○汪火良

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領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的整體性※——兼論與“三嚴(yán)三實”的統(tǒng)合

○汪火良

習(xí)近平總書記提出“既嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”的“三嚴(yán)三實”的重要論述，寓高遠(yuǎn)立意和深邃思想于簡單樸實的語詞之中，集中體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的價值觀、權(quán)力觀、群眾觀，是一個相輔相成、不可分割的有機統(tǒng)一體[1]?！叭龂?yán)三實”融合了中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，與黨的優(yōu)良傳統(tǒng)一脈相承，具有鮮明的時代特征，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨員最基本的政治品格和做人準(zhǔn)則，明確了黨員干部的修身之本、為政之道、成事之要，充分表明了黨中央推進全面從嚴(yán)治黨、依法治黨的態(tài)度和決心?！叭龂?yán)三實”重在“嚴(yán)”，貴在“實”?！皣?yán)”字宣示了黨紀(jì)國法是帶電的高壓線碰不得，“實”字強調(diào)了恪守法則要融入日常生活，成為自覺的行為方式。對于在法治時代治國理政的領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”而言，要嚴(yán)在法度，實在法紀(jì)。說到底，“三嚴(yán)三實”是在新時期對領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力提出的新要求，對提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力工作提出的新部署，對建設(shè)高素質(zhì)、強本領(lǐng)的社會主義法治工作隊伍提出的新期許。

一、圍繞“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力”的表達組合

與“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力”相關(guān)的概念，在當(dāng)前學(xué)界和實務(wù)界有很多的表達組合，諸如，“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念法治能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力”等等，唯獨極少見“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力”的表述。個中原因正是筆者試圖探討的問題所在。從中國知網(wǎng)（CNKI）以這些概念為“主題詞”所搜索的報紙雜志的文章中進行分類歸納，大致情形如下：

第一，學(xué)者們使用這些概念，雖然闡發(fā)都立基于“法治”的架構(gòu)，但解釋的自由度較大，沒有很好地區(qū)分概念的內(nèi)涵獨立和外延的交叉，混用概念嚴(yán)重。從這些定義可以看出：“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力”這三個核心概念都有相對獨立的內(nèi)涵，但在具體的使用語言域中則容易出現(xiàn)混用現(xiàn)象。諸如，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)包括應(yīng)有的法治意識、法治思維、法治觀念和法治能力[2]；“法治能力是指特定主體具有法治思維，運用法治方式，認(rèn)識、處理和決策相關(guān)問題的能力”[3]；要提高法治能力需要增強法治意識，強化法治信仰，樹立法治理念，強化法治思維，善用法治方式，強化法治實踐[4]；領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力包括法治思維與法治方式[5]。這些表述給人的印象就是，概念之間交叉使用，循環(huán)論證，邊界不清，涵蓋不嚴(yán)，造成的后果就是以辭害意、任意使用、缺乏權(quán)威性，從而影響政治話語的表達效果和正能量的釋放。

第二，有些學(xué)者在使用這些概念時注意到了獨立性，但卻忽視了關(guān)聯(lián)性割裂了整體性。比如，“所謂法治思維，其實質(zhì)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任”[6]?！八^法治方式，是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟社會問題，解決各種社會矛盾、爭議，促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的措施、方法、手段”[7]。對于法治思維和法治方式分別進行定義，有利于我們準(zhǔn)確理解概念的內(nèi)涵，把研究推向深入。但筆者反對在官方正式場合把法治思維和法治方式分開表述和割裂使用。因為對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法治思維和法治方式在實際工作中是難分彼此、融合貫通的，有什么樣的法治思維就會以什么樣的法治方式表現(xiàn)出來，法治思維決定了法治方式，法治方式反映和檢驗法治思維，老百姓受益到的是法治思維和法治方式的整體效果，感受到的是法治的整體威信。再比如，很多學(xué)者單獨探討“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力”。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，是指領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治理論、法治方針、政策策略動員和組織人民推進全面深化改革、推動科學(xué)發(fā)展、保障人民權(quán)益、維護公平正義、促進社會和諧、增進人民福祉，建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家的本領(lǐng)[8]。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，是運用法律制度來管理社會、做好工作的能力，是一個國家法律執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是當(dāng)代國家治理能力中的核心能力[9]。這樣的定義，看似明確，實際上用來定義“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”同樣可行，二者可以相互定義。又如，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力是一個體系，包括：1.行政法律文件的閱讀能力；2.行政糾紛的法律調(diào)解能力；3.行政事務(wù)的法律講解能力；4.行政空白的法律提案能力；5.行政法律條文的運用能力；6.行政裁量權(quán)的合理運用能力[10]。此定義的內(nèi)涵顯然太過狹窄，忽視了我國黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)干部組織體制的事實，缺乏通約性和普遍性。

第三，對法治素養(yǎng)和法治能力既缺乏界定又缺乏現(xiàn)實回應(yīng)，其實際應(yīng)用效果大打折扣。這里存在一個普遍的現(xiàn)象：人們在使用法治素養(yǎng)和法治能力時鮮有給出明確定義的，也沒有對其詞義來源的闡釋。似乎這個詞是一個司空見慣的存在，因此，就導(dǎo)致了人云亦云，缺乏對現(xiàn)實問題的積極回應(yīng)。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的基本要求包括正確認(rèn)識和對待權(quán)力，充分尊重和保障權(quán)利，發(fā)揚民主，最大程度促進公正；領(lǐng)導(dǎo)干部增強法治素養(yǎng)，體現(xiàn)在對法治思維認(rèn)識的提升、法治方式水平的不斷提升、法治實踐效果的不斷提升[11]；著力提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力包括推動深化改革的能力、推動科學(xué)發(fā)展的能力、保障人民權(quán)益的能力、維護公平正義的能力、促進社會和諧的能力、增進人民福祉的能力[8]。以上所提出的增強領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的舉措，實際上，可以交互使用、籠統(tǒng)化之。這樣的危害在于：由于沒有把問題區(qū)分開，一把鑰匙開多把鎖，研究的結(jié)論和提供的對策自然是水面打漂，浮而不實，其結(jié)果是謀事不實、創(chuàng)業(yè)不實、做人不實！

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的辯證邏輯

領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力是一個相輔相成、不可分割的有機統(tǒng)一體。對于領(lǐng)導(dǎo)干部個體而言，法治素養(yǎng)和法治能力是法治素質(zhì)的兩個必備要素。法治素養(yǎng)功在平時的修煉，要持之以恒，下滴水穿石的功夫，要求時時、處處、事事做到想法、依法、用法、守法、信法、護法。功到自然成，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的修煉達到了境界，自然而然，法治能力就源源不斷、接續(xù)給力。領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力包括內(nèi)在的自信力和外在的認(rèn)可力。一個秉持法治思維和法治方式辦事的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)心里對自己的能力有自信，處事的效果又得到人們的認(rèn)可，這樣就樹立了法治能力強的形象。而這一切的取得根源于平日里法治素養(yǎng)的修習(xí)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力是一體兩面的問題，兩者存在辯證統(tǒng)一關(guān)系。具體體現(xiàn)為這樣幾對關(guān)系：

（一）內(nèi)——外

法治素養(yǎng)是法治能力的內(nèi)在根據(jù)和規(guī)定性，法治能力是法治素養(yǎng)的外在表現(xiàn)和衍生物。法治素養(yǎng)產(chǎn)生、決定、提供法治能力的養(yǎng)分、方式、動力。通俗地講，法治素養(yǎng)是內(nèi)藏于心的修養(yǎng)，正如“腹有詩書氣自華”；法治能力是外化于行的活動，正如“讀書破萬卷，下筆如有神”。

（二）源——流

法治素養(yǎng)重在修養(yǎng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部法治精神、法治原則、法律知識、法治思維和法治方式等的積累與體悟，是個人法治修養(yǎng)的內(nèi)涵發(fā)酵和正能量的儲存，是法治能力的聚集地和發(fā)源地。聚集起來的法治能量一旦遭遇法治問題和根植法治環(huán)境，其在想問題、做決策、解糾紛時依法辦事的能力就自然涌流，源源不絕。

（三）抽象——具體

法治素養(yǎng)是法治主體的整體樣態(tài)，由于其內(nèi)蘊于主體之中，隱藏較深而具有內(nèi)斂性，擴展至社會群體的法治素養(yǎng)就具有類型化的樣態(tài)。我們常言：領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)不高，體現(xiàn)在法律意識淡薄、法治信仰缺失、法治思維和法治方式缺乏等都是抽象化的宏觀描述，正是法治素養(yǎng)的內(nèi)斂性和抽象性給我們認(rèn)識和增加其效能帶來很大的困難。法治能力則是外顯的東西，在法治主體的身上則是依法辦事的具體個案和實際的法律行為。正是法治能力的外顯性和可操作性，我們可以針對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力設(shè)立評估標(biāo)準(zhǔn)、進行考核，通過具體的工作舉措來規(guī)范、導(dǎo)引、督促領(lǐng)導(dǎo)干部增進依法辦事能力。通過法治能力的涓涓細(xì)流的匯集而成法治素養(yǎng)的大河，通過法治的量化積累而促成法治質(zhì)的飛躍。我們的工作規(guī)律就是從具體到抽象，再由抽象到具體，用理論指導(dǎo)實踐，用實踐來檢驗理論。

（四）靜態(tài)——動態(tài)

法治素養(yǎng)和法治能力集中依附于法治主體，法治素養(yǎng)是靜態(tài)的法治能力，法治能力是法治素養(yǎng)的能動涌流。一般而言，法治能力強則法治素養(yǎng)高，但法治素養(yǎng)高卻不一定法治能力強。在具體的法治實踐中不斷砥礪可以增進領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，因此領(lǐng)導(dǎo)干部要在法治的前線，在干中學(xué)、在干中練，實踐出真知，以此來克服理論修為有余而實踐經(jīng)驗不足的問題。我們有些領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡思考，能做到慎獨，能保持自身廉潔，但不喜歡動手實踐，不到群眾中去，不去影響和帶領(lǐng)其他人往正途走，這樣的“獨善其身”的干部只是做到了自身修養(yǎng)的一個層面，我們更需要眾多的領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮強大的法治能力來共同推進社會主義法治事業(yè)的大車爬溝過坎，眾人劃槳開大船，百花齊放春滿園！

通過以上分析可以得出一個基本的結(jié)論：人們習(xí)慣于使用的“法治思維”、“法治方式”、“法治能力”、“法治思維能力”、“法治思維和法治方式能力”、“法治觀念法治能力”、“法治思維和依法辦事能力”等概念實質(zhì)上可以歸結(jié)為法治素養(yǎng)和法治能力這一對范疇。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治方式、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力是一個不可分割的整體性概念，這種整體性根源于社會和工作實際的需要。理論是灰色的，實踐則是鮮活的。在理論的邏輯上，我們可以把這些概念進行拆分，但在實踐的邏輯上，我們則要求這些概念必須團結(jié)。如何讓領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力的研究不再各唱各調(diào)，必須有一個統(tǒng)領(lǐng)的力量來團結(jié)二者，這個力量就是針對領(lǐng)導(dǎo)干部的修養(yǎng)而提出的“三嚴(yán)三實”標(biāo)準(zhǔn)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力與“三嚴(yán)三實”的統(tǒng)合

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力是公民法治素養(yǎng)和法治能力的重要組成部分，除了要符合公民法治素養(yǎng)和法治能力的基本要求外，基于領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊使命和嚴(yán)格責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力有其自身特色和更嚴(yán)格的要求。概括起來講，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力的“核心是要牢固樹立權(quán)力的有限性、權(quán)力的合作性、權(quán)力的合法性、權(quán)力的明確性和權(quán)力的制約性理念。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等以及權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式”[15]。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力的辯證統(tǒng)一關(guān)系是矛盾的對立統(tǒng)一關(guān)系，其統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)契合于“三嚴(yán)三實”的總體要求。在這里，針對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力提出了兩條標(biāo)準(zhǔn)：一是“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以律己、做人要實”的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)；一是“嚴(yán)以用權(quán)、謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實”的領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力標(biāo)準(zhǔn)。

我們衡量一個領(lǐng)導(dǎo)干部無非是兩個方面：做人和做事。做人看修養(yǎng)，做事看能力，做好人是為了做好事。領(lǐng)導(dǎo)干部不斷自覺的修習(xí)法律、錘煉法治思維、樹立法治信仰，牢記法律底線不可觸碰，帶頭學(xué)法尊法用法守法護法，把法治修養(yǎng)作為必修課，面對名利能守住本分，面對職位能格盡職守，則可以做一個明明白白、坦坦蕩蕩、實實在在的人。我黨的宗旨是為人民服務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部必須為人民“鞠躬盡瘁死而后已”。做事必須用權(quán)，權(quán)能就是用權(quán)來謀事、來創(chuàng)業(yè)。在“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的號角吹響之時，領(lǐng)導(dǎo)干部是社會主義法治事業(yè)的實踐者、組織者、推動者，是國家權(quán)力的執(zhí)行者和使用者，如何用好權(quán)是事關(guān)國家安全、社會穩(wěn)定、百姓幸福的大事。法治的核心要義在于制約權(quán)力和保護權(quán)利，權(quán)力和權(quán)利是硬幣的兩面，只有科學(xué)有效限權(quán)才能真正保護公民權(quán)利。“嚴(yán)以用權(quán)、謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實”告訴領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮法治能力做事的標(biāo)準(zhǔn)：嚴(yán)以用權(quán)要做到法定職權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為；權(quán)為民所用、利為民所謀，做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、帶頭守法。這樣，在法治素養(yǎng)和法治能力上齊頭并進的領(lǐng)導(dǎo)干部才不會犯“改革必須違法”的錯誤，才不會犯“寧要金山銀山，不要綠水青山”的錯誤，才不會犯“花錢買平安”、“搞定就是本事”的錯誤，才不會犯庸庸碌碌、“不問蒼生信鬼神”的錯誤。

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（作者系湖北師范學(xué)院副教授、武漢大學(xué)法學(xué)院博士生）

（責(zé)任編輯周吟吟）

基金項目：※中國法學(xué)會2014年度部級法學(xué)研究課題《基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的調(diào)查與研究》（課題編號：CLS（2014）D003）的階段性成果。