王憶南　汪恭禮

(1.南京城市職業(yè)學(xué)院，江蘇 210002；2.宣城市宣州區(qū)鐵路工作辦公室，安徽 242000)

精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐、困局與路徑選擇
——以安徽為例

王憶南1汪恭禮2

(1.南京城市職業(yè)學(xué)院，江蘇 210002；2.宣城市宣州區(qū)鐵路工作辦公室，安徽 242000)

內(nèi)容提要：精準(zhǔn)扶貧是針對不同貧困農(nóng)戶狀況和貧困區(qū)域環(huán)境，運(yùn)用科學(xué)有效的手段對扶貧對象實(shí)施精確識別、幫扶和管理的脫貧方式。本文結(jié)合安徽扶貧做法與特點(diǎn)，分析了精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐和操作中面臨的困境，并對精準(zhǔn)識別、幫扶和管理等環(huán)節(jié)提出了相關(guān)的建議。

新常態(tài)精準(zhǔn)扶貧方法路徑

我國扶貧攻堅(jiān)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，針對不同貧困農(nóng)戶狀況和區(qū)域環(huán)境，堅(jiān)持因人因地分類施策。在實(shí)施過程中，取得了顯著成效，也暴露出諸多問題。本文以安徽為例，結(jié)合當(dāng)?shù)卣珳?zhǔn)扶貧的政策實(shí)踐，對扶貧當(dāng)中出現(xiàn)的帶有普適性意義的問題進(jìn)行全面分析歸納，并對未來改革路徑和具體政策的優(yōu)化提出建議。

一、安徽省精準(zhǔn)扶貧的做法與特點(diǎn)

幾年來，安徽省堅(jiān)持“因地制宜、分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)識別、管理、幫扶、脫貧”的原則，真正瞄準(zhǔn)扶貧對象，逐村逐戶制定幫扶措施，實(shí)現(xiàn)了由“大水漫灌”向“精確滴灌”轉(zhuǎn)變。

(一)建立精準(zhǔn)識別機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理

從2014年開始，安徽省全面核定查實(shí)貧困村和戶基本信息資料，貧困村和戶的基本情況、產(chǎn)生貧困的原因、采取的幫扶措施、落實(shí)扶貧項(xiàng)目和幫扶人等有關(guān)信息，建檔立卡，并全部錄入信息系統(tǒng)。按照國家確定的“一高一低一無”①“一高一低一無”指行政村貧困率發(fā)生比全省貧困發(fā)生率高一倍以上，行政村2013年全村窮民人均純收入低于全省平均水平60%，行政村無集體經(jīng)濟(jì)收入。的貧困村標(biāo)準(zhǔn)，共識別出各類貧困村3000個(gè)。按照國家確定的2013年農(nóng)民人均純收入低于2736元的貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，共識別出貧困戶188萬個(gè)、貧困人口484萬。對當(dāng)年脫貧戶及時(shí)進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，村民嚴(yán)格按照“兩公告、一公示”的程序?qū)Ξ?dāng)年返貧的貧困戶進(jìn)行評定，切實(shí)暢通貧困戶進(jìn)出口，實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧對象動(dòng)態(tài)管理。

(二)科學(xué)分類扶貧對象，制定精準(zhǔn)幫扶措施

安徽省以核實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)利用和分析建檔立卡數(shù)據(jù)信息，對貧困村按照生活生產(chǎn)條件惡劣、資源缺乏、無主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、村基層組織弱等致貧原因進(jìn)行分類。對交通閉塞、邊遠(yuǎn)山庫區(qū)以及生產(chǎn)生存條件差、難脫貧的貧困村，優(yōu)先安排整村移民搬遷，實(shí)施整村搬遷扶貧。對基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的貧困村，著力改善生活生產(chǎn)條件，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施扶貧，切實(shí)提高生活生產(chǎn)保障能力和公共服務(wù)水平。對有發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力和意愿的貧困村，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，支持發(fā)展特色增收產(chǎn)業(yè)。配好建強(qiáng)村級班子，強(qiáng)化基層組織建設(shè)，使村支兩委真正成為帶領(lǐng)人民群眾脫貧致富的戰(zhàn)斗堡壘。從2015年起，全面實(shí)施整村推進(jìn)，對全省3000個(gè)貧困村時(shí)間連推3年、包村單位連幫3年、資金連投3年，促進(jìn)貧困村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。對貧困戶按一般貧困戶、低保貧困戶、五保戶、低保戶分為四類，前兩類為扶貧脫貧對象，后兩類為社會(huì)救濟(jì)保障對象。對低保戶(屬于無勞動(dòng)力戶)和五保戶，實(shí)施政策兜底脫貧，逐年提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和加大五保救助標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)幫助一般貧困戶和低保貧困戶提高就業(yè)能力和勞動(dòng)技能，支持發(fā)展勞務(wù)、種植、養(yǎng)殖、加工、鄉(xiāng)村旅游、光伏發(fā)電等產(chǎn)業(yè)，通過實(shí)施項(xiàng)目扶貧增加收入，確保2015年減少貧困人口75萬以上。

(三)建立“包村、包戶”制度，實(shí)行定點(diǎn)幫扶機(jī)制

安徽省省級領(lǐng)導(dǎo)干部分別聯(lián)系5個(gè)市、31個(gè)重點(diǎn)縣，248家省直單位、中央駐皖單位、省屬企業(yè)、大專院校定點(diǎn)幫扶31個(gè)重點(diǎn)縣并包扶一個(gè)村。非重點(diǎn)縣的貧困村，由所在市、縣組織幫扶。全省省市縣三級4913個(gè)單位共包村幫扶貧困村3000個(gè)。幫扶單位對所幫扶貧困村內(nèi)的貧困戶，組織干部職工“一對一”幫扶，幫助他們發(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富。188萬個(gè)貧困戶每戶都有干部作為幫扶責(zé)任人。從2015年起，各幫扶單位選派對貧困村分期分批派駐工作隊(duì)，落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和扶貧措施。2015年共選派扶貧隊(duì)員駐村10729名。

(四)立足資源實(shí)情，加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度

安徽省緊密結(jié)合貧困鄉(xiāng)村資源特點(diǎn)，培育一批比較優(yōu)勢突出、地域特色鮮明的特色富民產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新引導(dǎo)機(jī)制，支持鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在貧困村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、建立生產(chǎn)基地，帶動(dòng)貧困戶穩(wěn)定增收。支持鼓勵(lì)貧困戶發(fā)展家庭式的種養(yǎng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，參與“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使貧困戶都有穩(wěn)定增收產(chǎn)業(yè)。支持缺乏發(fā)展能力和勞動(dòng)力的貧困戶采取入股方式，參與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，按股分紅。支持貧困戶發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，創(chuàng)辦家庭手工業(yè)，拓寬貧困戶增加收入的渠道。安徽宣城市2014年投入3521.57萬元，其中財(cái)政投入321.57萬元、自籌3200萬元，幫助企業(yè)發(fā)展壯大茶產(chǎn)業(yè)。安徽省紅新制茶有限責(zé)任公司是其一。該公司采用“基地+農(nóng)戶+標(biāo)準(zhǔn)化”經(jīng)營模式，收購農(nóng)戶鮮茶葉高于市場的價(jià)格，茶農(nóng)戶均增收5000元，帶動(dòng)貧困戶家庭600余戶脫貧致富。

(五)發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，快速推進(jìn)光伏扶貧

安徽省因地制宜開展光伏產(chǎn)業(yè)扶貧，支持貧困縣利用貧困村荒山荒坡、設(shè)施農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)大棚等建設(shè)光伏電站，重點(diǎn)支持無勞動(dòng)力、無資源、無收入來源的貧困戶和貧困村安裝分布式光伏發(fā)電裝置，鼓勵(lì)貧困戶帶資入股，增加貧困戶基本生活收入和村集體經(jīng)濟(jì)收入。計(jì)劃從2015到2020年，在31個(gè)重點(diǎn)縣用6年時(shí)間建設(shè)光伏電站96萬千瓦，實(shí)現(xiàn)受益貧困村年均增收6萬元左右，受益貧困戶年均增收3000元左右。2015年在31個(gè)重點(diǎn)縣選擇貧困戶30萬戶，每戶建設(shè)1個(gè)3千瓦的家用光伏電站，共計(jì)90萬千瓦。其中利辛、金寨、岳西、泗縣、阜南5個(gè)縣作為試點(diǎn)，每個(gè)縣選擇貧困戶5000個(gè)、貧困村30個(gè)開展光伏扶貧，共選擇貧困戶2.5萬個(gè)、貧困村150個(gè)，共計(jì)8.4萬千瓦。

(六)完善教育資助體系，大力開展智力扶貧

該省按照“以縣為主，先試先行”的原則，對在園家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒給予資助。對義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生免費(fèi)提供國家規(guī)定課程教科書，對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助，對集中連片特困地區(qū)義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生實(shí)施營養(yǎng)改善計(jì)劃。在中等職業(yè)教育階段按國家相關(guān)規(guī)定予以免學(xué)費(fèi)和助學(xué)金，實(shí)施頂崗實(shí)習(xí)、校內(nèi)資助。對普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生給予國家助學(xué)金補(bǔ)助，完善校內(nèi)資助、社會(huì)力量積極參與的資助政策。完善國家獎(jiǎng)助學(xué)金、助學(xué)貸款、校內(nèi)資助等多種形式有機(jī)結(jié)合的高等教育階段資助體系。在全國率先出臺了孤兒學(xué)費(fèi)減免政策，只要在省內(nèi)學(xué)校就讀，無論是哪個(gè)學(xué)段，均可以免收學(xué)費(fèi)直接入學(xué)。通過各種方式對貧困戶子女教育資助，讓知識改變他們命運(yùn)，阻斷貧困現(xiàn)象代際傳遞。2014年共投入義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”①“兩免一補(bǔ)”是指對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免雜費(fèi)、免書本費(fèi)、逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。資金51.77億元，救助213.8萬人次。

(七)開展技能培訓(xùn)，加大就業(yè)扶貧力度

安徽省鼓勵(lì)貧困家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加就業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后可按規(guī)定申領(lǐng)培訓(xùn)補(bǔ)貼。扶貧對象可參加其戶籍所在地公共職業(yè)訓(xùn)練基地組織實(shí)施的免費(fèi)就業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)期間可按規(guī)定享受適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)助。針對貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的實(shí)際需求，開展各類實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，充分利用創(chuàng)業(yè)孵化基地、小額擔(dān)保貸款及財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠政策，提供產(chǎn)、供、銷一條龍的配套服務(wù)，增強(qiáng)創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)業(yè)能力。全面落實(shí)職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)企業(yè)吸納有就業(yè)能力的貧困人員。免費(fèi)提供就業(yè)崗位信息、職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)，開發(fā)就業(yè)困難人員公益性崗位，對零就業(yè)貧困家庭中有勞動(dòng)能力的成員、最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并長期處于失業(yè)狀態(tài)的成員進(jìn)行托底安置。2014年，累計(jì)撥付6.8億元，就業(yè)技能培訓(xùn)完成人數(shù)35.7萬人，公益性崗位開發(fā)54131個(gè)，開發(fā)高校畢業(yè)生基層特定崗位4000個(gè)，組織13601名高校畢業(yè)生參加就業(yè)見習(xí)。

二、新常態(tài)下精準(zhǔn)扶貧面臨的困境

安徽省實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作以來，始終貫穿“精準(zhǔn)”二字，嚴(yán)格按照“公開、公平、公正”的程序有序操作，取得了一些成效，探索了一條精準(zhǔn)扶貧路子。2014年底全省貧困人口401萬人，與2011年底790.2萬人相比，減少389.2萬人，下降了49.3%；2014年底貧困戶數(shù)157萬戶，與2011年底253.8萬戶相比，減少96.8萬戶，下降了38.1%；到2014年底貧困發(fā)生率7.46%，與2011年底14.7%相比，減少7.24個(gè)百分點(diǎn)。2014年底與2011年底相比，全省20個(gè)國家重點(diǎn)縣農(nóng)民人均可支配收入由5195.7元增加到8062元，增幅55.2%，增加了2866.3元。但安徽仍有貧困人口401萬，處于全國第8位，貧困發(fā)生率比全國平均水平高2.2個(gè)百分點(diǎn)，扶貧形勢仍然十分嚴(yán)峻。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐和操作中，和全國各地一樣，還面臨一些不容忽視的困難與問題。

(一)農(nóng)民人均純收入核定難，影響了精準(zhǔn)識別機(jī)制的實(shí)施

安徽省按照國家確定的2013年農(nóng)民人均純收入低于2736元的標(biāo)準(zhǔn)識別扶貧對象。因而農(nóng)民人均純收入核定是申請扶貧對象的必經(jīng)程序，是精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施的基礎(chǔ)。但由當(dāng)前家庭收入的多樣性、隱蔽性，對申請或已申請扶貧對象的家庭人均純收入核實(shí)缺乏有效的辦法與手段，直接影響到扶貧對象“進(jìn)出”的甄別，影響了精準(zhǔn)識別機(jī)制的實(shí)施。一是按照有關(guān)法律的規(guī)定，家庭成員的組成包括具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)和共同生活的所有人員。而現(xiàn)實(shí)生活中，出嫁女兒和招來的女婿算不算贍養(yǎng)義務(wù)人？在子女喪失贍養(yǎng)能力前提下，孫子女和外孫子女算不算祖父母、外祖父母贍養(yǎng)義務(wù)人？獨(dú)生子女成家后，如何計(jì)算家庭人口？這種家庭關(guān)系的復(fù)雜性，造成了在調(diào)查核定家庭成員人均純收入時(shí)無法準(zhǔn)確把握。二是外出務(wù)工農(nóng)民出具的收入證明真實(shí)性無法確認(rèn)，工資福利以現(xiàn)金支付、實(shí)物、股權(quán)分配、購物卡等多種形式樣性發(fā)放，加上就業(yè)靈活性和收入不穩(wěn)定性，對工資性收入核定帶來困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣等自然因素、個(gè)體差異影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨市場供求而變化，家庭農(nóng)業(yè)收入有較大的不確定性。存款利息及財(cái)產(chǎn)出租等隱性收入核實(shí)也較難。

(二)貧困人口體力、智力、能力等差異大，導(dǎo)致扶貧難以滿足個(gè)性化

2014年，安徽省減少貧困人口83萬人，超額完成國家下達(dá)任務(wù)8萬人。2015年，力爭全年再減貧人口75萬人以上。但在貧困人口中，有的智障、殘疾生活不能自理，有的年老體弱喪失勞動(dòng)力，導(dǎo)致這樣的家庭長期陷入貧困之中，很難脫貧。一個(gè)貧困家庭若有長期生病或重大疾病的家庭成員，治療費(fèi)用就成了沉重負(fù)擔(dān)。長期生病和長期積累的醫(yī)療費(fèi)用，導(dǎo)致其他家庭成員失去了脫貧的信心。不少貧困人口因家庭貧困等原因輟學(xué)，文化素質(zhì)狀況較差，發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)無管理能力、沒計(jì)劃、缺技術(shù)；外出務(wù)工與其他人相比，只能做一些挖煤、建筑等苦力活，收入差距很大，影響了家庭脫貧進(jìn)度。一些文化素質(zhì)低貧困人口，思維觀念陳舊，思想消極保守，安于現(xiàn)狀，缺少主動(dòng)脫貧意識，沒有發(fā)展動(dòng)力。也有些貧困人員有強(qiáng)烈的脫貧愿望，且不斷努力嘗試，但由于知識水平低，缺少引導(dǎo)，觀念不明，思路不清，導(dǎo)致失敗，最終失去了脫貧致富的勇氣和信心。綜上所述，貧困家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，貧困人口體力、智力、能力差別都很大，幫扶的要求也千差萬別，導(dǎo)致個(gè)性化扶貧要求難以滿足。

(三)農(nóng)村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，影響了扶貧項(xiàng)目實(shí)施效果

農(nóng)村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，服務(wù)能力弱化和引導(dǎo)措施不當(dāng)，導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目實(shí)施的效益不明顯、質(zhì)量不高。一些農(nóng)村干部市場經(jīng)濟(jì)意識淡薄，缺乏市場經(jīng)驗(yàn)，不是市場需要什么引導(dǎo)群眾種什么，而是領(lǐng)導(dǎo)叫種什么就號召群眾種什么，結(jié)果無法抵御市場風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致貧困戶雪上加霜，脫貧無望。也有一些農(nóng)村干部，為了出政績，在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時(shí)，不遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，盲目建產(chǎn)業(yè)基地。由于體制不全、管理不善、技術(shù)不足等多方面原因，顆粒無收，導(dǎo)致扶貧資金打了水漂。有些幫扶單位和幫扶千方百計(jì)地爭取扶貧項(xiàng)目，但在實(shí)施過程中，少數(shù)群眾或干部為了當(dāng)前的一點(diǎn)點(diǎn)利益或一己私利而推三阻四，導(dǎo)致一些扶貧項(xiàng)目投資“流產(chǎn)”或停建，錯(cuò)失發(fā)展良機(jī)。同時(shí)，在精準(zhǔn)扶貧過程中，由于畜產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波浪式變化，貧困農(nóng)民已形成了傳統(tǒng)經(jīng)營習(xí)慣思維難以適應(yīng)市場規(guī)律，在市場風(fēng)險(xiǎn)方面無法規(guī)避，經(jīng)常遭到市場變化的災(zāi)難性打擊和損失。特別在產(chǎn)業(yè)扶貧中，由于市場發(fā)育不良，一直沒有形成有競爭力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有的因市場原因半途而廢，有的扶貧開發(fā)的產(chǎn)品甚至背離市場，造成農(nóng)產(chǎn)品滯銷，貧困戶怨聲載道，雪上加霜。

(四)客觀條件限制，增大了精準(zhǔn)扶貧壓力

多年的扶貧開發(fā)，安徽省剩下的貧困程度深、區(qū)位較差、資源匱乏、交通不便、信息閉塞，特別是生活在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生存條件惡劣地方的貧困戶或貧困村，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增值提升難，發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)增收致富更難。一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和條件較差，抵御旱、澇、雹、霜、風(fēng)、雪和蟲害、疫情等能力低下，這些在一定程度上給精準(zhǔn)扶貧增大了壓力。一是大別山區(qū)人均可用耕地面積較少，80%的面積為庫區(qū)、沿河低洼易澇區(qū)和山區(qū)，高崗、丘陵地易受山洪滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，深山區(qū)易受霜凍冰雪災(zāi)害，沿河低洼易受洪澇災(zāi)害。山高嶺大，地形地貌極其復(fù)雜，道路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)成本較高，尚未形成暢通的交通網(wǎng)絡(luò)，已成為制約精準(zhǔn)扶貧發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的一大瓶頸。二是涵蓋六安北部、阜陽南部以及蚌埠、宿州、淮南部分地區(qū)的沿淮行蓄洪區(qū)，現(xiàn)有行洪區(qū)16處、蓄洪區(qū)4處，一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，為保障全局、防洪減災(zāi)，奉命行蓄洪，導(dǎo)致政策性因?yàn)?zāi)返貧比例大。三是皖南深山區(qū)大多貧困人口居住分散、偏僻，農(nóng)民文化程度普遍偏低，生產(chǎn)手段和技術(shù)比較落后，主動(dòng)脫貧、自我發(fā)展能力不強(qiáng)。農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，多以分散經(jīng)營和種植為主，機(jī)械化程度不高，產(chǎn)業(yè)化規(guī)模小，整體效益難以發(fā)揮，特色農(nóng)產(chǎn)品深加工滯后，輻射帶動(dòng)能力有限，農(nóng)業(yè)農(nóng)民增收困難。

(五)扶貧資金管理不力，影響了精準(zhǔn)扶貧成效

2015年，安徽投入各類扶貧資金25億元，其中，專項(xiàng)資金17.32億元，比上年增加2.26億元；支持大別山區(qū)和皖北的專項(xiàng)資金7.6億元。如何用好管好這些扶貧資金，直接影響精準(zhǔn)扶貧成效，社會(huì)各界高度關(guān)注。但在管理使用過程中仍然存在一些不可忽視的問題。一是扶貧資金在十多個(gè)部門分散管理，各部門都有自己的利益訴求，在扶貧資金的分配和安排上又沒有明確劃分各自的投入內(nèi)容和范圍，彼此間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，結(jié)果在扶貧資金的管理和使用上形成了多方爭利、多龍治水的局面，客觀上造成一些扶貧項(xiàng)目交叉重復(fù)，扶貧資金使用分散，難以統(tǒng)籌規(guī)劃，很大程度上削弱了資金使用效率。二是上級下達(dá)的一些扶貧項(xiàng)目，規(guī)定縣鄉(xiāng)基層政府要有資金配套。但是，目前一些地方財(cái)政困難，無力承受太多的資金配套要求，結(jié)果很多建設(shè)項(xiàng)目由于配套資金難以及時(shí)到位，往往在用完上級的錢后就難以為續(xù)，最后成了“半拉子”工程。同時(shí)，要求配套的規(guī)定也造成地方財(cái)政壓力進(jìn)一步增大，新增債務(wù)增多。三是扶貧資金從中央到地方，自上而下，逐級下達(dá)，資金在途時(shí)間長，運(yùn)行環(huán)節(jié)多，被閑置滯留、卡壓抵扣、擠占挪用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以至于真正用于扶貧的資金大為減少，部分項(xiàng)目不能按期建成投產(chǎn)。四是扶貧項(xiàng)目，分級配套拿錢，每個(gè)級次都要考察論證，都要進(jìn)行檢查驗(yàn)收，需要支付大量的管理費(fèi)用，加大了管理成本。同時(shí)，在資金分配還未做到完全科學(xué)、公開、透明的情況下，基層單位為爭取項(xiàng)目資金而想方設(shè)法地向上“游說”、“活動(dòng)”，為某些部門和個(gè)人權(quán)力尋租提供了“土壤”，成為滋生腐敗的“溫床”。五是扶貧資金的投資效益評價(jià)體系尚未完善?！巴丁鼻爸匾?，“投”后監(jiān)督檢查較少的現(xiàn)象比較普遍，各級通常是在資金投放后就算完成任務(wù)，至于資金是否落實(shí)到位，效果如何，應(yīng)產(chǎn)生多大的經(jīng)濟(jì)效益，既沒有指標(biāo)規(guī)定，也沒有人監(jiān)督，一切由地方政府去操作，扶貧投資的效益缺乏科學(xué)評價(jià)機(jī)制和制度保障。

(六)扶貧優(yōu)惠政策的誘惑，干擾了精準(zhǔn)扶貧工作

隨著扶貧優(yōu)惠政策越來越多，在扶貧對象申報(bào)過程中，不少人想通過隱瞞實(shí)際情況，出具虛假證明，虛報(bào)家庭收入等手段騙取扶貧資格。一些家庭人均純收入超過貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的，不愿退出扶貧范圍，故意隱瞞家庭成員收入變化情況。在扶貧優(yōu)惠政策的誘惑下，一些村在數(shù)字弄虛作假，千方百計(jì)地爭取“貧困村”，借扶貧擠占浪費(fèi)扶貧資源。很多縣鄉(xiāng)政府爭先恐后地爭取國家、省級貧困帽子，而不愿“脫貧摘帽”，擔(dān)心一旦“摘帽”，每年數(shù)千萬元的扶貧資金就沒了。少數(shù)地方政府借扶貧圈國家財(cái)政的錢。如媒體曝光，截至2015年7月底，馬山縣扶貧資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余9234.14萬元，其中2014年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余7056.14萬元。同時(shí)，一些幫扶人員宣傳動(dòng)員不到位，貧困人員仍然存在“要我脫貧”的被動(dòng)思想，扶貧項(xiàng)目資金無償提供，沒把它當(dāng)作自己的事來辦，實(shí)施好壞與自己無關(guān)，養(yǎng)好養(yǎng)壞不心疼。一些幫扶人員思路不清，習(xí)慣于用包辦的工作方法解決問題，一些面子、形象工程也隨之發(fā)生，結(jié)果“好心辦壞事”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和扶貧工作隊(duì)員思想懈怠，措施不明，推進(jìn)不力，如媒體曝光，巴塘兩鄉(xiāng)黨委書記被就地免職，丹巴縣對56名到崗履職情況差，未按規(guī)定要求到村開展工作的選派第一書記或第一副書記扣減補(bǔ)助，并在全縣通報(bào)批評。一些鄉(xiāng)村干部群眾觀念不強(qiáng)，在辦理過程中，優(yōu)親厚友、講人情、講關(guān)系，甚至將扶貧款用于償還村級債務(wù)、解決社會(huì)矛盾等。一些單位領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政理念有偏差，為完成扶貧任務(wù)，弄虛作假，虛報(bào)脫貧政績和脫貧人數(shù)。如媒體曝光馬山縣脫貧人數(shù)中，有財(cái)政供養(yǎng)人員343人，有2454人購買了2645輛汽車，439人為個(gè)體工商戶或經(jīng)營公司，43人在縣城購買商品房或自建住房等等。少數(shù)干部濫用扶貧款項(xiàng)，最終走上了犯罪的道路。2013年至2015年5月，安徽全省檢察機(jī)關(guān)共立案查處涉農(nóng)職務(wù)犯罪1292人，占同期立案總?cè)藬?shù)5184人的24.9%。其中，貪污賄賂類涉農(nóng)案件中，涉農(nóng)資金領(lǐng)域594人，占這類案件人數(shù)的64.9%。

三、新常態(tài)下做好精準(zhǔn)扶貧的對策與建議

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，精準(zhǔn)扶貧面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。習(xí)近平總書記明確指出，扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。立足實(shí)際，積極踐行習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧理念，系統(tǒng)謀劃和推進(jìn)扶貧開發(fā)，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織作用，對貧困村和貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測管理，逐村逐戶制定幫扶措施和扶貧目標(biāo)，是一項(xiàng)重大課題，值得我們認(rèn)真思考。

(一)充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織作用，從嚴(yán)從實(shí)核準(zhǔn)家庭收入

核準(zhǔn)家庭收入是搞好精準(zhǔn)扶貧的前提。誰都知道家門塘深淺。農(nóng)村社區(qū)微組織對身邊的人和事最熟悉，并有很強(qiáng)的影響力和號召力。充分發(fā)揮自然村內(nèi)村民組長、村民代表、黨代表等農(nóng)村社區(qū)微組織的力量，大力宣傳精準(zhǔn)扶貧的意義和目的，做通貧困群眾的思想工作，讓其理清家庭收入來源，算清家庭年度收入，并根據(jù)自家的實(shí)際年收入，對照貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)申請退出扶貧范圍或申請登記扶貧對象。根據(jù)貧困群眾申報(bào)情況，組織人員進(jìn)村入戶，挨家挨戶地進(jìn)行調(diào)查摸底，具體掌握一家一戶的家庭收入構(gòu)成情況和發(fā)展意愿等，做到情況明、底數(shù)清，認(rèn)真識別。摸底結(jié)束后，分自然村召開村民組長、村民代表、黨代表等參加的評議會(huì)，將貧困群眾申報(bào)家庭收入情況、摸底調(diào)查情況提交評議會(huì)討論，根據(jù)討論結(jié)果，綜合考慮健康、教育、住房等情況，初步確定扶貧對象。以村委會(huì)名義，將初步確定的扶貧對象分別在其所居住的自然村張榜公布，征求意見和接受群眾監(jiān)督。公示結(jié)束后，無異議的，上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核確定貧困戶后，再次分行政村進(jìn)行公示，無異議后報(bào)上級部門復(fù)審確認(rèn)。無論哪一級公示后，對征求的意見進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，把征求的意見和調(diào)查核實(shí)情況提交群眾代表再次討論評議，并將征求的意見、調(diào)查核實(shí)情況和討論評議結(jié)果二次張榜公布，保證公平公正、精準(zhǔn)識別。對識別出來的扶貧對象。建立完整的檔案，做到縣鄉(xiāng)有電子檔案并聯(lián)網(wǎng)、村有登記簿、戶有登記卡。同時(shí)，縣鄉(xiāng)扶貧對象信息系統(tǒng)要與房管、車管、戶籍等聯(lián)網(wǎng)，切實(shí)做到的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，使扶貧對象進(jìn)退據(jù)可查。

(二)充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織作用，采取精準(zhǔn)分類幫扶措施

不同貧困家庭和貧困村的需求都有差異，同一貧困村內(nèi)不同貧困家庭的需求也有區(qū)別，同一貧困家庭內(nèi)不同貧困人口的需求也有不同。因此，我們要在充分了解的基礎(chǔ)上，對貧困人口、貧困家庭和貧困村進(jìn)行科學(xué)分類，制定差異化幫扶政策，有步驟有計(jì)劃地滿足貧困村、貧困家庭和人口的不同需求。在科學(xué)分類和制定差異化幫扶政策時(shí)，要充分利用農(nóng)村社區(qū)微組織對貧困村和貧困戶貧困程度和基本情況清楚了解優(yōu)勢，組織他們身邊的村民代表、黨員代表、戶代表進(jìn)行討論，征求他們的意見。根據(jù)對貧困戶和貧困人口的基本情況，結(jié)合討論和征求的意見，把年老體弱喪失勞動(dòng)力的、智障殘疾生活不能自理的、大病造成生活困難而無力翻身的，全部列為救助對象，納入低保，把他們從扶貧對象中剔除出去；對特困戶家中有勞動(dòng)力的貧困人口，鼓勵(lì)和幫助他們創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；對天災(zāi)、市場變化而造成貧困的，通過信貸、融資等手段，幫助他們度過難關(guān)；對于有脫貧致富意愿和能力且扶一把就能很快脫貧的，針對各自的條件和脫貧意愿，有針對性地選擇幫扶措施；對已經(jīng)超過貧困標(biāo)準(zhǔn)的，要時(shí)刻關(guān)注，防止返貧，采取提供信息、金融貸款等手段鞏固脫貧成果，調(diào)動(dòng)他們創(chuàng)業(yè)致富的熱情，推廣他們脫貧經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)更多的貧困戶積極脫貧。根據(jù)貧困村基本條件，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)微組織收集建議，不同情況制定不同措施。如對基礎(chǔ)設(shè)施差的貧困村，采取以水、電、路建設(shè)為重點(diǎn)幫扶手段，改善生產(chǎn)、生活條件；對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差的，考慮充分利用現(xiàn)有條件和資源的，選擇產(chǎn)業(yè)扶貧政策。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)微組織建設(shè)，充實(shí)精準(zhǔn)扶貧力量

農(nóng)村基層組織是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的主體，承擔(dān)著貧困家庭和人口登記、建檔立卡，扶貧資金的分配、使用，貧困村扶貧項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施等重要職責(zé)。上邊千條線，下邊一根針?，F(xiàn)在農(nóng)村基層組織管的事情越來越多，經(jīng)濟(jì)、政治、維穩(wěn)、計(jì)生、民生等無所不包，造成基層干部疲于完成上邊硬任務(wù)，對扶貧也只能應(yīng)付。全面加強(qiáng)村民組、黨小組、農(nóng)民合作組織等微組織規(guī)范化建設(shè)，村民組長、黨小組、農(nóng)民合作社社長等微組織負(fù)責(zé)人由那些有本領(lǐng)、有能力、有威望、事業(yè)心強(qiáng)的村民擔(dān)任。充分發(fā)揮微組織作用，積極開展結(jié)對幫扶，村民組每名致富能手、黨小組每名黨員聯(lián)系1戶貧困戶，有針對地幫助他們脫貧致富。扶貧對象的識別、確定，扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃、選定、實(shí)施等扶貧工作，動(dòng)員他們主動(dòng)參與調(diào)查評議，征求他們的意見。扶貧項(xiàng)目在實(shí)施過程中出現(xiàn)的民事糾紛通過黨小組等微組織協(xié)調(diào)處理，就地解決。

(四)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件

切實(shí)加大對貧困人口比較集中的村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)幫助改善通水、通路、通電、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，解決飲水難、行路難、產(chǎn)業(yè)發(fā)展難等問題。貧困村大多數(shù)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，水源條件差，居住分散，要根據(jù)實(shí)際情況，科學(xué)選擇規(guī)模、水源，合理布局，對離城鎮(zhèn)較近貧困村采取延伸城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的辦法；對離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、人口較集中地方采取興建集中聯(lián)網(wǎng)的辦法，徹底解決貧困人口飲水難的問題。大力實(shí)施村村通工程，優(yōu)先改造貧困人口較多和產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的貧困村路網(wǎng)，接通出境路打、通斷頭路，砂化、硬化田間道路。加快對沒有通動(dòng)力電的貧困村農(nóng)網(wǎng)升級工程，確保實(shí)現(xiàn)貧困村三相動(dòng)力電全覆蓋。加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治和中小河流治理，加快小型農(nóng)田水利建設(shè)，著力提高貧困村農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地綜合整治、美好鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村危房改造等工作，整合村莊規(guī)劃編制、農(nóng)村住房改造、農(nóng)村生活污水改造、農(nóng)村困難群眾建房救助等政策資源，對自然條件惡劣到不可生存的貧困戶搬遷，引導(dǎo)有意愿、有條件的貧困家庭在中心村鎮(zhèn)落戶定居，妥善處理搬遷貧困家庭和搬入地住戶之間的關(guān)系，確保搬得出、住得下、能脫貧。全面開展以臟、亂、差為主要內(nèi)容的村居環(huán)境綜合整治，促進(jìn)生活污水、垃圾的有效整治和人畜糞便的高效利用，改善村容村貌，推進(jìn)家居生活清潔化。切實(shí)解決地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、深山區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)貧困村和貧困戶脫貧致富的根本出路，從而不斷減少貧困村和貧困人口。

(五)整合各類扶貧發(fā)展資金，形成多元化投入機(jī)制

“各炒各的菜，同拼一桌席”，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)創(chuàng)新整合資金管理機(jī)制，按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、集中投入、各負(fù)其責(zé)、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，打破部門條條管理界限，整合扶貧、民政、農(nóng)發(fā)、水利、交通等部門的各類項(xiàng)目資金，變分散為集中投入，捏指成拳，攻堅(jiān)克難。一是各類資金整合后，要統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)評估，突出幫扶重點(diǎn)，對科技含量高、帶動(dòng)能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益明顯、可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目，一次性將資金安排到位，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目共建，扶貧資源和信息共享，力求扶貧項(xiàng)目效益最大化。二是隨著財(cái)政收入逐年增長，各級政府要建立財(cái)政扶貧資金投入增長機(jī)制，逐步增加各類扶貧發(fā)展資金預(yù)算，逐步提高產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目和到戶的資金比例，讓扶貧對象直接受益。三是搭建社會(huì)扶貧平臺，整合各類扶貧資源，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企事業(yè)單位、社會(huì)各界個(gè)人捐資或認(rèn)領(lǐng)扶貧項(xiàng)目，同等條件下，應(yīng)優(yōu)先安排財(cái)政扶持資金支持企事業(yè)單位、社會(huì)各界、個(gè)人投入的扶貧項(xiàng)目，形成社會(huì)扶貧、專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧的大扶貧格局。四是利用財(cái)政貼息政策，積極開展貼息或無息創(chuàng)業(yè)貸款，引導(dǎo)金融部門信貸資金投向扶貧領(lǐng)域，以滿足貧困村或貧困戶生產(chǎn)發(fā)展需求。五是在確定扶貧項(xiàng)目時(shí)，必須科學(xué)適度規(guī)劃，根據(jù)本地實(shí)際情況，充分考慮項(xiàng)目的可行性、數(shù)量、規(guī)模以及地方財(cái)政承受能力，確保上馬項(xiàng)目按期高質(zhì)量完成，防止項(xiàng)目鋪排過多而產(chǎn)生“半拉子”工程。同時(shí)，將扶貧項(xiàng)目納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，減少投資失敗而產(chǎn)生損失，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

(六)建立多元化、常態(tài)化的監(jiān)督考核機(jī)制，強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目跟蹤問效

建立扶貧信息披露制度，完善扶貧對象和項(xiàng)目公示公告制度，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織監(jiān)督作用，引導(dǎo)村民組長、黨小組長、村民代表、黨代表等群眾代表監(jiān)督扶貧項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和扶貧資金使用，確保扶貧項(xiàng)目實(shí)施和扶貧資金使用在陽光下運(yùn)行。一是進(jìn)一步加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧工作各項(xiàng)政策的宣傳，使各部門和各級領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視扶貧工作，增強(qiáng)幫扶干部對扶貧工作的緊迫感、責(zé)任感和使命感，吃透扶貧政策，準(zhǔn)確掌握貧困現(xiàn)狀，切實(shí)做好貧困人口信息錄入，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。充分發(fā)動(dòng)社會(huì)各界和廣大群眾特別農(nóng)村社區(qū)微組織積極參與扶貧，鼓勵(lì)和引導(dǎo)扶貧對象主動(dòng)申請進(jìn)退，營造廣大群眾和社會(huì)各界支持關(guān)心扶貧的良好氛圍。二是加強(qiáng)幫扶人員的業(yè)務(wù)能力、政治理論、廉政建設(shè)和法律法規(guī)的培訓(xùn)，使他們能根據(jù)扶貧對象申請的詳細(xì)情況和特點(diǎn)，熟練掌握調(diào)查取證、審核評析、測算、質(zhì)詢等各種方法開展工作，提高工作質(zhì)量。三是加快扶貧信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與銀行、保險(xiǎn)、證券、房地產(chǎn)、車輛管理、戶籍、社會(huì)保障、稅務(wù)、衛(wèi)生等部門聯(lián)網(wǎng)，整合信息資源，最大限度地掌握扶貧對象的各種信息，把這些信息與扶貧對象家庭資料進(jìn)行比對，及時(shí)性、準(zhǔn)確性地識別扶貧對象，有效防止扶貧對象識別過程中出現(xiàn)“作弊”行為。實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村以及各幫扶單位聯(lián)網(wǎng)，加快扶貧信息傳遞的速度，提高扶貧工作效率。四是扶貧項(xiàng)目選擇和扶貧資金安排上要進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織監(jiān)督作用，吸收村民組長、黨小組長、村民代表、黨代表等群眾代表積極參與，增強(qiáng)透明度，避免暗箱操作，防止弄虛作假、張冠李戴和人情項(xiàng)目，真正使扶貧項(xiàng)目受貧困群眾歡迎、獲益。五是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)微組織監(jiān)督作用，吸收村民組長、黨小組長、村民代表、黨代表等群眾代表積極參與扶貧項(xiàng)目建設(shè)的事前、事中和事后監(jiān)督檢查，以便于早發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)糾正處理。加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門監(jiān)督檢查，積極引入社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與，主動(dòng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督，杜絕違紀(jì)違法行為。六是進(jìn)一步加大對各級黨委政府、幫扶單位一把手、駐村工作隊(duì)員考核問責(zé)力度，并將考核結(jié)果與干部使用相結(jié)合，以此充分調(diào)動(dòng)各級黨委政府、幫扶單位一把手和駐村幫扶干部積極性，同時(shí)也保持必要壓力。七是健全和完善責(zé)任追究制，加大對管理不善造成損失浪費(fèi)、虛假報(bào)賬造成資金流失、擠占挪用、貪污受賄等違規(guī)違紀(jì)違法的處罰力度，確保扶貧工作最大限度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

〔1〕 國務(wù)院扶貧辦.關(guān)于印發(fā)扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案的通知 （國開辦發(fā)〔2014〕24號）.http://www.whfp.org/ fupinyaowen/lingdaoguanhuai/2014-04-14/1766.html.

〔2〕 安徽省精準(zhǔn)扶貧“多點(diǎn)開花”.http://epaper.anhuinews. com/html/ahrbncb/20150717/article_3334854.shtml.

〔3〕 播灑陽光邁步小康——點(diǎn)擊我市扶貧工作.http://www. xuanwww.com/news/ttlm/2015-10/18/content_314229.htm.

〔4〕 安徽省扶貧辦.關(guān)于深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)意見（皖扶辦〔2015〕32號）.

〔5〕 我省社會(huì)救助工作扎實(shí)推進(jìn)，救助水平穩(wěn)步提升.http:// www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2015/2/28/9278028 154971.html.

〔6〕 安徽省600萬名學(xué)生享義務(wù)教育資金.http://www.ahcz. gov.cn/portal/zdzt/msgc/mtjj/1419353560830636.htm.

〔7〕警惕“精準(zhǔn)扶不貧”反噬扶貧成果.http://www.ah. xinhuanet.com/2015-10/13/c_1116802390.htm.

〔8〕 巴塘兩鄉(xiāng)黨委書記被就地免職.http://news.163.com/15/ 1023/04/B6J8SUBD00014AED.html.

〔9〕 安徽省通報(bào)懲治和預(yù)防惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪情況. http://www.ahtv.cn/c/2015/0901/00589904.html.

【責(zé)任編輯王東偉】

F323.8

A

1672-9544（2016）08-0033-07

2015-12-03

王憶南，工商系教授，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理；汪恭禮，安徽大學(xué)中國三農(nóng)問題研究中心研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展理論。

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村社區(qū)微治理研究”（15BSH022）的階段性研究成果。