□劉俊祥 ，邊留峰

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

民生底線：公平分配與系統(tǒng)保障二維探討

□劉俊祥 ，邊留峰

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

民生底線，作為民眾生存和生活的基本保障，不僅是基本社會問題，更是重大政治問題。當今中國語境下，經(jīng)濟發(fā)展“馬太效應”和社會保障體系漏洞的存在，使得該問題難以在短期內(nèi)予以消除。前者是民生底線問題生成的根本原因，后者是民生底線問題生成的直接原因。因此，應對民生底線困境，需要兼顧公平分配和系統(tǒng)保障，建立雙重防守機制。其中，公平分配要求分類累進稅制與財富創(chuàng)造能力的結合，而系統(tǒng)保障則要求建立精細分類機制和效果倒推機制。

民生底線；馬太效應；保障體系；公平分配；系統(tǒng)保障

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.026

民生問題不僅是與民眾生活密切相關的基本社會問題，同時也是影響穩(wěn)定發(fā)展的重大政治問題，近年來在我國受到政府與學者高度關注。①學者們相關論述有劉俊祥《民生國家論》（發(fā)表于《武漢大學學報》<哲學社會科學版>2013年版）、劉勇《試論中國共產(chǎn)黨的民生政治建設及基本經(jīng)驗》（發(fā)表于《政治學研究》2011年第6期）等；官方也有相關表述，如李克強2015年政府工作報告中指出“民之疾苦，國之要事，我們要竭盡全力，堅決把民生底線兜住兜牢”。民生底線問題更是人們關注的焦點，因涉及人數(shù)眾多，負面影響較大，已經(jīng)引起中央領導人的高度重視。目前，我國農(nóng)村貧困人口還有5 575多萬；農(nóng)村最低生活保障人口4 903多萬，城市最低生活保障人口1 708多萬。［1］即使“國家十三五規(guī)劃綱要”中的扶貧目標得以實現(xiàn)，多達數(shù)千萬享受最低生活保障的民眾依然會徘徊在民生底線邊緣。一方面，這無疑會影響到全面建成小康社會戰(zhàn)略任務完成和共同富裕奮斗目標實現(xiàn)；另一方面，在網(wǎng)絡時代的今天，這么龐大的困難群體及其引起的一系列社會問題，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡傳媒報道傳播，難免會導致不良社會反應，影響政治安全與社會穩(wěn)定?？梢哉f，民生底線已經(jīng)成為我國正面臨的緊迫問題和現(xiàn)實困境。因此，本文試圖在闡釋涵義與分析影響基礎上，探析民生底線問題生成原因，進而尋求解決該問題的基本策略，以期為民生底線困境破解提供有益思路。

1　民生底線：基本經(jīng)濟保障與重大政治影響

1.1民生底線經(jīng)濟維度的概念詮釋

“民生底線”這一表述，2014年正式出現(xiàn)于中央權威性政治文件“政府工作報告”中，而此前學者雖未如此表述卻在實質(zhì)意義上使用了這一概念。我們可以根據(jù)中央相關文件和學者們的研究來分析該概念的內(nèi)涵與外延。

關于民主底線的內(nèi)涵，2015年“中共中央關于十三五規(guī)劃建議”和2016年“國家十三五規(guī)劃綱要”均指出，要“堅守底線”和“保障基本民生（就業(yè)、公共服務、收入差距、社會保障等物質(zhì)方面含義）”。此外，國家領導人在不同場合也有過相關表述，如習近平曾指出，要“守住民生底線”，就要“做好就業(yè)和社會保障工作”、“保障群眾基本生活”；［2］李克強在2014年政府工作報告中指出，要“兜住民生底線”、“保障群眾基本生活”。學者們往往也從這種意義上去研究民生底線，把民生底線理解為：“關注和切實解決下崗失業(yè)職工、城鄉(xiāng)貧困群體、老人、兒童、病弱者、殘障者、失學者的基本需求問題”。［3］由此看來，“民生底線”是指保障民眾基本生活和生存需求的最低條件。當民眾喪失這種最低條件，陷入基本生活困境和生存困難時，民生底線危機就會產(chǎn)生。

我們可以通過對民生底線內(nèi)涵的分析歸納民主底線外延，也就是說，對“基本生活需求”內(nèi)涵的理解決定了民生底線的外延。目前，主要有兩種解釋基本生活需求的角度，即純經(jīng)濟角度和綜合性角度。因而，相應的，民生底線外延也可以有兩種不同理解。其一，經(jīng)濟意義上民生底線。2015年政府工作報告指出，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)低保水平，提升生活補助和優(yōu)撫對象撫恤標準，提高保障和工資標準，堅決把民生底線兜牢。這是從補助、工資等經(jīng)濟意義上來說明民生底線外延的。其二，綜合意義上民生底線。有學者將經(jīng)濟民生與環(huán)境民生結合起來，呼吁制定“環(huán)境民生政策”，［4］還有的學者把民生看成更具有廣延性的概念，認為民生同時包括就業(yè)、物價、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、社會保障、環(huán)境保護、城市生活、文化娛樂等民眾生活的各個方面。［5］在這種綜合性民生觀的視野中，民生底線既包括住房、養(yǎng)老等經(jīng)濟條件，也包括環(huán)境保護、教育等其它條件。

不同外延的民生底線指涉的對象是不同的。經(jīng)濟意義上的民生底線指涉的是基本生活難以保障的困難民眾，如廣東省人民政府2013年出臺的《關于提高我省底線民生保障水平的實施方案》的通知指出，保障范圍包括城鄉(xiāng)低保（含城鎮(zhèn)“三無人員”，即無經(jīng)濟來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)人和贍養(yǎng)人的特殊困難人員）、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助、殘疾人保障、基礎養(yǎng)老金、孤兒保障等六大類，享有這些底線民生保障的群體都是基本生活困難的特殊群體。綜合意義上的民生底線涉及的則是全體民眾，因為食品安全、環(huán)境污染等問題直接影響到每個人。

根據(jù)以上分析不難發(fā)現(xiàn)，關于民生底線的內(nèi)涵、外延和指涉對象，存在不同理解。政府文件更多地從經(jīng)濟意義上使用，而學者們既有從經(jīng)濟意義，也有從綜合意義上予以使用。不同的理解和解釋，反映出不同的關注。我們很難也沒有必要進行孰是敦非的評判，反倒可以綜合眾人觀點獲得對民生底線的完整認知。所謂“民生底線”，就是指民眾生存和生活的基本保障。廣義上，它包括經(jīng)濟、教育、生態(tài)環(huán)境、食品安全等多個方面；狹義上，它主要指城鄉(xiāng)最低生活保障、醫(yī)療救助、基礎養(yǎng)老金、五保戶以及優(yōu)撫對象生活保障、孤兒保障等經(jīng)濟保障方面問題。馬克思主義者認為“經(jīng)濟基礎決定上層建筑”，強調(diào)了經(jīng)濟的決定性作用。在貧富差距不斷擴大的當今中國，重點關注民眾基本生活的經(jīng)濟保障，更加具有基礎性意義。因此，本文主要從狹義上探討中國民生底線問題。

1.2民生底線政治維度的影響分析

民生底線問題，就其本身來說屬于社會經(jīng)濟問題，但它會帶來嚴重的政治影響與政治后果。首先，它會對全面建成小康社會戰(zhàn)略任務完成、共享發(fā)展成果許諾落實①相關表述在官方文件中多次出現(xiàn)，如十八大報告中“發(fā)展成果由人民共享”、國家十三五規(guī)劃綱要中“發(fā)展成果由人民共享”和“共享發(fā)展”、2016年政府工作報告中“使全體人民共享發(fā)展成果”等。（與政府公信力相關）、共同富裕目標實現(xiàn)、社會安全穩(wěn)定等方面，產(chǎn)生不利政治影響。其次，他會對公民權利造成重大影響。一方面，它涉及公民生存權問題，因而容易引起世界各國的輿論反應與政治評價。如果民生底線問題日益凸顯，公民生存權問題難免成為話柄，因而使我們國家對外形象受到負面影響。另一方面，公民生存權問題直接影響政治平等權的實現(xiàn)。那些基本生存和生活問題都得不到解決的民眾，對政治參與機會、重要政治信息和政治知識技能等政治資源的擁有，也必定相對貧乏。其政治參與度與決策影響力勢必受到嚴重限制，自然離政治平等更為遙遠。比如，與富有的經(jīng)濟精英相比，貧窮的農(nóng)民具有明顯的政治劣勢。研究政治平等的美國民主理論家羅伯特·A·達爾曾對經(jīng)濟不平等帶給政治平等的損害深表憂慮，因為“金錢可被用來直接獲取政治影響力”。［6］因此，我們不難理解，為什么民生和民生底線問題日益成為中國政府的重要關注點。

此外，從改革開放以來歷屆黨代會報告表述中，我們也可以看出民生底線問題的重大政治影響。十八大以前，民生底線問題蘊含在民生問題之中，受到中央的高度重視。1978年十一屆三中全會公報指出，堅決反對漠不關心人民生活中迫切問題的官僚主義態(tài)度；1982年十二大報告中含有“人民生活是可以得到不斷改善的”表述；1987年十三大報告提出“人民生活達到小康水平”的發(fā)展目標；1992年十四大報告中有“人民生活由溫飽進入小康”的表述；1997年十五大報告指出，要使全國人民過上小康生活，逐步向更高水平前進；2002年十六大報告指出，“保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，不斷提高人民生活水平”；2007年十七大報告提出“注重社會建設，著力保障和改善民生”。十八大以后，國家領導人開始聚焦民生底線，民生底線因而從民生問題中脫離出來，獨立上升為國家層面的、具有政治意義的戰(zhàn)略問題。2013年7月新華網(wǎng)發(fā)布新聞，題目為 “媒體評習近平講話：守住民生底線創(chuàng)造美好生活”；［7］2015年習近平強調(diào)“社會政策要托底，就是要守住民生底線，做好就業(yè)和社會保障工作，切實保障群眾基本生活”；［8］李克強在2015政府工作報告中指出，我們要竭盡全力，堅決把民生底線兜牢；2015年中國政府網(wǎng)站也曾發(fā)布新聞，強調(diào)“用積極有效的社會保障政策守住民生底線”；［9］2016年國家十三五規(guī)劃綱要指出，要“堅守底線”和“保障基本民生”。

2　生成機理：經(jīng)濟“馬太效應”與保障體系漏洞維度探析

改革開放30多年來，經(jīng)濟的高速增長并未消除民生底線失守現(xiàn)象，經(jīng)濟繁榮與生活貧困同時并存，這一看似矛盾的現(xiàn)象何以發(fā)生？

2.1經(jīng)濟“馬太效應”從根本上導致民生底線問題產(chǎn)生

通常我們習慣把民生底線問題歸因于 “經(jīng)濟發(fā)展程度不高”，這種思維方式更接近于“貧窮落后”這一術語中所隱含的樸素觀念：人們往往認為，生活貧窮與經(jīng)濟落后直接關聯(lián)，經(jīng)濟落后才造成生活貧窮。但這一觀念難以解釋當代中國民生底線問題。中國改革開放以來的經(jīng)濟高速增長，使中國成為世界第二大經(jīng)濟體，并受到世界關注，堪稱“世界經(jīng)濟奇跡”。經(jīng)濟落后與財富總量不足，作為前提已經(jīng)不復存在，又何以成為貧窮的原因？中國社會的經(jīng)濟繁榮與財富增長是一個不容掩蓋的事實，那為什么經(jīng)濟發(fā)展了，民生底線困境依然存在？實際上，這是由經(jīng)濟增長的內(nèi)在方式及其內(nèi)含的“馬太效應”引起的。整個社會的經(jīng)濟發(fā)展，并不是通過不同主體間財富同步增長實現(xiàn)的，相反，是通過市場競爭和不斷淘汰推動的。那些贏得競爭的成功者，不但會積累巨額財富，形成強大經(jīng)濟實力，也會因為龐大資本具有更容易控制市場而獲取更多資本的能力，而擁有穩(wěn)固發(fā)展和不斷擴張的堅實基礎。而那些破產(chǎn)或缺乏資本的弱者，因喪失了競爭能力，在發(fā)展道路上就會被遺落得越來越遠。這就是經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應”，即富者愈富，窮者愈窮。

在這種結構化的經(jīng)濟發(fā)展中，也存在個別元素的移動，即個別弱者變強者，個別強者變?nèi)跽撸黄胶獍l(fā)展帶來的不平等結構是無法改變的。而且，在這種結構中，一方是絕對有利的一極，而另一方是不斷掙扎卻注定無法逃脫的另一極。為了便于理解，我們可以對千萬富翁與普通工薪人員進行比較。前者，不需勞作只需將現(xiàn)金存入銀行，按三年期利率計算，每年所得利息就有30萬元。這一收入，比一個普通工薪階層的平均年薪高出三倍以上。如果將千萬富翁與約占全國人口一半的農(nóng)民相比，收入差距更加明顯。在收入懸殊的情況下，貧困者還面臨醫(yī)療、住房等難以承受的大額開支。一次重大疾病就會使一個普通家庭傾家蕩產(chǎn)，一次購房或建房就會讓一個普通工薪人員負債累累，完全喪失抵御貧困的能力。

由此可見，經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應”，是導致民生底線問題出現(xiàn)的根本原因。當今中國，這種“馬太效應”造成的財富分化已經(jīng)積累到一定程度，亟需加以抑制。有數(shù)據(jù)顯示，“頂端1%的家庭占有全國約三分之一的財產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財產(chǎn)總量僅在1%左右”。［10］這表明，底端25%的家庭擁有極少的財產(chǎn)，而其中的眾多家庭極有可能已經(jīng)陷入民生底線困境，“馬太效應”的嚴重程度顯而易見。

2.2社會保障體系漏洞直接導致民生底線問題日益凸顯

如果存在健全的社會保障體系，已有民生底線問題就會得到有效控制；否則，民生底線問題勢必日益凸顯甚或嚴重。因此，社會保障體系漏洞是民生底線問題日益凸顯的直接原因。

在目前的社會保障制度體系中，涉及民生底線的保障內(nèi)容有：①這里不包括《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等社會福利類保障法律法規(guī)，因為它們不屬于底線保障范圍，而屬于民生水平提升的福利性質(zhì)內(nèi)容。（1）社會救助類：《社會救助暫行辦法》（2014年5月1日開始施行）；（2）社會保險類：《社會保險法》（自2011年7月1日起施行），包含養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五類險種；（3）社會優(yōu)撫類：《軍人撫恤優(yōu)待條例》（自2004年10月1日起施行）及《國務院、中央軍事委員會關于修改〈軍人撫恤優(yōu)待條例〉的決定》（自2011年8月1日起施行）。從整體來看，當前的社會保障制度體系主要存在如下問題：（1）社會保障制度體系中關于保障程度處于模糊認知狀態(tài)，缺少完整系統(tǒng)的調(diào)研核實機制，難以確定何種社會保障程度才可滿足相關民眾基本生活需求。例如，2016年十三五規(guī)劃綱要中指出，要 “合理提高救助標準”，2016年政府工作報告中指出 “城鄉(xiāng)低保人均補助標準分別提高5%和8%”，但問題是，無法確定“比例提高后”的保障程度是否能夠解決相關民眾基本需求。（2）缺少實效倒推長效機制，即根據(jù)社會保障工作的實際效果進行制度體系漏洞倒推的機制。2012年8月《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》的發(fā)布，就可以看作典型的績效倒推實例。原有醫(yī)療保險規(guī)定不能有效解決城鄉(xiāng)居民“因病致貧、因病返貧”問題，人社部、民政部、保險監(jiān)督管理委員會等六部委，在充分調(diào)研基礎上以績效為目標制定新政策，因而更加有利于解決實際問題。但是，只有一時應對之策是遠遠不夠的。如果缺少績效倒推長效機制（包括專門機構設置、常態(tài)化問題調(diào)研、政策性建議提出等環(huán)節(jié)），則難以保證社會保障體系的常態(tài)化完善和社會保障體系漏洞的系統(tǒng)性封堵。當前，我國存在著大量民生底線難題，比如流浪民眾救濟、養(yǎng)老保險二元體制（尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險金額較低問題）、醫(yī)療保險所涉醫(yī)保范圍、醫(yī)保起付線等問題，亟需通過建立實效倒推長效機制得到根本性解決。

3　對策建構：公平分配與系統(tǒng)保障雙重防守機制

經(jīng)濟發(fā)展“馬太效應”導致民生底線問題出現(xiàn)，社會保障體系漏洞使民生底線問題持續(xù)難解。破解民生底線困境，有效防守民生底線，自然需要從這兩方面予以考慮，即需要建立抑制“馬太效應”的公平分配機制和系統(tǒng)的底線保障機制。

3.1公平分配要求分類累進稅制與財富創(chuàng)造能力的結合

公平分配不是“劫富濟貧”式以富養(yǎng)懶的分配，不是“大鍋飯”式的平均主義分配，也不是“杯水車薪”式的無效分配，而是政府對富者和貧者均平等對待的分配。在中國語境中，公平分配主要有兩種含義：（1）出于國家法律政策要求或個人道德義務考慮，富有者通過稅收或個人捐贈形式，拿出一定比例財富，用于改善民生底線邊緣貧困者的基本生活條件；（2）民生底線邊緣的貧困者，在政府和富有者的幫助下，通過提高財富創(chuàng)造能力使自己逐漸脫離貧困。不難發(fā)現(xiàn)，公平分配的這種理解，與鄧小平所說的“先富帶動后富”具有類似涵義。值得強調(diào)的是，公平分配絕不意味著，富有者需要長期不斷地拿出財富分給貧困者，經(jīng)常性地用于維持其基本生活，而不管貧困者的財富創(chuàng)造能力是否獲得提高。因為這容易導致，貧困者由于習慣于輕易地獲得被分配的財富而傾向于不愿創(chuàng)造財富，造成公平分配本義的偏離。根據(jù)公平分配兩個含義，我們不難理解，隨著富人財富讓出和貧者財富創(chuàng)造能力增強，經(jīng)濟發(fā)展的“馬太效應”會得到抑制，同時我們國家又可以避免重蹈西方福利政策 “政府負擔加重”、“懶人增多”、“影響財富創(chuàng)造積極性”等問題之覆轍。因此，我們可以說，實行公平分配有利于從根本上擺脫民生底線困境。對于作為公平分配主體的政府而言，公平分配意味著兩方面具體要求。一方面，政府需要注重提供有助于提升財富創(chuàng)造能力的公共產(chǎn)品 （實質(zhì)上是富者財富讓渡部分的公共化形式），尤需提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓和平臺建設、交通基礎設施建設、網(wǎng)絡信息資源配置等方面的公共產(chǎn)品。實際上，政府已經(jīng)對此給予一定重視，通過一些政策措施逐步推進基本公共服務均等化，以便為貧困群體財富創(chuàng)造能力提升創(chuàng)造條件。2007年黨的十七大報告指出，“必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”；2012年國務院發(fā)布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，在基本公共教育、勞動就業(yè)服務、公共財政保障能力、創(chuàng)新供給模式、基本公共服務均等化等方面進行具體部署；2012年黨的十八大報告提出要求，必須“從維護廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系”；2016年國家十三五規(guī)劃綱要指出，“基本公共服務均等化水平穩(wěn)步提高”。然而，正如國家十三五規(guī)劃綱要所言，目前“基本公共服務供給仍然不足”，存在諸多問題，譬如，城鄉(xiāng)基本公共服務二元制度和二元標準，農(nóng)民工對就業(yè)培訓、子女教育等基本公共服務享有不足（主要是戶籍所限）、農(nóng)村交通基礎設施建設不夠（制約農(nóng)民財富創(chuàng)造）、貧困地區(qū)網(wǎng)絡基礎設施建設及相關技能培訓不足，①中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的第37次 《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》（參見該中心2016年1月22日新聞，http: //cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/t20160122_53283.htm）顯示，截至2015年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到6.88億，這意味著我國尚有1/2左右的國民沒有使用網(wǎng)絡。不難想象，這與網(wǎng)絡基礎設施建設及相關技能培訓密切相關。信息時代的今天，網(wǎng)絡對財富創(chuàng)造和經(jīng)濟發(fā)展有著極為重要的作用。加強網(wǎng)絡基礎設施建設及相關技能培訓，成為政府基本公共服務產(chǎn)品的重要內(nèi)容。等等。因此，政府有必要進一步提升基本公共服務水平，為不同民眾提供盡可能平等的條件，以促進貧困民眾財富創(chuàng)造能力提升。另一方面，政府需要實行分類累進稅制，根據(jù)不同情況征收稅款（企業(yè)所得稅、個人所得稅等），使富有者的財富讓渡更加合理，貧困者稅負進一步減輕。羅爾斯提出了“差異原則”來解決分配正義（公平）問題，他所說的公平分配是承認差異的分配，旨在“最大限度地增加狀況最差的代表人的福利”，［11］即以最弱勢公民利益最大化為前提。皮凱蒂在《21世紀資本論》中認為，收入不公平問題可以通過“累進所得稅稅收制度”這一理想工具予以解決。［12］羅爾斯和皮凱蒂的公平分配思想給我們提供了一些有益啟示：（1）實行有利于最不利者的分配政策；（2）實行分類累進稅制（皮凱蒂主張的累進稅制，雖然含有需要在全球范圍內(nèi)實施的觀點，但其中蘊含的分類征稅思想不乏借鑒價值）。這兩方面啟示，有利于實現(xiàn)“富者讓渡合理，貧者稅負減輕”的目的。我們國家可以吸收這種公平分配觀念的合理成分，對企業(yè)所得稅和個人所得稅相關制度進行完善。

首先，綜合考慮持續(xù)盈利時間、企業(yè)成立時間、累計盈利數(shù)額等因素，完善企業(yè)所得稅征收制度。2008年以來實施的《企業(yè)所得稅法》，包含了“符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅”、“國家對重點扶持和鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和項目，給予企業(yè)所得稅優(yōu)惠”等扶持性規(guī)定，但并沒有持續(xù)盈利時間（如果不能持續(xù)盈利，征收稅款會對企業(yè)的生存造成威脅）、企業(yè)成立時間（若成立時間較短，企業(yè)運行模式尚不夠成熟，生存危機的風險相對較大）、累計盈利多少（累計盈利數(shù)額對企業(yè)發(fā)展有著較大影響）等方面規(guī)定，存有諸多不合理因素。因此，在完善企業(yè)所得稅時，有必要考慮以下因素：（1）根據(jù)成立時間長短普遍實行分類征稅。比如以五年為劃分標準，企業(yè)在成立五年以內(nèi)和成立五年以外實施不同的稅收政策，五年以內(nèi)可以減免稅收或降低稅率，以降低企業(yè)稅負，提高企業(yè)存活率。這種理念，與《企業(yè)所得稅法實施條例》第八十八條關于免征、減征企業(yè)所得稅相關規(guī)定中所含理念相類似。然而，理念雖似，指涉內(nèi)容卻不相同，這條規(guī)定中的企業(yè)范圍顯得較為狹窄。（2）根據(jù)持續(xù)盈利時間普遍實行分類征稅。對經(jīng)濟效益持續(xù)良好（比如三年）的企業(yè)嚴格執(zhí)行企業(yè)所得稅征收標準，對于經(jīng)濟效益持續(xù)較差或不良的企業(yè)可以緩收、減收或免收企業(yè)所得稅。與《企業(yè)所得稅法》中“重點扶持和鼓勵發(fā)展”的規(guī)定不同，這里所說的企業(yè)是指所有企業(yè)。因為所有企業(yè)都會對國家財富創(chuàng)造作出貢獻。（3）根據(jù)累計盈利數(shù)額普遍實行分類征稅。比如以50萬為單位對累計盈利數(shù)額進行等級劃分，數(shù)額越大稅率越高，數(shù)額越少稅率越低?！镀髽I(yè)所得稅法實施條例》第九十二條針對減征企業(yè)所得稅對象在納稅額、資產(chǎn)總額等方面的規(guī)定中即包含類似理念。當然，雖然類似卻不相同，此處我們所提倡的是根據(jù)累計盈利數(shù)額普遍實行分類征稅，而非在納稅額、資產(chǎn)總額等方面部分減免征稅。（4）征稅比例不高于或稍低于世界平均水平。在我國“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”背景下，這種規(guī)定更加有利于激發(fā)創(chuàng)辦企業(yè)的積極性。

其次，有必要修改“一刀切”規(guī)定，考慮根據(jù)財產(chǎn)狀況完善個人所得稅制度。當前《個人所得稅法》規(guī)定的“超額累進稅率”，適用于財產(chǎn)狀況不同的所有公民。不難發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定有利于財產(chǎn)較多的富人，而不利于財產(chǎn)較少的窮人，因而會進一步加重貧富分化。所以，有必要根據(jù)財產(chǎn)狀況對個人所得稅制度進行完善。具體措施如下：（1）充分考慮固定資產(chǎn)（法定歸屬個人的部分）、可支配資金、家庭負擔等因素，合理劃定稅收檔位線（比如20萬、50萬、100萬、200萬、500萬、1000萬）分類征收個人所得稅，以減少“財產(chǎn)收益”引起的不公平因素。當前，這種措施已經(jīng)進入政府視野，如財政部部長樓繼偉就個人所得稅的改革方向曾指出，會將按揭貸款、贍養(yǎng)人口等個人家庭負擔相關情況計入抵扣因素，以體現(xiàn)稅收公平，［13］只是，尚未提上政策制定議程。（2）可以考慮較大幅度提高較少財產(chǎn)擁有者（比如20萬下）的個人所得稅起征點（比如當前可以設定為10 000元/月）。因為擁有較少財產(chǎn)的民眾更容易變?yōu)榛虮旧砭褪秦毨д?。當然，以上措施中的具體數(shù)字、操作流程、實施時間等還需要通過調(diào)研論證和試點檢驗。

3.2系統(tǒng)保障要求建立精細分類機制與效果倒推機制

實行公平分配，有利于從根本上破解民生底線困境。然而，在民生底線問題較為凸顯的現(xiàn)實背景下，建立完善的社會保障系統(tǒng)更為急切。具體來講，完善的社會保障系統(tǒng)主要包含兩種含義：（1）底線保障制度體系完整。存有漏洞的保障措施網(wǎng)無法全面有效地解決問題。（2）底線保障效果良好。效果好壞是檢驗功能良好與否的根本標準。對社會保障體系而言，第一種含義提出了精細化的要求，第二種含義暗含了效果倒推的意指。

3.2.1建立精細分類機制，科學推進底線保障工作。正如習近平總書記在2013年11月在湖南湘西考察時提出的“精準扶貧”，民生底線保障也應該是精準化保障，只有這樣才能實現(xiàn)覆蓋面和保障程度的科學化，從而富有實效地解決民生底線問題。精細是精準的前提，因此，精準化保障需要精細化保障機制予以支撐。具體來說，精細化保障機制具有如下特點：（1）全面化。精細化機制應該適用于所有類別的被保障民眾，不可遺漏。也就是說，要確保社會保障制度體系涵蓋最低生活保障問題人員、需要醫(yī)療救助人員、殘疾人、五保戶、優(yōu)撫對象、孤兒、流浪人員等所有民眾。（2）具體化。不管是在法律法規(guī)中，還是在政府規(guī)范性文件中，都需要有明確的保障分類、明細的保障標準（包括民生底線的界定標準）、清晰的操作程序、具體的財政保障方式等具體內(nèi)容。（3）動態(tài)化。不同類別人員的情況處于變化之中，因而需要建立動態(tài)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計機制。（4）實際化。精細化機制的建立，要以充分的實地調(diào)研為基礎，讓保障機制的每個運行環(huán)節(jié)均緊貼實際。（5）常態(tài)化。精細化保障機制不能是暫時的或短期的機制，而應該是常態(tài)化的機制。綜合來看，有必要結合上述具體特點建立精細化保障機制，科學推進底線保障工作，以有效解決當前保障體系中存在的保障程度、績效保證等重要問題。

3.2.2建立效果倒推機制，切實增強保障體系實效。社會保障體系優(yōu)劣與否，歸根到底需要以實際效果為判斷標準。從功能目標來看，需要建立效果倒推機制，以保證民生底線有效防守這一目標的實現(xiàn)。具體而言，可以考慮以下建議：（1）成立績效考核專門機構。不僅有必要成立履行相應職能的政府內(nèi)部部門 （可以歸口扶貧辦），也有必要發(fā)揮第三方社會組織的作用（比如成立獨立于政府的民生建設績效考核中心），并制定配套制度賦予其足夠的自治權利。因為，內(nèi)部考核和外部監(jiān)督共同發(fā)揮作用，更有利于社會保障制度體系功能發(fā)揮。關于第三方組織參與治理，政府并不缺乏相關理念，比如中共中央關于十三五規(guī)劃的建議中“人人參與、人人盡力”、“構建全民共建共享的社會治理格局”、“社會協(xié)同、公眾參與”等表述所含理念。在實踐層面，政府已經(jīng)或即將開始推動第三方組織參與治理，國家十三五規(guī)劃綱要相關內(nèi)容可以予以說明。這一官方正式文件明確指出，要“建立扶貧政策落實情況跟蹤審計和扶貧成效第三方評估機制”。（2）建立量化指標體系。社會保障效果，最終需要通過種類、數(shù)量、程度、時效等方面具體指標來衡量。離開這些量化指標，效果倒推機制就是一句空話。所以，建立量化指標體系是社會保障效果倒推機制的題中應有之義。當前，我國民生底線問題所涉民眾，種類繁多，數(shù)量龐大，處境迥異。從現(xiàn)實技術角度來講，此種狀況無疑會大大增加量化指標體系建設難度；但從應然規(guī)范視角來看，情況復雜更加顯示出構建量化指標體系的必要性。（3）形成結果反饋與民意吸納機制。一方面，有必要充分發(fā)揮政府網(wǎng)站、新聞媒介、大數(shù)據(jù)企業(yè)等信息化平臺作用，暢通結果反饋渠道，形成績效結果公示反饋制度。另一方面，有必要充分發(fā)揮社會組織的作用，廣泛匯聚民意，以便于政府吸納民意和人民進行監(jiān)督。黨的十八屆三中全會指出，要推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。正如俞可平所說，治理是“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作”，［14］其最基本含義便是多元主體共同參與。發(fā)揮社會組織匯聚民意的作用，正是體現(xiàn)的此種含義。

［1］2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，2016-02-29，http：//www.gov.cn/ xinwen/2016-02/29/content_5047274.htm，2016-05-28.

［2］守住底線保障群眾基本生活［EB/OL］.新華網(wǎng)，2015-11-23，http：//news.xinhuanet.com/2015-11/23/c_11 17234122.htm，2016-05-28.

［3］景天魁.三十年民生發(fā)展之追問：經(jīng)濟發(fā)展、社會公正、底線公平［J］.理論前沿，2008，（14）：5-9.

［4］許玉鎮(zhèn)等.民生政策形成中利益相關者有序參與問題研究［J］.政治學研究，2015，（1）：21-31.

［5］劉俊祥.民生國家論［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2013，（4）：7-16.

［6］〔美〕羅伯特·A·達爾.誰統(tǒng)治［M］.范春輝等譯.江蘇：江蘇人民出版社，2011.269.

［7］媒體評習近平講話：守住民生底線 創(chuàng)造美好生活［EB/OL］.中國新聞網(wǎng)，2013-07-18，http：//www.chi nanews.com/gn/2013/07-18/5059567.shtml，2016-05-28.

［8］習近平：經(jīng)濟結構性改革要守住民生底線［EB/OL］.南方網(wǎng)，2015-11-11，http：//news.southcn.com/china/ content/2015-11/11/content_136682159.htm，2016-05-28.

［9］守住民生底線 共享發(fā)展成果—七論學習貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神［EB/OL］.中央政府門戶網(wǎng)站，2015-12-31，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-12－31/content_5029751.htm.

［10］報告稱中國1%家庭占有全國1/3財產(chǎn)［EB/OL］.新浪網(wǎng)，2016-01-13，http：//news.sina.com.cn/c/2016 -01-13/doc-ifxnkkuv4547850.shtml，2016-05-28.

［11］〔美〕約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏等譯.北京：中國社會科學出版社，2006.83.

［12］〔法〕托馬斯·皮凱蒂.21世紀資本論［M］.巴曙松等譯.北京：中信出版社，2014.531.

［13］民生支出要“守底線”稅制改革求“促公平”［EB/ OL］.財政部網(wǎng)站，2013-09-05.http：//www.mof.gov. cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201309/t2013090 5_985573.html，2016-05-28.

［14］俞可平.全球治理引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2002，（1）：20-32.

責任編輯梅瑞祥

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1004-0544（2016）10-0142-06

劉俊祥(1964-)，男，四川樂至人，法學（政治學）博士，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師；邊留峰（1980-），男，河南新鄉(xiāng)人，武漢大學政治與公共管理學院博士生。