打贏“98+”式抗洪攻堅(jiān)戰(zhàn)

■ 今年我國(guó)入汛提前較多、降雨強(qiáng)度大，雨情汛情超常，安徽、湖北、湖南、江西、江蘇等多省份局部地區(qū)出現(xiàn)歷史罕見(jiàn)的極端汛情，因此被稱為“98+”式抗洪。但相比1998年抗洪救災(zāi)，長(zhǎng)江防洪體系已今非昔比，不僅防洪骨干工程攔洪削峰作用明顯，而且現(xiàn)代化信息系統(tǒng)讓防汛決策越來(lái)越“智慧”，更重要的是理念在變，更加注重人水和諧、科學(xué)防控，防汛決策更加理性科學(xué)。

★近日，安徽、湖北、江西、云南等多地下發(fā)通知或部署防汛抗洪救災(zāi)工作要求，對(duì)玩忽職守、推諉扯皮、截留挪用救災(zāi)資金將從嚴(yán)從重處理。

★為保障居民出行，近日武漢開始在地勢(shì)較低的城市小區(qū)搭建棧橋，做好迎戰(zhàn)新一輪大洪水的充分準(zhǔn)備。

■本刊首席時(shí)政觀察員

【本文重要信源】

1.王家卓：從武漢看城市內(nèi)澇如何解；2.戴慎志：武漢水災(zāi)需要反思什么；3.黃志龍：城市內(nèi)澇頻發(fā)弊病如何解

洪水是一場(chǎng)災(zāi)難,也是一場(chǎng)考驗(yàn)。安瀾無(wú)虞，不僅要立足當(dāng)下，把抗擊“98+”大洪水作為當(dāng)前頭等大事來(lái)抓，打好防汛救災(zāi)攻堅(jiān)戰(zhàn)，而且要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)行深刻的災(zāi)害反思，著力補(bǔ)齊防汛抗洪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，全方位解決城鄉(xiāng)水系統(tǒng)的開發(fā)利用、安全保護(hù)和長(zhǎng)效管理等問(wèn)題，大力提升防災(zāi)減災(zāi)能力。

1 城市內(nèi)澇凸顯防洪體系歷史欠賬較多

昔日的大汛重在江防，而今天，隨著三峽大壩的建成和長(zhǎng)江大堤的強(qiáng)力加固，災(zāi)害更多來(lái)自堤內(nèi)，受災(zāi)地區(qū)受的是“內(nèi)傷”。武漢、廣州、杭州、北京等城市頻繁遭遇強(qiáng)暴雨襲擊，引發(fā)嚴(yán)重內(nèi)澇，可以說(shuō)是“逢雨必澇，遇澇則癱”。年年治澇年年澇，暴露了城市防洪體系建設(shè)存在的弊端，普遍存在“重開發(fā)、輕安全，重地上、輕低下”現(xiàn)象。正如李克強(qiáng)總理在最近視察抗洪救災(zāi)工作時(shí)所說(shuō)，“當(dāng)前不少城市出現(xiàn)內(nèi)澇，這既有降雨集中的因素，也反映出城市建設(shè)歷史欠賬較多?！?/p>

填湖造地蔓延，城市“腎臟萎縮”?！?8+”洪災(zāi)是湖北省委書記李鴻忠對(duì)今年武漢遭遇的大洪水的一個(gè)比喻。武漢除降雨量達(dá)到歷史極值的“天災(zāi)”因素外，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中“城進(jìn)湖退”也成為重要因素。湖泊是“城市之腎”，它的萎縮被公認(rèn)是導(dǎo)致城市內(nèi)澇的重要原因之一。上世紀(jì)50年代初，武漢市主要城區(qū)內(nèi)，共有大小湖泊127個(gè)?，F(xiàn)在，中心城區(qū)僅剩下40個(gè)湖泊。湖泊變少，主要集中在上世紀(jì)六七十年代和90年代兩個(gè)時(shí)期。特別是上世紀(jì)90年代，城市化進(jìn)程加快，城建迅猛擴(kuò)張，填湖造地增多，城內(nèi)湖區(qū)填上后，大批商品房在其上拔地而起，河湖、坑塘、濕地、溝渠、低洼地已經(jīng)變成了城市建設(shè)用地，對(duì)雨水徑流的調(diào)節(jié)、蓄滯作用喪失。汲取武漢的教訓(xùn)，城市發(fā)展不能一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而隨意改變城市原有生態(tài)環(huán)境，要在護(hù)湖與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到平衡點(diǎn)，城市防洪排澇規(guī)劃和建設(shè)要做全面、做到位、做實(shí)在、做精確，避免水和土分離、水和城市分離、排水和給水分離、防洪和抗旱分離，從流域、城市、社區(qū)不同層次進(jìn)行規(guī)劃，構(gòu)建完整的城市內(nèi)澇防治體系。

管廊建設(shè)欠賬，導(dǎo)致城市“靜脈曲張”。城市排水系統(tǒng)的短板是老問(wèn)題，李克強(qiáng)總理在近日召開的部分省份防汛工作會(huì)議提出的“兩大短板”，其中之一就是城市地下綜合管廊工程。但“先地上，后地下”的發(fā)展模式，造成許多城市排水系統(tǒng)不達(dá)標(biāo)，再加上管理不善、老化失修等問(wèn)題，從而造成雨水排除不暢，形成嚴(yán)重的“腸梗阻”。今年武漢最受矚目，是因?yàn)槲錆h先是啟動(dòng)“排水設(shè)施建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃”，計(jì)劃用3年時(shí)間，總投資超過(guò)130億元；接著又出臺(tái)“排澇、治污、供水兩年決戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃”，要求全面提高全市排水防澇能力。2015年，武漢入選首批“海綿城市”試點(diǎn)，中央直接投資15億元，武漢市配套投入102億元，雄心勃勃地要探索治理漬水新模式。但3年已過(guò)，新系統(tǒng)運(yùn)行第一年，在暴雨中轉(zhuǎn)眼武漢又成汪洋。針對(duì)這樣的問(wèn)題，構(gòu)建完善的城市內(nèi)澇防治體系要從多層次進(jìn)行規(guī)劃，包括流域規(guī)劃、城市規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等，要以立法的形式推進(jìn)“先地下，后地上”的開發(fā)模式，加快海綿城市建設(shè)步伐，大力提升城市防澇排澇能力，突出抓好城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)，提升城市防洪管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，加快城市雨污分流管網(wǎng)改造。

【決策看點(diǎn)】

●日前，合肥市紀(jì)委專門印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律加強(qiáng)防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)督查的實(shí)施方案》，并將派出8個(gè)督察組，開展防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作督查。對(duì)在防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)中違反各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定，尤其是拒不執(zhí)行上級(jí)命令，擅離崗位、玩忽職守、失職瀆職等行為的，一律先停職后處理；對(duì)擠占挪用、截留私分防汛抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)物資，以及虛報(bào)冒領(lǐng)、優(yōu)親厚友、揮霍浪費(fèi)救災(zāi)款物的，一律快查快辦、從嚴(yán)懲處，對(duì)典型案例一律通報(bào)曝光。

11省市（局部地區(qū)）洪澇災(zāi)害情況

2 水利設(shè)施投入短板暴露安全隱患

防大汛、搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)，是對(duì)防汛水利設(shè)施的考驗(yàn)。今年潰壩主要發(fā)生在中小河流和小型水庫(kù)，這也是防洪能力較為薄弱的地方。這提示我們要反思長(zhǎng)期以來(lái)注重城市建設(shè)投資，忽略水利建設(shè)投入，建設(shè)資金重點(diǎn)用于建筑、廣場(chǎng)、道路等建設(shè)，水利建設(shè)資金不足，實(shí)施措施不力，形成水安全隱患等問(wèn)題。

我國(guó)大江大河的整治，歷來(lái)以中央財(cái)政為投入主體，近年來(lái)下了很大力氣，問(wèn)題已不大。而中小河流是以地方財(cái)政為投資主體的，投入情況則千差萬(wàn)別。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大多數(shù)中小河流，近年基本沒(méi)有投入，還是在吃上世紀(jì)50—80年代的老本。實(shí)際上，中小河流防洪能力的削弱，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化有關(guān)。因?yàn)閲?guó)家是分級(jí)來(lái)管理水利工程的，中小河流一般都?xì)w市縣鎮(zhèn)村管，越是局部的支流，涉及范圍越小，守護(hù)任務(wù)也更多地落到了涉及的鎮(zhèn)村身上。按照歷史傳統(tǒng)，農(nóng)村中小河流都由農(nóng)民義務(wù)投工投勞，冬修春修來(lái)維護(hù)的。以前農(nóng)村出多少工、多少力，都有自治制度，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工了，以前的制度就很難執(zhí)行了。為此，要超前謀劃水利項(xiàng)目，進(jìn)一步提升農(nóng)村小型水利工程保障能力，推進(jìn)小水庫(kù)、小泵站、小水閘等工程建設(shè)，切實(shí)解決農(nóng)村水利“最后一公里”問(wèn)題。同時(shí)，大力提升中小河流防洪能力，提高重點(diǎn)流域支流防控標(biāo)準(zhǔn)，形成干支流整體防洪減災(zāi)能力。尤其是對(duì)于中小河流整治，政府要把職責(zé)分解明確，誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走，明確自己的家園自己保，有錢出錢，無(wú)錢出力。

3 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)缺乏約束機(jī)制

長(zhǎng)江流域洪災(zāi)歷來(lái)是中華民族的心腹之患。氣候異常、雨水過(guò)多，這是導(dǎo)致洪災(zāi)的客觀原因，帶有一定的不可抗拒性和偶然性，但長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境遭到破壞也是重要推手。上游森林的過(guò)度開發(fā)、毀林開荒、陡坡開荒造成水土流失，增加了中下游河湖的泥沙淤積，中下游地區(qū)盲目圍湖造田，占用行洪洲灘，濕地生態(tài)環(huán)境遭到破壞，造成水域調(diào)蓄面積減少，這些都使得長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境危機(jī)四伏。正因如此，習(xí)近平總書記在今年年初中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上研究長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃時(shí)強(qiáng)調(diào)，涉及長(zhǎng)江的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)，給各地正躍躍欲試、摩拳擦掌的經(jīng)濟(jì)大開發(fā)潑了一盆冷水。

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，必須把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置。長(zhǎng)江流域的水土流失面積，上世紀(jì)50年代為36萬(wàn)平方公里，現(xiàn)在已增加到56萬(wàn)平方公里，占全國(guó)水土流失面積的36%，年土壤侵蝕量達(dá)2.24萬(wàn)億千克，使長(zhǎng)江干流泥沙劇增。因此，今后凡是有利于保護(hù)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的事要多做、快做，比如長(zhǎng)江防護(hù)林體系建設(shè)、水土流失及巖溶地區(qū)石漠化治理、退耕還林還草、水土保持、河湖和濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等；凡是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)、換取一時(shí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的事要少做甚至不做，比如修建小水電、毀林開墾、過(guò)度放牧、圍湖造田等。要按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制，列出負(fù)面清單，設(shè)定禁止開發(fā)的岸線、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化日常監(jiān)測(cè)和問(wèn)責(zé)。

【決策看點(diǎn)】

●近日，保險(xiǎn)公司向武漢市武昌區(qū)交付首筆100萬(wàn)元的涉水受災(zāi)賠付金。據(jù)介紹，凡在本次強(qiáng)降雨中受災(zāi)的武昌區(qū)居民，均可向社區(qū)申報(bào)，經(jīng)核實(shí)即可得到賠付。去年，武昌區(qū)投入243萬(wàn)元，按照1元/人年、4元/戶年保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為全區(qū)家庭與戶籍居民購(gòu)買因自然災(zāi)害、火災(zāi)爆炸事故和見(jiàn)義勇為行為造成的人身意外傷害和財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)。據(jù)悉，該保險(xiǎn)不負(fù)責(zé)賠償居民財(cái)產(chǎn)損失，只對(duì)受災(zāi)居民轉(zhuǎn)移安置期間的住宿和生活予以補(bǔ)貼。

【鏈 接】

香港預(yù)防洪水災(zāi)害，排水標(biāo)準(zhǔn)能防200年一遇洪水

香港城市發(fā)展迅速，高樓大廈密集、街道狹窄，大量土地被水泥覆蓋，地勢(shì)復(fù)雜加上臨海，是一個(gè)極易發(fā)生水浸的城市。為全面解決雨水排放問(wèn)題，特區(qū)政府在1996年展開了“雨水排放系統(tǒng)整體計(jì)劃”，市區(qū)干渠系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)為防200年一遇洪水。在整體布局上，采取了三種方式緩解水浸問(wèn)題：第一，通過(guò)更換、擴(kuò)充地上和地下排水管道，提升抗洪能力；第二，建設(shè)雨水隧道，將高地集水區(qū)的雨水直接引流入大海，減輕下游市區(qū)排水系統(tǒng)負(fù)荷；第三，設(shè)立蓄水及水泵系統(tǒng)。在水浸嚴(yán)重的“黑點(diǎn)”地區(qū)設(shè)立蓄水池，暫存部分雨水，待高峰期過(guò)后，利用水泵排出儲(chǔ)存雨水。

資料來(lái)源：新華網(wǎng)2016年7月8日

4 洪水巨災(zāi)保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期缺失

目前，對(duì)于洪水所造成的財(cái)產(chǎn)損失，我國(guó)靠居民自救，國(guó)家救災(zāi)及社會(huì)捐助解決。而國(guó)際上的方法是利用保險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)移災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。如美國(guó)在上世紀(jì)六七十年代通過(guò)《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》《洪水災(zāi)害防御法》兩部涉及洪水保險(xiǎn)的立法。另外，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、印度等國(guó)也已開始普及洪水保險(xiǎn)。在英國(guó)，90%的家庭有包含洪水風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的住宅保險(xiǎn)，75%的家庭有室內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，洪水保險(xiǎn)份額約占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的10%。近日，中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品正式全面銷售，標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度正式落地。

與地震保險(xiǎn)相比較，目前我國(guó)還沒(méi)有專門針對(duì)洪水災(zāi)害的保險(xiǎn)。洪水保險(xiǎn)之所以陷入尷尬，是因?yàn)楹樗L(fēng)險(xiǎn)較集中，損失巨大，保險(xiǎn)公司面臨著巨大的賠付金額。同時(shí)，與該制度本身的缺陷有很大關(guān)系，法律缺乏對(duì)洪水保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的詳細(xì)規(guī)定，政府缺乏對(duì)洪水保險(xiǎn)從政策到資金的有力支持，洪水保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新也嚴(yán)重滯后。

積極推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)，既為受災(zāi)群眾挽回更多經(jīng)濟(jì)損失，也可利用這一經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)行差異化的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，遏制洪泛區(qū)大量無(wú)序開發(fā)、與水爭(zhēng)地的亂象。要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大包括洪水保險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)范圍，同時(shí)政府也應(yīng)不斷加大在保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)中的比重，更好地履行第一責(zé)任人的義務(wù)。

★7月11日，長(zhǎng)江防總新聞發(fā)布會(huì)披露，入汛以來(lái)，長(zhǎng)江流域多地發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，截至目前已造成4900多萬(wàn)人受災(zāi)，222人因?yàn)?zāi)死亡失蹤。