陳維越（中建海峽建設(shè)發(fā)展有限公司）

PPP融資模式在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用價(jià)值

陳維越（中建海峽建設(shè)發(fā)展有限公司）

PPP模式，即是指公共部門與私人企業(yè)合作模式，其在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用，是近些年逐漸興起的一種新型公共工程項(xiàng)目融資模式。在20世紀(jì)90年代，PPP模式在西方，尤其是歐美各國開始流行起來，目前已被適用于世界各地，且已成為各國或地區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，提升公共服務(wù)水平的關(guān)鍵舉措。本文就PPP融資模式的概念及其運(yùn)作的必要條件進(jìn)行了相應(yīng)探討，并著重研究了其在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用價(jià)值。

PPP融資模式；非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)項(xiàng)目；應(yīng)用價(jià)值

前言

在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，如若依然選用傳統(tǒng)的融資模式，會造成融資主體單一、融資結(jié)構(gòu)不合理、必政治界限不清等不良局面。傳統(tǒng)融資模式顯然無法良好適應(yīng)于當(dāng)前的形勢中，PPP模式（Pub1ic—Private—Partnership），也就是“政企合作”的一種模式，因其獨(dú)特的運(yùn)作方式及其特點(diǎn)，已逐漸成為目前廣受歡迎的公共基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，目前全國各地已推出的PPP項(xiàng)目多達(dá)1800多個(gè)，總投資高達(dá)3.4萬億元。

1 PPP模式

1.1 PPP模式的概念

PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的一種融資模式，因其在不同國度或是地區(qū)具備不同的發(fā)展軌道，且操作方式也有一定差異，因此到目前為止，PPP模式的概念眾說紛紜，還未形成統(tǒng)一的結(jié)論。其中，歐盟委員會認(rèn)為其是公共及私營部門之間的一種合作關(guān)系，雙方結(jié)合自身的優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，一同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項(xiàng)目和服務(wù)。香港效率促進(jìn)委員會認(rèn)為其是一種由雙方共同提供服務(wù)或?qū)嵤╉?xiàng)目的安排，雙方在不同程度的參與及承擔(dān)下發(fā)揮自身的優(yōu)勢。加拿大PPP委員會認(rèn)為其是公共與私營部門間根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)，建立出一種合作經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分享，確保公共需要得到滿足[2]。

就以上各國或組織對PPP的定義而言，可將其分為廣義與狹義定義。國內(nèi)學(xué)者王守清淤柯永建將廣義的PPP定義為：“公共部門和私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系”，而狹義的PPP定義定義則可理解為：“項(xiàng)目融資一系列方式的總稱，強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的所有權(quán)，以及與企業(yè)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。”

1.2 PPP模式有效運(yùn)作的必要條件

1.2.1 政府部門的大力支持

由于項(xiàng)目的差異化，公共私營二者間的定位及其責(zé)任在PPP模式中也會隨之改變，但政府的總體定位與責(zé)任卻是始終如一。PPP模式雖能有效促進(jìn)公共設(shè)施及其服務(wù)的發(fā)展，但其作用力尚還無法真正取代政府的有效決策與治理。因此，無論在何種情況下，政府都應(yīng)以保護(hù)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，始終將項(xiàng)目的總體規(guī)劃、組織招標(biāo)、降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等作為自身的責(zé)任。

1.2.2 健全法律法規(guī)制度

只有具備健全的法律法規(guī)制度，才能使PPP在運(yùn)作的過程中能夠?qū)φc企業(yè)在項(xiàng)目中承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)予以明確確保各自利益不會受損。PPP模式的每一階段都能采納公共私營合作，在健全的法律法規(guī)下有效約束參與雙方，從而使各參與方能在盡可能發(fā)揮優(yōu)勢的同時(shí)，也能在一定程度上彌補(bǔ)自身存在的不足。

1.2.3 專業(yè)機(jī)構(gòu)與人才的支持

項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)是PPP模式運(yùn)作的最普遍方式，這種方式在進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資的過程中，會需要用到較為復(fù)雜的法律與金融及財(cái)務(wù)等知識，不但要求政策制定參與方制定規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，提供技術(shù)指導(dǎo)及相關(guān)政策用來保證項(xiàng)目的正常運(yùn)作，而且還離不開專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的具體專業(yè)服務(wù)[1]。

2 PPP融資模式在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用價(jià)值

2.1 擴(kuò)大資金來源渠道

國務(wù)院曾對我國在2020年的常住人口城鎮(zhèn)化率進(jìn)行了相關(guān)估算與統(tǒng)計(jì)，即有可能達(dá)到六層以上，而與此同時(shí)，其投資需求也會上升至40萬億以上。傳統(tǒng)融資模式的缺陷已逐漸顯現(xiàn)，因影子銀行融資產(chǎn)生的“影子債務(wù)”問題也愈加嚴(yán)重，這極不利于政府管理與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。且“借新還舊”式的政府舉債與維穩(wěn)下的剛性兌付加重了地方債務(wù)問題，使其變得更加邊緣化，導(dǎo)致我國近些年中央與地方各級政府的債務(wù)規(guī)模在不斷增長，其中的市政建設(shè)、土地收儲、保障性住房及生態(tài)建設(shè)等各類基礎(chǔ)性與公益性設(shè)施占據(jù)了政府已支出且必須償還債務(wù)的大部分[3]。

而PPP融資會對政府類負(fù)債進(jìn)行納入項(xiàng)目預(yù)算，并透明公開化其負(fù)債水平，由此極大降低了政府的新增負(fù)債壓力。并且PPP融資模式不同于傳統(tǒng)融資模式渠道來源的單一與固定性，其具備多項(xiàng)資金來源渠道，操作模式更加靈活、獲利空間更大，加之相應(yīng)的扶持政策都能使社會資本投資非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)更具積極性與有效性，從而建立并完善出多元化融資渠道及可持續(xù)發(fā)展的資金投入機(jī)制。所以說，PPP融資模式在無財(cái)政刺激以及松銀根的政策表態(tài)下，必然是政府部門用來促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的最佳方式。

2.2 轉(zhuǎn)變政府職能

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資領(lǐng)域中，政府部門發(fā)揮的作用逐漸增大，但在此過程中多少還存在各種問題，如由于過于追求經(jīng)濟(jì)增長，缺乏完善的債務(wù)管理制度而導(dǎo)引發(fā)的違規(guī)融資及債務(wù)資金的違規(guī)使用等問題，同時(shí)也未明確政府、社會以及市場這三者之間的相互關(guān)系。

PPP融資模式可通過公共服務(wù)采取市場機(jī)制有效融合社會資本的資金、管理、技術(shù)以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等各方面的有機(jī)分子，能使政府與市場邊界變得更加明確化，從而使市場主體能在資源配置中發(fā)揮出其關(guān)鍵的作用，剔除政府內(nèi)不必要的職能，并促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，以達(dá)到創(chuàng)新政府管理方式的目的，這對于社會資本活力，政府的法制、市場及契約等意識，以及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營效率及其綜合質(zhì)量都有極強(qiáng)的促進(jìn)作用，無疑能更好實(shí)現(xiàn)政府與私營企業(yè)之間的合作共贏，可深化投融資機(jī)制改革，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2.3 規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所鼓勵(lì)的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作，雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP融資模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益[4]。這對縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。

另外，據(jù)有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)融資模式下只有不到三層的成本是在預(yù)算范圍內(nèi)，而足有八層的PPP項(xiàng)目的成本是在前期預(yù)算范圍內(nèi)。由此可見，社會企業(yè)可借助其人才、技術(shù)及資金等方面的優(yōu)勢達(dá)到減少成本并加強(qiáng)資金利用率的作用，在全周期成本核算下，有效規(guī)避項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

3 結(jié)束語

在運(yùn)用PPP融資模式的過程中，需格外注意的是，因國內(nèi)PPP模式的發(fā)展起步較晚，在這方面的經(jīng)驗(yàn)比較少，加之PPP融資模式的實(shí)施并非一蹴而就，而是理論與實(shí)踐相結(jié)合的一個(gè)過程，其操作比較復(fù)雜，因此，需選用具備法律、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)技術(shù)的人才來執(zhí)行操作，并加強(qiáng)復(fù)合型與開括型人才的大力培養(yǎng)。此外，還應(yīng)形成有效的政府監(jiān)管構(gòu)架，為保障項(xiàng)目的順暢進(jìn)行，政府需確定出一種承諾機(jī)制，降低企業(yè)融資成本，加強(qiáng)企業(yè)資產(chǎn)安全性，建立出健全的激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)企業(yè)積極投資?？偠灾?，在非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，我國應(yīng)參考與借鑒國外PPP模式成功運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，積極運(yùn)用PPP融資模式，根據(jù)當(dāng)前國情，通過各種有效方式加強(qiáng)PPP融資模式的運(yùn)用價(jià)值。

[1]吳美紅.城市基礎(chǔ)設(shè)施融資引入PPP模式研究[D].河海大學(xué)，2007.

[2]馮 燕.PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識別及量化研究[D].重慶大學(xué)，2007.

[3]王 健.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的研究[D].山東大學(xué)，2010.

[4]何文虎，楊云龍，豆小強(qiáng).我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式創(chuàng)新研究[J].西部金融，2013，11：18～23+56.

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2095-2066（2016）34-0237-02

2016-11-20