○李永彩

主體功能區(qū)規(guī)劃下鄂西北山區(qū)農(nóng)村發(fā)展的新思路

○李永彩

2011年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布，按開發(fā)方式，把我國國土空間分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域4類；按開發(fā)內(nèi)容，上述4類主體功能區(qū)又可以分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)3類［1］。2012年《湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃》完成，湖北省國土空間按照開發(fā)方式，分為重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域三類；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級，分為國家和省級兩個層面［2］。這一重要戰(zhàn)略部署要求區(qū)分各區(qū)域的不同主體功能，區(qū)別對待，對于農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)展具有十分重大的意義和長久深遠的影響。具體來說，在主體功能區(qū)的框架下建設(shè)農(nóng)村要做好發(fā)展規(guī)劃、選擇與主體功能定位一致的發(fā)展思路、統(tǒng)籌利用財政轉(zhuǎn)移支付支農(nóng)資金和差異化考核不同主體功能區(qū)干部績效。

一、合理規(guī)劃，做好農(nóng)村小城鎮(zhèn)和聚居點的規(guī)劃布局

缺乏規(guī)劃是鄂西北山區(qū)農(nóng)村建設(shè)普遍存在的一個問題。隨著現(xiàn)代化進程的加快，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點規(guī)模迅速擴大。但在“新鎮(zhèn)、新村、新房”建設(shè)中，規(guī)劃和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍未能跟上：大部分城鎮(zhèn)只重視編制城鎮(zhèn)總體建設(shè)規(guī)劃，忽視了與土地、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃的有機聯(lián)系，規(guī)劃之間缺位或不協(xié)調(diào)，農(nóng)村聚居點則缺少規(guī)劃，使城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點或者沿公路發(fā)展，形成帶狀集鎮(zhèn)，或者與工業(yè)區(qū)混雜。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點的生活污染物則因為基礎(chǔ)設(shè)施和管制的缺失一般直接排入周邊環(huán)境中，造成嚴重的“臟亂差”現(xiàn)象。另外，很多農(nóng)村的工業(yè)化是一種以低技術(shù)含量的粗放經(jīng)營為特征、以犧牲環(huán)境為代價的的工業(yè)化。由于對鄉(xiāng)村工業(yè)企業(yè)的布局及排污缺乏合理的規(guī)劃，一些污染企業(yè)距離村民聚居點太近，一些企業(yè)隨意排污對下游村民的生產(chǎn)生活帶來不利影響。主體功能區(qū)劃分對不同農(nóng)村的發(fā)展將提出不同的主體功能定位，必須改變農(nóng)村聚居點、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化缺乏規(guī)劃的現(xiàn)狀。因此，建設(shè)農(nóng)村，規(guī)劃要先行。

首先，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃。以中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，在主體功能區(qū)規(guī)劃背景下建設(shè)農(nóng)村必須把農(nóng)村與城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮。充分考慮城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和資源環(huán)境承載力的實際情況，結(jié)合主體功能區(qū)的規(guī)劃，明確各區(qū)域的主體功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，增強重點開發(fā)區(qū)的輻射帶動能力，更多承接限制與禁止開發(fā)區(qū)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。統(tǒng)籌規(guī)劃城市、中心鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)，形成有機銜接的城鎮(zhèn)群和產(chǎn)業(yè)體系。加強各類規(guī)劃之間的銜接，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用。

其次，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，搞好村莊的具體規(guī)劃。要根據(jù)近郊、中郊、遠郊的基礎(chǔ)和條件，按照主體功能區(qū)劃分的要求，找準(zhǔn)各自的發(fā)展定位，做好規(guī)劃。土地利用整體規(guī)劃、中心村鎮(zhèn)建設(shè)整體規(guī)劃、耕地保護區(qū)整體規(guī)劃等三個規(guī)劃要有機統(tǒng)一。屬限制開發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)鍵要做好保生態(tài)、轉(zhuǎn)勞力；屬重點開發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就要系統(tǒng)研究、統(tǒng)籌考慮工業(yè)園區(qū)和新鎮(zhèn)區(qū)的布局，要研究空間集中度、產(chǎn)業(yè)集中度和行業(yè)關(guān)聯(lián)度的關(guān)系，園區(qū)的選址、企業(yè)的落地都要遵循“集中、集控、集約”的原則，充分考慮和上下游產(chǎn)業(yè)鏈、電力供應(yīng)、污染集中治理、集鎮(zhèn)生活設(shè)施、教育設(shè)施等的依托和配套。

二、轉(zhuǎn)變觀念，確立農(nóng)村不同區(qū)域的發(fā)展方向

主體功能區(qū)作為一個以分工協(xié)作為基礎(chǔ)，跨行政區(qū)界的經(jīng)濟區(qū)形式，能夠促進區(qū)際經(jīng)濟聯(lián)系，加強地區(qū)的經(jīng)濟合作，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，形成各具特色、合理分工的格局，實現(xiàn)經(jīng)濟、人口、資源在空間分布上的均衡。但主體功能區(qū)的劃分，也將增加部分地區(qū)發(fā)展的難度。鄂西北位于秦巴山脈的東段，是保持生態(tài)平衡的重要屏障，同時又是南水北調(diào)中線工程的水源區(qū)和鄂西生態(tài)文化旅游圈的核心板塊，這既是鄂西北的發(fā)展機遇，同時也將對鄂西北的發(fā)展形成嚴峻的挑戰(zhàn)。按照主體功能區(qū)的劃分，十堰市的張灣區(qū)、茅箭區(qū)屬于省級層面重點開發(fā)區(qū)域；鄂西北的其他地區(qū)（如竹溪縣、竹山縣、房縣、丹江口市、神農(nóng)架林區(qū)、鄖西縣、鄖陽區(qū)）大多劃為國家層面重點生態(tài)功能區(qū)，屬于限制開發(fā)區(qū)；鄂西北地區(qū)的自然保護區(qū)、世界自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園被列入湖北省禁止開發(fā)區(qū)域。這種背景下，農(nóng)村的發(fā)展路徑將直接受到主體功能區(qū)定位的影響。主體功能區(qū)的劃分要求建設(shè)農(nóng)村必須要考慮到資源、環(huán)境的承載能力。不同主體功能區(qū)農(nóng)村的發(fā)展應(yīng)該有不同的定位，不能盲目進行城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。

（一）重點開發(fā)區(qū)農(nóng)村可以適度加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐

重點開發(fā)區(qū)域有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)，資源環(huán)境承載能力強，發(fā)展?jié)摿^大，集聚人口和經(jīng)濟條件較好，是應(yīng)重點進行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)的農(nóng)村可以適度加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐。

首先要合理規(guī)劃居住用地與建設(shè)用地。用好中央關(guān)于農(nóng)村宅基地政策，在不損害農(nóng)民利益的前提下，適當(dāng)增加城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。近幾年開發(fā)區(qū)閑置用地、亂用耕地的現(xiàn)象時有發(fā)生，因此在加快城鎮(zhèn)化的過程中，必須完成節(jié)約集約用地評價制度，嚴防城市新區(qū)和開發(fā)區(qū)的無序擴張，嚴守耕地紅線。

其次要充實基礎(chǔ)設(shè)施。大力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展搭好平臺，提升重點開發(fā)區(qū)形象和吸納、承載能力。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要堅持將產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、生態(tài)功能融為一體，重點推進標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，水、電、路網(wǎng)建設(shè)，努力改善投資環(huán)境，加速優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐。

再次要積極發(fā)展集群經(jīng)濟。壯大經(jīng)濟規(guī)模，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移。大力促進分散布局的企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，一方面可以形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提升整個產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)；另一方面可以集中處理工業(yè)污染，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境保護的雙贏。工業(yè)園區(qū)的布局要盡量減少對村民聚居區(qū)的不利影響。

（二）限制開發(fā)區(qū)農(nóng)村發(fā)展要把經(jīng)濟效益與生態(tài)效益緊密結(jié)合起來

限制開發(fā)區(qū)域是資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。秦巴生物多樣性功能區(qū)被明確劃入限制開發(fā)區(qū)，而鄂西北正在這一區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)農(nóng)村的發(fā)展不能走重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)化道路，發(fā)展的方向也受到很多限制。山區(qū)農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)規(guī)模小、分布散、商品化程度低，又缺乏二、三產(chǎn)業(yè)，因此，無論是人均收入還是生產(chǎn)總值都遠低于全國、全省平均水平，在一般情況下增長的速度也難以提高，山區(qū)經(jīng)濟社會整體落后已是不爭的事實。作為限制開發(fā)區(qū)的山區(qū)農(nóng)村發(fā)展要充分考慮資源環(huán)境的承載能力，發(fā)展的難度更大。但這并不意味著山區(qū)無任何優(yōu)勢，至少有一點必須重視對待，即山區(qū)具有豐富的自然資源。比如，十堰市有草場1400多萬畝，藥材1360多種，森林覆蓋率為52%，有很多在全省乃至全國獨具特色的農(nóng)產(chǎn)品，如油桐、龍須草、魔芋、黃姜等。可以利用豐富的自然資源優(yōu)勢開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟。目前國內(nèi)生態(tài)農(nóng)業(yè)有三種典型模式：一是北方“四位一體”生態(tài)農(nóng)業(yè)模式：二是南方“豬－沼－果”生態(tài)農(nóng)業(yè)模式；三是西北“五配套”生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。這些生態(tài)農(nóng)業(yè)的典型模式對于提高限制開發(fā)區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟效益有重要的借鑒作用。

鄂西北山區(qū)農(nóng)民人均收入低于全國平均水平，其中人均耕地面積小是重要原因。2014年十堰市農(nóng)民家庭人均純收入5226.34元［3］，全國農(nóng)民人均收入是9892元［4］。2014年十堰農(nóng)村勞動力人均耕地占有量僅為1.91畝，包括旱地在內(nèi)。因此，限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)民在現(xiàn)有耕地規(guī)?；A(chǔ)上進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收難度大，必須實行適度的規(guī)模經(jīng)營，培育新型職業(yè)農(nóng)民，穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)。限制開發(fā)區(qū)農(nóng)村土地可以在中央政策的基礎(chǔ)上流轉(zhuǎn)，集中發(fā)展經(jīng)濟效益高、對環(huán)境影響小的特色農(nóng)產(chǎn)品深加工。規(guī)模經(jīng)營要面對的另一個問題就是農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。剩余勞動力可以轉(zhuǎn)移到重點開發(fā)區(qū)從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)，或者外出務(wù)工。外出務(wù)工收入目前約占了農(nóng)民總收入的60%。對于一個打工經(jīng)濟占有很大比例的地級市，必須解決好農(nóng)民的就業(yè)問題。只有農(nóng)民走出村莊生活有保障，農(nóng)業(yè)才能實現(xiàn)真正的規(guī)模經(jīng)營，只有在適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上我們才能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入的大幅增長。

（三）禁止開發(fā)區(qū)農(nóng)村保持良好的生態(tài)環(huán)境是最好的發(fā)展

根據(jù)全國和湖北省的主體功能區(qū)規(guī)劃要求，國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家地質(zhì)公園被明確列入禁止開發(fā)區(qū)。鄂西北的神龍架為國家級自然保護區(qū)，武當(dāng)山被列為世界文化自然遺產(chǎn)，鄖縣青龍山恐龍蛋化石群現(xiàn)為國家地質(zhì)公園，這些區(qū)域發(fā)展將受到很多限制。從生態(tài)保持的角度來說，這些地區(qū)的“不發(fā)展”是最好的發(fā)展成果。禁止開發(fā)區(qū)，并不是“沒有產(chǎn)出貢獻”的地方，這些地方主要提供的是有利于更廣大區(qū)域乃至全國、全民的生態(tài)公益品，即經(jīng)濟學(xué)上所稱的公共產(chǎn)品，包括涵養(yǎng)水源、凈化空氣、維護生物多樣性和生態(tài)平衡等等，與這些區(qū)域毗連或部分重疊的，又大多是農(nóng)業(yè)、林業(yè)區(qū)域，都較多提供了所謂“正的外部性”。作為生態(tài)區(qū)域的實際代價，是將繼續(xù)表現(xiàn)為“欠發(fā)達”，拉大與發(fā)達區(qū)域在GDP水平上的差距，而當(dāng)?shù)卣峁┗竟卜?wù)能力低、居民任務(wù)重的矛盾將更為凸顯。解決這個矛盾，一方面要求建立合理的生態(tài)補償機制，另一方面要積極開發(fā)限制開發(fā)區(qū)優(yōu)質(zhì)的旅游資源，使旅游成為農(nóng)民增收的主要來源。

三、協(xié)同整合，合理高效利用和使用支農(nóng)資金

近幾年，從中央到地方政府的支農(nóng)投入不斷增加，但支農(nóng)資金的管理、使用卻存在很多問題。例如，支農(nóng)資金由多部門“蜂窩煤式”對口分管存在著部門多頭分配、項目交叉重疊難以形成合力，“撒胡椒面”式分散使用難以發(fā)揮規(guī)模效益。細數(shù)各項支農(nóng)資金，多達數(shù)十種。從渠道上分，有中央的、國家各部委的、市級與區(qū)級、縣級安排的等等；從性質(zhì)上分，有直補、貼息、產(chǎn)業(yè)化項目以及各種農(nóng)業(yè)專項資金等多種類型；從行業(yè)上分，有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、國土、農(nóng)綜等等部門，多數(shù)資金與項目掛鉤。要將眾多部門管理的、各種性質(zhì)的支農(nóng)資金整合使用，使其項目管理權(quán)限不變、資金來源渠道不變、資金使用用途不變難度很大。因此，必須對現(xiàn)有的支農(nóng)資金進行整合。首先，盡可能將性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的專項資金進行整合。其次，圍繞規(guī)劃進行區(qū)域整合，對項目實施區(qū)域在政策上、資金上給予傾斜。再次是項目整合。圍繞重點項目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將與之能互補的其他項目進行整合，為重點項目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打基礎(chǔ)。除此之外，還有將上級與本級支農(nóng)項目資金的對接整合。

在支農(nóng)資金整合的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同農(nóng)村的主體功能定位有重點地加大支農(nóng)投入。重點開發(fā)區(qū)應(yīng)在工業(yè)園區(qū)與居民區(qū)配套設(shè)施的建設(shè)、投資融資上加大支持；限制開發(fā)區(qū)應(yīng)在生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品的開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營等方面加大扶持力度；禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)在生態(tài)補償上重點傾斜，同時加強與旅游配套的相關(guān)建設(shè)的資金投入。

四、差異化考核，完善績效評價機制

建設(shè)新農(nóng)村，農(nóng)民是主體，各級干部是關(guān)鍵。干部考核評價機制對干部起著導(dǎo)向作用、鞭策作用和激勵作用，是干部干事創(chuàng)業(yè)的“指揮棒”。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，不同農(nóng)村的資源環(huán)境承載能力不同、集聚人口容量的能力不同、發(fā)展經(jīng)濟的潛力不同，發(fā)展的內(nèi)涵和要求就應(yīng)該不同，對不同主體功能區(qū)的農(nóng)村建設(shè)的評價內(nèi)容和重點也應(yīng)該不同，相應(yīng)地對干部的績效考核評價也應(yīng)不同。摒棄唯 GDP政績考核觀，采用差異化考核，強化考核工作的針對性、指向性和科學(xué)性。以務(wù)實管用的績效考核評價機制，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，鼓勵差別化發(fā)展。

優(yōu)化整合，避免多頭考核。突出簡易便行，減輕基層工作負擔(dān)，避免多頭考核、交叉考核、重復(fù)考核的問題，將交叉重疊考核指標(biāo)進行梳理整合。

科學(xué)量化，考實考準(zhǔn)實績。立足各地實際，廣泛征求各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見建議，根據(jù)不同考核內(nèi)容進行綜合研判分析，對考核標(biāo)準(zhǔn)進行細化，實行定性與定量分析，科學(xué)設(shè)置賦分比重，既不過分量化、模型化，又注重工作實效的比分權(quán)重，減少臺賬的檢查，加強過程的服務(wù)與指導(dǎo)，降低考核成本，提高考察科學(xué)性。

突出特色，量身定制指標(biāo)。對不同地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)施以不同績效評價和政績考核標(biāo)準(zhǔn)：對重點開發(fā)區(qū)域，要綜合評價經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平等；對限制開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護［5］。這種考核體系如果能夠得以實施.那么就是對GDP出政績、出干部的傳統(tǒng)干部任用方式的突破，也是有效保護生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

嚴格考評，強化結(jié)果運用。在干部績效的考核中，最為廣大干部群眾詬病的，就是考核結(jié)果未能有效應(yīng)用，難以形成有力導(dǎo)向［6］。所以，在考實考準(zhǔn)干部的同時，更應(yīng)強化考核結(jié)果運用。將考評結(jié)果作為干部評價及選拔任用、改進工作、績效獎勵及問責(zé)的依據(jù)。

［1］楊海霞.楊偉民談《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》制定始末［EB/OL］.搜狐網(wǎng)，2011-04-13.

［2］鄂政發(fā)〔2012〕106號省人民政府關(guān)于印發(fā)湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃的通知［Z］.2012-12-21.

［3］十堰市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局十堰調(diào)查隊.十堰統(tǒng)計年鑒—2014［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2015.

［4］2014年農(nóng)村居民人均純收入為9892元增長9.2%［N］.農(nóng)民日報，2015-01-21.

［5］吳海峰.區(qū)域主體功能定位與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護［J］.經(jīng)濟參考研究，2007，（63）.

［6］鄭穎瑜，陳元中.公推直選制度創(chuàng)新與政治權(quán)利調(diào)整［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2014，（2）.

（作者單位 湖北省十堰市委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）