羅曉梅

黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，是我國發(fā)展理論的又一次重大創(chuàng)新，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。黨的十八屆五中全會還強調(diào)，必須堅持把協(xié)調(diào)作為持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。2015年11月重慶市委四屆七次全會審議通過了《中共重慶市委關(guān)于制定重慶市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。全會強調(diào)，做好“十三五”時期我市經(jīng)濟社會發(fā)展工作，必須把握五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略這一重要部署，要統(tǒng)籌五大功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步優(yōu)化區(qū)域空間布局，健全五大功能區(qū)域科學(xué)發(fā)展機制，促進各區(qū)域之間互聯(lián)互通和資源優(yōu)化配置，推動全市一體化科學(xué)發(fā)展。貫徹落實黨的十八屆五中全會和市委四屆七次全會要求，就必須緊緊抓住人口、產(chǎn)業(yè)這一推進統(tǒng)籌五大功能區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“牛鼻子”，把“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的資源要素配置原則和要求加以很好的實現(xiàn)。

經(jīng)過近年的努力，重慶五大功能區(qū)域建設(shè)取得了一定成效，人口與產(chǎn)業(yè)空間布局處于快速聚集階段，人口和經(jīng)濟的平衡關(guān)系進一步提高；城鎮(zhèn)化水平不斷提高，區(qū)域中心城市的輻射帶動作用明顯；生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)并重，兩大生態(tài)區(qū)的生態(tài)水平顯著提升，資源環(huán)境的承載力進一步增強；初步形成區(qū)域科學(xué)發(fā)展新格局的雛形。但也存在不容忽視的問題，特別是人口與產(chǎn)業(yè)等要素空間匹配性的問題更加凸顯，人口、產(chǎn)業(yè)作為五大功能區(qū)域建設(shè)的“牛鼻子”，亟待轉(zhuǎn)換資源配置方式，發(fā)揮好政府有形手與市場無形手，科學(xué)調(diào)整政府宏觀調(diào)控的切入點、著力點，才能推進人口產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進人口有序流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，才能形成“產(chǎn)業(yè)跟著功能定位走、人口跟著產(chǎn)業(yè)走、建設(shè)用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走”的良性互動局面。我們在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上分析了存在的問題，提出相關(guān)的對策思路和政策建議，以期對推進五大功能區(qū)域人口與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展新局面有所裨益，為重慶實現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”提供理論支撐和致思進路。

一、五大功能區(qū)域人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困境

協(xié)調(diào)是有差異的協(xié)調(diào)，平衡是有重點的平衡。因此，一個國家和地區(qū)持續(xù)健康的發(fā)展應(yīng)該是各區(qū)域協(xié)調(diào)差異發(fā)展、特色發(fā)展，避免發(fā)展的同質(zhì)化和惡性無序競爭，從而形成功能互補區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。五大功能區(qū)域?qū)嵤┮詠?，盡管已經(jīng)初步形成了區(qū)域科學(xué)發(fā)展的新格局，然而，卻也面臨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的一系列挑戰(zhàn)與困難，突出地表現(xiàn)在人口與產(chǎn)業(yè)布局的不協(xié)調(diào)，不同程度影響和制約著五大功能區(qū)域主體功能的更好發(fā)揮。

（一）農(nóng)業(yè)過剩人口數(shù)量龐大，城鎮(zhèn)人口密度有待提升

重慶農(nóng)業(yè)人口在四個直轄市中占比最高，2014年，重慶農(nóng)業(yè)人口1208.39萬人，占總?cè)丝?0.4%，高于上海（12.98%）、北京（13.6%）、天津（36.55%），同期三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為7.4∶45.8∶46.8，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出低下，四成人口（40.4%）創(chuàng)造的產(chǎn)出不到一成（7.4%），農(nóng)業(yè)過剩人口數(shù)量龐大，轉(zhuǎn)移壓力巨大。近兩個世紀以來的國際經(jīng)驗顯示：從低收入國家進入中等收入國家，人口產(chǎn)業(yè)聚集最為迅速，城鎮(zhèn)化率迅速從10%劇增到50%。之后，將持續(xù)向先進地區(qū)集中，先進地區(qū)經(jīng)濟密度和財富持續(xù)增長，人口產(chǎn)業(yè)的聚集和城鎮(zhèn)化的加速階段將持續(xù)較長時間，直至進入高收入國家，這種加速態(tài)勢才會放緩或停止。由此可見，當前轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、提高城市密度是推動五大功能區(qū)域建設(shè)的規(guī)律遵循和現(xiàn)實選擇。

（二）產(chǎn)業(yè)體系還不夠完善，產(chǎn)業(yè)競爭力、產(chǎn)業(yè)人口適應(yīng)度不高

重慶工業(yè)高度依賴汽車、電子信息“兩輪”發(fā)展，化工醫(yī)藥、材料制造、新能源等新興產(chǎn)業(yè)比重較低，對全市工業(yè)的支撐和牽引作用不強，多輪驅(qū)動格局尚未形成。重慶企業(yè)數(shù)量多，但規(guī)模整體偏小。大企業(yè)不“多”，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)只占全國的1.58%，銷售收入過100億元的企業(yè)僅17家，其中，超過500億的僅2戶。大企業(yè)不“強”，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)戶均產(chǎn)值、利潤只有全國平均水平的65.7%和69.6%。全國500強企業(yè)戶均營收、利潤、資產(chǎn)分別是我市50強企業(yè)的12.3倍、8.2倍和7.4倍。統(tǒng)計顯示，重慶三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性分別為0.284、0.057、0.106，比較勞動生產(chǎn)率為0.25、2.24、1.38，產(chǎn)出效率系數(shù)為0.07、0.127、0.146，第一產(chǎn)業(yè)每增加1%，GDP將會上升0.1241%，第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)產(chǎn)出彈性分別為0.5964%和0.2564%，就業(yè)的產(chǎn)出彈性較低，產(chǎn)業(yè)與人口就業(yè)互動作用不明顯。

（三）功能區(qū)域建設(shè)面臨的人口、環(huán)境、土地資源約束加劇

一是人口數(shù)量質(zhì)量不容樂觀。農(nóng)業(yè)人口比重偏高，2014年全市非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口比約為1：1.46，低于全國1：1.21平均水平；人口凈流出嚴重，2014年人口凈流出383.8萬人，超過全市人口的10%，流出人口絕大多數(shù)為勞動力人口；勞動年齡人口比重偏低，全市社會總撫養(yǎng)比39.7%，高出全國3.6個百分點，人口紅利不高；大專及以上學(xué)歷人口占比8.4%、低于全國0.5個百分點，文盲率為5.1%、高于全國1個百分點。二是環(huán)境壓力大。2014年，全市煤耗7693.96萬噸標煤，缺口率達45%；污染物排放量大，主城區(qū)PM10、PM2.5濃度分別超標0.40、0.86倍，全市酸雨頻率41.4%，主城區(qū)空氣質(zhì)量超標天數(shù)占32.6%。三是土地約束嚴峻。重慶每平方公里約410人，人地矛盾突出，城鎮(zhèn)常住人口每萬人不足0.7平方公里，都市功能核心區(qū)土地只占全市的0.36%，承載12.3%的人口、20.6%的經(jīng)濟總量，住房難、入學(xué)難、看病難等城市病突顯，亟待調(diào)控和疏散人口。

（四）產(chǎn)城融合不足，城市通勤效率低，制約人口產(chǎn)業(yè)聚集紅利發(fā)揮

由于傳統(tǒng)發(fā)展理念、發(fā)展規(guī)劃影響，城市產(chǎn)城融合不足問題突出，“鐘擺式”通勤使得交通在特定時段、特定路段、特定方向形成擁堵。交通的擁堵，導(dǎo)致城市通勤低效率和物流高成本，制約人口、產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟和聚集紅利發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，2014年底，重慶私家車保有量突破35萬輛。盡管新增公路通車里程、高速公路在不斷增加，但是其發(fā)展速度遠遠比不過車輛的發(fā)展速度，擁堵程度和時間仍在延長，解放碑、沙坪壩、楊家坪、觀音橋、南坪五大商圈尤為突出。北京師范大學(xué)發(fā)布的《2014中國勞動力市場報告》顯示，重慶日通勤時間超過65分鐘，僅次于北京、廣州、上海和深圳等幾個特大城市。而高德交通發(fā)布的《2014年第二季度中國主要城市交通分析》則顯示重慶擁堵延時指數(shù)2.07，在全國最堵的10個城市排位中位列第四位。

（五）紅利分配機制不健全，兩翼地區(qū)難以共享發(fā)展紅利

生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、生態(tài)保護發(fā)展區(qū)生態(tài)建設(shè)任務(wù)重，經(jīng)濟發(fā)展能力弱，扶貧任務(wù)艱巨。由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，歷史欠賬多，再加上嚴峻的地理環(huán)境和頻繁的自然災(zāi)害，兩翼地區(qū)地域面積近七成（65.17%），創(chuàng)造的經(jīng)濟總量僅兩成（22.9%），全市14個國家扶貧開發(fā)工作重點縣全在兩翼地區(qū)。由于全市五大功能區(qū)域框架下的生態(tài)建設(shè)補償機制尚未建立健全，兩翼地區(qū)生態(tài)建設(shè)、扶貧脫貧的資金資源未能得到充分有效的保障，很多區(qū)縣面臨生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展、綠水青山與金山銀山的兩難決擇。因此，亟待加快健全五大功能區(qū)域建設(shè)發(fā)展紅利分配機制，以確保兩翼地區(qū)能夠分享共享全市經(jīng)濟發(fā)展紅利，確保兩翼地區(qū)貧困人口能與全市人民一起走進全面小康社會。

二、對推進五大功能區(qū)域人口產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的思考和建議

在走進“十三五”的今天，必須按照黨的十八屆五中全會和市委四屆七次全會關(guān)于把“協(xié)調(diào)作為持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求”，在重慶五大功能區(qū)域人口流動的“有序”和產(chǎn)業(yè)布局的“優(yōu)化”上進一步下功夫，拿出新的對策思路和政策建議，才能推進人口分布、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護相協(xié)調(diào)，才能有效促進重慶實現(xiàn)“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”。為此，對人口有序流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化有以下思考和政策建議。

（一）以政府為主導(dǎo)，定位好符合區(qū)域持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃及城市功能配套，細化和落實人口與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃

《重慶市人民政府關(guān)于優(yōu)化全市產(chǎn)業(yè)布局，加快五大功能區(qū)域建設(shè)的實施意見》盡管是以《意見》形式發(fā)布，在一定程度上也起到了規(guī)劃的作用?！兑庖姟穼τ谌挟a(chǎn)業(yè)布局的總體要求、基本原則、目標、具體部署非常詳盡，下一步的重點就是按照《意見》的要求，加以細化和落實?！兑庖姟返募毣吐鋵嵰凑债a(chǎn)城融合的要求，以“以人為核心，以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城相容”為目標，核心在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人員的就業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配，這一匹配決定了人口有序流動的方向，也決定了城市的功能結(jié)構(gòu)、用地布局、交通導(dǎo)向、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套、房地產(chǎn)功能復(fù)合化開發(fā)、景觀格局等戰(zhàn)略。因此，要以政府為主導(dǎo)，定位好區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，做好城市規(guī)劃以及相關(guān)配套服務(wù)，從而實現(xiàn)人口流動的有序和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。

（二）以城際軌道交通建設(shè)為先導(dǎo)，引導(dǎo)人口有序流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化

都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)是未來重慶工業(yè)“主戰(zhàn)場”，將成為未來人口流入、人口城鎮(zhèn)化的主要地區(qū)。要以城際軌道交通建設(shè)為先導(dǎo)，全面加快城際軌道交通建設(shè)步伐，構(gòu)建拓展區(qū)、新區(qū)建設(shè)的城際軌道交通骨架，以廣覆蓋、全網(wǎng)絡(luò)的軌道交通實現(xiàn)大都市區(qū)各功能區(qū)域的互聯(lián)互通，縮短城際通勤距離，提高城際通勤效率。統(tǒng)籌配置好軌道交通沿線人口居住、就業(yè)用地，大力發(fā)展城市綜合體，使人口流動、產(chǎn)業(yè)布局與軌道交通建設(shè)相一致，實現(xiàn)工作、居住和生活“屬地化”。與此同時，要強化產(chǎn)業(yè)用地合理布局，設(shè)置拓展區(qū)、新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)準入機制，避免重污染、破壞居住、生活環(huán)境的產(chǎn)業(yè)進入；另一方面，在產(chǎn)業(yè)布局上探索合理的空間布局方式，在居住用地外圍布置占地少、干擾小的生產(chǎn)企業(yè)工業(yè)用地，通過穿插生態(tài)綠化帶進行隔離。以城際軌道交通，引導(dǎo)和帶動人口流動和產(chǎn)業(yè)布局，形成“交通—人口—產(chǎn)業(yè)—土地開發(fā)”良性循環(huán)鏈條。

（三）出臺“異地同城”轉(zhuǎn)移安置辦法，引導(dǎo)兩翼地區(qū)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移

轉(zhuǎn)移“兩翼”地區(qū)過剩人口是五大功能區(qū)域建設(shè)的重要任務(wù)，也是五大功能區(qū)域建設(shè)進程的重要標志。轉(zhuǎn)移人口涉及就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等各個方面，是一項系統(tǒng)工程。建議：出臺生態(tài)保護發(fā)展區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)農(nóng)村人口向都市拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)轉(zhuǎn)移“異地同城”安置辦法，對“兩翼”地區(qū)轉(zhuǎn)出人口按轉(zhuǎn)入地相應(yīng)的安置標準進行補償安置，并同等同步享受轉(zhuǎn)入地居民相應(yīng)的就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會保障等政策，實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移、同城待遇。轉(zhuǎn)移安置所需資金由市財政統(tǒng)籌保障，人口轉(zhuǎn)移形成宅基地、耕地、林地等土地資源由市政府在全市范圍統(tǒng)籌使用。建立轉(zhuǎn)出地、轉(zhuǎn)入地利益平衡機制，調(diào)動轉(zhuǎn)出區(qū)縣和轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)縣兩方面的積極性，協(xié)同推進功能區(qū)建設(shè)人口有序流動，為拓展區(qū)、新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)提供有力的人力資源支持。

（四）大力推廣PPP投融資模式，加快人口有序流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

將五大功能區(qū)域建設(shè)中人口有序流動和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局配套的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如軌道交通、市郊鐵路、體育場館、市政供水、垃圾處理、安置住房等，打包納入全市范圍統(tǒng)籌，實現(xiàn)統(tǒng)一談判、打包運營、整體接管，變各區(qū)縣分散的項目為集約化、規(guī)?；倪\營模式，避免區(qū)縣缺少專業(yè)人才、單個項目體量小、缺少規(guī)模經(jīng)濟而難于實施等問題。PPP投融資模式推廣初期，可以通過經(jīng)濟利益和社會效益的讓渡，提高對于市場主體的吸引力。在交通、市政、垃圾處理等領(lǐng)域，可在政府給予約定補貼、特定優(yōu)惠等現(xiàn)實利益的前提下采取PPP等方式吸引民間資本，引入PPP模式時也可以根據(jù)建設(shè)內(nèi)容的特殊性，盡可能地給予企業(yè)社會價值、企業(yè)形象、社會責任等無形的社會效益，以充分吸收市場主體參與配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快人口有序流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化進程。

（五）強化產(chǎn)業(yè)人力資源開發(fā)和配置，有效對接人口有序流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化

做實五大功能區(qū)域人才專項計劃，強化人才產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，圍繞重點產(chǎn)業(yè)、重點環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域，著力建設(shè)較為完備的產(chǎn)業(yè)人才梯度，形成領(lǐng)軍人才、重點人才、專業(yè)技能人才規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)人才隊伍。實現(xiàn)人才與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銜接、與科技創(chuàng)新的匹配、與行業(yè)需求的相適性。尤其要根據(jù)五大功能區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的需求，積極引進高層次人才。同時強化職業(yè)技能培訓(xùn)，加強校企合作，優(yōu)化專業(yè)設(shè)置、培訓(xùn)課程設(shè)置，強化培訓(xùn)師資和培訓(xùn)機構(gòu)建設(shè)，進一步提升職業(yè)教育水平；推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，推進產(chǎn)業(yè)人力資源不斷更新升級職業(yè)技能知識素質(zhì)、能力水平，以人力資本的更新升級推動產(chǎn)業(yè)的提檔升級。加快完善產(chǎn)業(yè)就業(yè)服務(wù)體系，建立市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級就業(yè)服務(wù)體系，建立就業(yè)市場供給、需求雙向就業(yè)信息對接平臺，進一步提高就業(yè)服務(wù)的精準度和匹配力，實現(xiàn)人口產(chǎn)業(yè)供需的有效對接和無縫銜接。

（六）強化城市功能，打造城市環(huán)境，在人口流動和產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)優(yōu)化進程中提升城市品質(zhì)

城市是人口流動和產(chǎn)業(yè)布局的重要載體，因此強化城市功能，打造城市環(huán)境，是人口有序流動和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局的重要任務(wù)。要強化在人口流動和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化進程中提升城市品質(zhì)，把城市建設(shè)得更加美麗，讓市民生活得更加幸福。要堅持規(guī)劃、建設(shè)、管理“三輪驅(qū)動”，以高水平的規(guī)劃、高品質(zhì)的建設(shè)、高效能的管理，不斷強化城市功能，提升集聚效應(yīng)，更好地讓群眾安居樂業(yè)。要強化城市建設(shè)的規(guī)劃引領(lǐng)，深入研究城市發(fā)展定位、空間和建設(shè)發(fā)展機制等問題，使規(guī)劃更加科學(xué)、更加貼近實際。要把推進城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緊密結(jié)合起來，強化城市的聚合聯(lián)動、綜合承載、公共服務(wù)功能，根據(jù)區(qū)位、交通和資源等條件，明確功能定位，確定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，形成一個有機的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。要推動智慧城市建設(shè)和精細化管理，使我們的城市處處都體現(xiàn)出智慧和精細化管理的理念，智慧和精細化管理的技術(shù)，智慧和精細化管理的文化。

本文系國家社會科學(xué)基金項目“增強我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的動力機制研究”（13XJL003）；重慶市社會科學(xué)規(guī)劃重大項目“重慶五大功能區(qū)域人口有序流動及產(chǎn)業(yè)優(yōu)化分布研究”（2014ZD21）階段性成果。

作 者：中共重慶市委黨校教授

責任編輯：胡 越