫調查問卷來實現間接的參與，鎳合金系列建設項目環(huán)評公眾參與也是采取這一方式進行，但是鑒于上述問題的存在，公眾并不十分了解該項目，即便是收到了調查問卷，仍難以判斷該項目存在的主要環(huán)境問題以及對自己的生活是否有影響，其回復意見的準確性和客觀性比較低。

3.2沒有及時引導輿論走向，引發(fā)網絡輿情

公眾內部在項目建設過程中也存在多種利益競爭，并不是所有的公眾都具有同等的知識水平以及環(huán)保意識，因此在環(huán)評公眾參與過程中，部分公眾積極性不高，敷衍了事；部分公眾只在乎自己提出的賠償要求是否能兌現，而對于建設項目環(huán)保措施的要求和環(huán)境權益等都置之不理。鎳合金系列建設項目在環(huán)評公眾參與過程中也存在這些問題，特別是后者，部分群眾因自身利益訴求無法得到滿足，就借助網絡、微信、微博等新媒體，夸大建設項目對周邊環(huán)境的影響，再加上當地政府和有關部門在開展公眾參與活動中，前期沒有做好項目的宣傳解讀和教育引導，造成民眾對該項目的環(huán)保情況缺乏信任，輕信網絡謠言，引發(fā)網絡輿情，給項目的環(huán)評公眾參與工作帶來不便和消極影響。

4　對策建議

公眾參與對于項目建設單位、環(huán)評單位、審批單位以及所在地的群眾來說，是一個有效的溝通交流的橋梁，其作用不可忽視。為此，根據上述問題分析，結合項目所在地政府在實際應對過程中采取的措施和達到的效果，提出如下對策建議：

4.1加強環(huán)評信息公開，規(guī)范引導公眾參與

2008年5月1日起實施的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》要求，環(huán)境保護行政主管部門以及企業(yè)應公開環(huán)境信息，維護公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息的權益，推動公眾參與環(huán)境保護；2014年1月1日起實施的《建設項目環(huán)境影響評價政府信息公開指南（試行）》進一步加大環(huán)評信息公開力度， 要求各級環(huán)境保護主管部門在受理建設項目環(huán)境影響報告書、表后向社會公開環(huán)境影響報告書、表全本等內容，征求公眾意見。對比2014年之前的環(huán)評報告簡本公開，環(huán)評報告全本公開有助于公眾對環(huán)評全過程的監(jiān)督，是公眾參與重要性地位的重要提升，是規(guī)范環(huán)評公眾參與，維護公眾環(huán)境權益的有效手段。

不難發(fā)現，公眾參與制度的發(fā)展歷程就是環(huán)評信息逐步公開的過程，隨著2014年環(huán)評信息的全部公開，環(huán)保部門在建設項目環(huán)評工作中應采取措施來保障公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。一是全方位公開環(huán)評信息。采取報紙、電視、網絡、座談、問卷等多形式、多渠道全面、及時公開項目有關的環(huán)評信息和工作進展情況，在網站、當地宣傳欄上公示項目環(huán)評報告內容，并告知責任人和聯系方式。二是多層次開展宣傳解讀。適時組織各類媒體圍繞項目立項、簽約、公示、開工及竣工等關鍵時間節(jié)點開展信息發(fā)布和解讀，對項目安全環(huán)保情況、社會經濟效益、污染防治情況等廣泛開展宣傳解讀。特別是對公眾關注的污染問題注重事前、事中及事后全過程宣教（如召開新聞發(fā)布會），及時釋疑解惑，有序引導公眾參與。三是全過程加強輿情處置。宣傳、公安、環(huán)保等部門，各司其職，加強網絡輿情收集分析，密切關注網絡輿情動態(tài)，及時互通信息，提高網絡輿情研判的準確性和應對的有效性，嚴防別有用心的人借機生事和擾亂社會秩序，及時準確引導輿論走向，從而保障公眾參與的良好的社會輿論氛圍。

4.2注重公眾參與效果，探索建立長效機制

隨著公眾環(huán)保意識的日益增強，人們對環(huán)境權益的要求也不斷提高，因此，在貫徹落實上述兩點意見的基礎上，有關部門在進行環(huán)評工作的過程中還應該認真分析公眾的意見，科學合理處理反饋結果，使得公眾參與真正發(fā)揮作用。具體來說，就是在充分征求公眾意見的基礎上，認真梳理歸納公眾提出的意見和訴求，對沒有被采納的意見，應加強溝通交流，作出解釋說明。對采納的意見，要有針對性地研究和制定相應的解決對策和工作方案。上述兩個方面的處理意見不僅要報送環(huán)評審查部門，還應向社會公開，主動接受社會各界監(jiān)督，及時回應有關部門、專家、公眾的疑問。此外，在依法依規(guī)落實公眾參與制度的同時，還應該探索建立公眾參與環(huán)境保護長效機制，落實地方政府履行屬地責任和企業(yè)履行主體責任，著力解決好公眾普遍關心的環(huán)保安全、環(huán)境風險防范、征地補償拆遷等問題，維護和保障當地群眾的環(huán)境權益，提高公眾參與的積極性和有效性，防止有關部門單方面的環(huán)境決策對環(huán)境造成危害，實現社會、經濟可持續(xù)發(fā)展。

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