高振綱（荊州市國土資源局沙市分局，湖北荊州434002）

農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記法律問題

高振綱（荊州市國土資源局沙市分局，湖北荊州434002）

國土資源部等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》當(dāng)中要求在國家建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的同時，穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作?；诖?，本文就這一方面的問題提出了自己的一些觀點。

農(nóng)村宅基地；集體建設(shè)用地；使用權(quán)

引言

不動產(chǎn)登記的核心內(nèi)容就是宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記，其采取的方式是權(quán)利登記，同時還應(yīng)該將疑難地塊和權(quán)屬不明納入不動產(chǎn)確權(quán)登記范圍，不動產(chǎn)登記的生命線是農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)質(zhì)量和規(guī)范。必須突破不動產(chǎn)確權(quán)登記的相關(guān)法律障礙，依法處置權(quán)屬爭議，對于不動產(chǎn)錯登的問題要承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任，這樣才能夠保證其有足夠的法律依據(jù)。

1農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的立法規(guī)范

1.1農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記構(gòu)建的法規(guī)體系

對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展而言，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記是其產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。統(tǒng)一登記不動產(chǎn)的立法前提是要將不動產(chǎn)的權(quán)利類型厘清，并還應(yīng)該進行不動產(chǎn)物權(quán)體系的合法合理構(gòu)建。也就是說要構(gòu)建一個內(nèi)容明確、層次清晰的不動產(chǎn)權(quán)利體系，從而能夠?qū)Ω鱾€不動產(chǎn)權(quán)利進行保證，特別是不存在重合交叉的不動產(chǎn)用益物權(quán)。就現(xiàn)行的現(xiàn)行法律法規(guī)體系而言，存在重合交叉的不動產(chǎn)權(quán)利的地方包括以下幾方面：

（1）土地所有權(quán)與林權(quán)重疊；

（2）土地承包經(jīng)營權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)、草原使用權(quán)、林權(quán)重疊；

（3）養(yǎng)殖權(quán)與海域使用權(quán)重疊；

（4）現(xiàn)有不動產(chǎn)權(quán)利存在同名異質(zhì)的情形；

（5）存在大量相同用途和性質(zhì)的權(quán)利，但是在法律上受到的限制與權(quán)利內(nèi)容有不同，比如說農(nóng)村宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)的法律地位就明顯不平等。

1.2農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記的宗旨是保護權(quán)利人的合法權(quán)益

對于農(nóng)民群眾和農(nóng)民集體而言，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是重要的財產(chǎn)權(quán)利。盡管集體建設(shè)用地這類公眾用集體財產(chǎn)的使用權(quán)登記具有內(nèi)容上的財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和來源上的身份權(quán)性質(zhì)，但是更重要的目的和價值在于維護其人格的自由發(fā)展和尊重集體經(jīng)濟組織成員的尊嚴，為此更具有人格權(quán)的性質(zhì)。通過對農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)予以確權(quán)登記能夠?qū)r(nóng)村土地權(quán)屬糾紛進行有效的解決，保證農(nóng)民土地權(quán)益，進而有利于農(nóng)村社會秩序的和諧穩(wěn)定。

1.3厘清農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記中各類不動產(chǎn)單元之間的關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》當(dāng)中的相關(guān)規(guī)定，物權(quán)指的是權(quán)利人對特定的物依法享有直接支配以及排他的權(quán)利，包括擔(dān)保物權(quán)、用益物權(quán)和所有權(quán)。任何物上不能夠同時存在多個所有權(quán)，有一個特定的物上只能有一個所有權(quán)。作為物權(quán)客體的物是可以被獨立地的加以支配的物，具有獨立性的單個物。不動產(chǎn)物權(quán)登記的既然是不動產(chǎn)上的物權(quán)，這時作為物權(quán)客體的不動產(chǎn)就應(yīng)該具有獨立使用價值、特定的物。為了能夠?qū)⒌怯浿胁粍赢a(chǎn)的特定問題進行解決，我國不動產(chǎn)登記辦法中就產(chǎn)生了“不動產(chǎn)登記單位”或者是“不動產(chǎn)單元”的相關(guān)概念，通過這一概念主要就是想從法律技術(shù)上分割不動產(chǎn)單元，進而能夠?qū)⒃诓粍赢a(chǎn)登記簿中載入特定化的不動產(chǎn)權(quán)利。

2農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的體系規(guī)范

2.1農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記采取權(quán)利登記方式

整個不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心就是不動產(chǎn)登記模式的登記效力與選擇，其具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。在我國，不動產(chǎn)登記主要有土地抵押權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記、集體土地所有權(quán)等。對于不動產(chǎn)登記，法律明確規(guī)定其是物權(quán)生效的要件，合同生效則為土地承包經(jīng)營權(quán)要件。目前我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記正處于試點階段，在以后的推行過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)以法律公信力的強度及其對登記效力的規(guī)定為出發(fā)點。盡管對于現(xiàn)行土地登記的審查形式法學(xué)界還存在形式與實質(zhì)審查的爭論，然而《中華人民共和國物權(quán)法》有關(guān)登記錯誤賠償案例表明實質(zhì)審查是以土地登記為核心的不動產(chǎn)登記審查形式。土地承包經(jīng)營權(quán)登記由于依靠于合同生效而不需要國家公權(quán)力的加入，土地權(quán)證并不影響物權(quán)的效力也只能夠發(fā)揮權(quán)利確認的作用，為此，仍然是按照契約登記模式進行土地承包經(jīng)營權(quán)的登記，但是通過不動產(chǎn)權(quán)利法律體系的不斷完善必將向權(quán)利登記過渡。

2.2農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記是不動產(chǎn)登記的核心內(nèi)容

在我國，從政策的角度出發(fā)，不允許自由買賣農(nóng)村宅基地，然而《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當(dāng)指出要依法保護和確認宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，為進一步完善和改革宅基地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定必要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。從改革的角度出發(fā)，改革宅基地制度的根本目的就是要穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押，維護農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益，保障宅基地用益物權(quán)，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道。從制度角度出發(fā)，宅基地是農(nóng)村集體土地的一個重要組成部分，農(nóng)村土地是集體所有制，農(nóng)村集體非農(nóng)民個人擁有宅基地的所有權(quán)，農(nóng)民擁有的只是宅基地的使用權(quán)。

2.3權(quán)屬不明和疑難地塊的確權(quán)登記是不動產(chǎn)登記的重要內(nèi)容

當(dāng)前疑難地塊和權(quán)屬不明要集中在以下幾方面的問題上：

（1）不同方式承包地的確權(quán)登記問題；

（2）“四荒地”的確權(quán)登記問題；

（3）“城中村”宅基地的確權(quán)登記問題。

2.4農(nóng)地使用權(quán)確權(quán)的規(guī)范和質(zhì)量是不動產(chǎn)登記的生命線

對被登記的每一宗農(nóng)地做進一步規(guī)范、細化和明確工作是農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的關(guān)鍵，具體主要就是體現(xiàn)在以下五個方面：

（1）關(guān)于土地用途；

（2）關(guān)于土地出讓年限起算時點；

（3）關(guān)于儲備土地登記；

（4）關(guān)于土地抵押登記；

（5）關(guān)于建立土地登記會審制度。

3農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記的法治保障

3.1不動產(chǎn)確權(quán)登記的相關(guān)法律障礙必須突破

應(yīng)該逐步的建立以及實施統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，就當(dāng)前的法律問題用那個該從以下幾個方面進行突破：

（1）登記主體必須明確；

（2）不動產(chǎn)物權(quán)必須整合完整；

（3）不動產(chǎn)權(quán)利證書必須統(tǒng)一。

3.2依法處置不動產(chǎn)確權(quán)登記的權(quán)屬爭議

土地權(quán)屬爭議根據(jù)權(quán)利證書發(fā)放時間和糾紛產(chǎn)生時間的不同可以歸納為三種情形：①當(dāng)事人各方在產(chǎn)生糾紛時都持有有效的土地權(quán)利證書；②出現(xiàn)糾紛時一方當(dāng)事人取得土地權(quán)利證書；③出現(xiàn)糾紛時當(dāng)事人均無有效的土地權(quán)利證書。一般情況下，當(dāng)事人取得土地的權(quán)利證書也就是說土地的權(quán)屬已經(jīng)清楚明確，假如在登記發(fā)證過程中發(fā)生權(quán)屬爭議或者是土地糾紛，此時應(yīng)該對于土地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證暫緩，及時跟進相關(guān)的司法程序。

3.3公證導(dǎo)致不動產(chǎn)錯登的要承擔(dān)賠償責(zé)任

公證活動要與真實合法性的原則相一致。當(dāng)事人申請的文書、事實以及法律行為與真實合法性原則不符合的，公證機構(gòu)依舊對其進行公證而進一步的造成錯誤公證的，公證員以及公證機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律賠償責(zé)任。對于公證機構(gòu)賠償責(zé)任進行追求要滿足以下要件：

（1）公證機構(gòu)為當(dāng)事人辦理了不動產(chǎn)登記公證；

（2）辦理不動產(chǎn)登記公證時公證機構(gòu)存在過錯；

（3）真實損害了當(dāng)事人的民事權(quán)益；

（4）當(dāng)事人的損害與公證活動之間存在因果關(guān)系。

3.4對錯誤登記設(shè)立賠償基金

對于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的賠償采取無過錯責(zé)任推定原則。只要是由于不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記錯誤給他人造成不必要損害的，就應(yīng)該對其進行直接損失賠償。其賠償?shù)姆绞街饕幸韵氯N：

（1）國家賠償；

（2）投保不動產(chǎn)登記責(zé)任險；

（3）設(shè)立不動產(chǎn)登記賠償基金。

4結(jié)束語

農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記是為了能夠更好的保護權(quán)利人的合法權(quán)益，為此對于我們應(yīng)該對其立法規(guī)范、體系規(guī)范以及法治保障有一個全面的認識，進而能夠真正的把握農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)等級的法律問題。

［1］楊德全.農(nóng)村宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)相關(guān)問題探討［J］.福建農(nóng)業(yè)，2014，09：19～20.

［2］康維海.青海：確保年底前完成全省農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地（含住房）使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證［J］.青海國土經(jīng)略，2015，04：38～41.

［3］劉福元.推動集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的調(diào)查與思考［A］.福建省科學(xué)技術(shù)協(xié)會、福建省土地學(xué)會.福建省土地學(xué)會2014年學(xué)術(shù)年會論文集［C］.福建省科學(xué)技術(shù)協(xié)會、福建省土地學(xué)會，2014：5.

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