○ 程光安

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區(qū)域化黨建運行機制探析

○ 程光安

區(qū)域化黨建的運行機制既是當前基層黨的建設內在規(guī)律的實踐要求，更是決定區(qū)域化黨建成功與否的關鍵與核心，厘清區(qū)域化黨建運行機制形成的客觀環(huán)境、特點要求，以及各要素之間的相互關系，是促進區(qū)域化黨建運行機制進一步完善的基礎性工作。

一、實踐前提：區(qū)域化大黨建的歷史使命

區(qū)域化黨建的運行機制是促使區(qū)域化黨建這種新型基層黨建運轉的各種因素相互關系的總和，它折射的是區(qū)域化黨建內在的特殊發(fā)展規(guī)律。準確把握區(qū)域化黨建產生的時代背景、目標任務，是構建科學的區(qū)域化黨建運行機制的前提。

1.區(qū)域化黨建是應對時代主題變換的必然選擇。近年來我國的改革開放事業(yè)深入發(fā)展，改革開放“是一次非常特殊的體制內的改革”，是“中國現(xiàn)代化運動的第三次大轉折?！边@次大轉折“實現(xiàn)了從單純政治方式推動經濟發(fā)展到加強經濟手段推動經濟發(fā)展的根本性轉變?！边@一次大轉折和根本性的轉變，是三十多年來我國現(xiàn)代化快速發(fā)展的動力之源。然而“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”，對于正處于現(xiàn)代化進程之中而現(xiàn)代性尚未形成的當下中國，就不可避免地會出現(xiàn)矛盾易發(fā)多發(fā)期和矛盾凸顯期，這就要求作為領導改革開放和實現(xiàn)民族復興大業(yè)的中國共產黨，必須正視發(fā)展中出現(xiàn)的新問題新挑戰(zhàn)，加強自身建設，適時調整執(zhí)政理念、采取相應措施以便科學應對?；鶎咏M織是黨執(zhí)政的基礎和基石，加強黨的基層組織建設是黨的建設新的偉大工程的重中之重，研究黨的基層組織建設的新路徑、新方法成為近年來創(chuàng)新社會治理背景下黨的建設的一個重點課題，區(qū)域化黨建也正是在這樣的一個宏觀社會環(huán)境下逐漸開展了起來。

2.區(qū)域化黨建是黨的建設發(fā)展的必然要求。隨著我國社會急劇轉型，我國社會結構進行重大調整和重組，新的社會階層和社會組織大量涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)為“隨著改革開放的深化和市場經濟的發(fā)展，我們社會出現(xiàn)了大量的非行政化的‘兩新’組織，出現(xiàn)了體制內不斷剝離出來的人員，即由‘單位人’轉變而來的‘社會人’，出現(xiàn)了大量的以農民工為主的進城務工經商的‘流動人’，出現(xiàn)了不斷剝離出來的事務，即后勤、行政管理社會化。這種種趨向預示著‘社會’從‘國家’這一領域中凸顯出來了，成為了一個獨立的領域擺在政黨面前?！?傳統(tǒng)城鄉(xiāng)對立的二元結構的社會格局逐漸被打破，在“社會人”“流動人”“兩新”組織等這些新名詞不斷豐富我們的話語體系的背景下，基層黨的建設的空間范圍、黨建的目標對象以及所依托的黨建資源等，都與傳統(tǒng)單位制黨建發(fā)生了很大的改變?！吧鐣卫砜臻g變化使黨建框架體系呈現(xiàn)社會化特征，社會流動性增強使黨建對象管理呈現(xiàn)開放式特征，單位制式微及功能分化使黨建資源依托呈現(xiàn)彌散性特征”。 一言以蔽之，傳統(tǒng)單位制體系的黨建模式已難以適應當前創(chuàng)新社會治理對基層黨建提出的新要求，區(qū)域化黨建由此應運而生。

3.區(qū)域化黨建有著與傳統(tǒng)單位制黨建完全不同的工作方法和特征。具體來說，體現(xiàn)在如下三個方面，一是工作空間范圍區(qū)域化。主要是指基層黨的建設打破以單位為界的空間范圍，而是以街道、社區(qū)等為特定的區(qū)域，實行跨區(qū)域性的黨建共建聯(lián)建。二是組織機構扁平化。在特定區(qū)域范圍內，各類基層黨組織以推動社會治理創(chuàng)新，服務群眾、維護社會和諧等為目的，黨建工作實現(xiàn)由“垂直管理”向“區(qū)域整合”轉變，由“條塊分割”向“條塊結合、以塊為主”轉變。在組織設置上，“黨組織要從封閉、各自為政的單位建黨模式，轉向開放、有機聯(lián)系的網絡化建黨模式”轉變。 三是工作方式市場化和社會化。這也是基層黨的建設適應市場經濟發(fā)展趨勢的必然選擇，隨著市場經濟的不斷完善，傳統(tǒng)單位黨建單一依賴行政資源的做法難以為繼，面對錯綜復雜的利益訴求和傳統(tǒng)執(zhí)政資源的有限，黨組織大包大攬式的工作模式，不得不轉向更多依賴社會的資源和采取市場的手段，達到整合社會，統(tǒng)籌資源，服務群眾的目的。

二、睦鄰黨建：一個區(qū)域化黨建的實踐探索

上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)近年來以中央和上級有關部門的文件精神為指導，傳承新時期街道在創(chuàng)新基層黨建工作實踐中積累的好經驗和好做法，積極探索區(qū)域化黨建在街道層面的實現(xiàn)形式。經過多年的實踐摸索，嘉定鎮(zhèn)社區(qū)（街道）黨工委整合了活躍在轄區(qū)內群眾自發(fā)成立的“睦鄰點”等活動團隊，形成了“街道黨工委統(tǒng)攬引領、轄區(qū)黨組織積極響應、睦鄰黨建服務中心具體運作”的獨具嘉定鎮(zhèn)地域特色的黨建共建新模式——“睦鄰黨建”。

1.借助千年古鎮(zhèn)的文化積淀，用共同的價值理念凝聚黨建共識。思想是行動的先導，一個黨建單位（區(qū)域）內全體黨員和各級各類基層黨組織，對區(qū)域化黨建的指導思想、價值目標、運行規(guī)律在思想認識上能否達到一致，是區(qū)域化黨建工作成功推進的前提。黨的路線方針政策的宣傳教育是推行區(qū)域化黨建的基本要求和主要方法，而借助區(qū)域內鄉(xiāng)規(guī)民約、風土人情等歷史文化資源，將獨特的人文情愫注入?yún)^(qū)域化黨建往往能起到事半功倍的效果，這也是近年來全國許多基層黨組織正在探索的區(qū)域化黨建工作新的突破點。上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)是一個近千年的歷史文化古鎮(zhèn)，因練祁河流經此地，因而又稱練祁市，是個崇文重教、民風淳樸之地，文化底蘊十分豐厚。自2007年以來，轄區(qū)內許多社區(qū)居民自發(fā)組織成立了以守望相助、共筑和諧為目標的“睦鄰點”，街道黨工委順勢而為，因勢利導，對“睦鄰點”給予組織的關懷，將黨建因素注入和諧社區(qū)建設當中，明確提出以“睦鄰和諧，幸福練祁”的目標口號，作為區(qū)域化黨建的共同價值追求。經過一段時間的學習宣傳，這一價值理念已深植于轄區(qū)內全體黨員和各級黨組織工作實踐中，成為共謀科學發(fā)展，創(chuàng)新基層治理，維護社區(qū)和諧的共同奮斗目標，在街道推進區(qū)域化黨建過程中，這一價值理念起到了引領方向、統(tǒng)一思想、協(xié)調行動的巨大作用。

2.建構一體化工作平臺。發(fā)揮組織作用加強政治引導是被實踐證明了的我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作優(yōu)勢，然而，“區(qū)域化黨建要求區(qū)域內各級各類黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉向共建黨建區(qū)域市場，依賴溝通、協(xié)商、協(xié)調、服務、交換來整合黨建資源和社會資源。特別要避免搞區(qū)域化黨建就是建組織、設制度、配人員、喊口號的行政化邏輯。”在突破傳統(tǒng)單位制黨建格局下嚴格的組織架構和搭建必要工作平臺的二難選擇之間，考驗的是廣大基層黨員和黨組織的創(chuàng)新智慧?！澳类忺h建”的實踐者遵循“彈性靈活、去體制化”的工作理念，于2013年3月成立嘉定鎮(zhèn)街道“睦鄰黨建”服務中心，這是上海市首家從事區(qū)域化黨建工作并實體化運作的社會組織，與傳統(tǒng)體制內的政治組織不同，睦鄰黨建服務中心貫徹組織集約化、運作項目化和服務共享化的原則，將轄區(qū)內十多個社區(qū)和九十多個駐區(qū)單位的黨建工作進行統(tǒng)一規(guī)劃，設立社區(qū)睦鄰黨建服務站，統(tǒng)一負責聯(lián)系轄區(qū)各類駐區(qū)黨組織，將轄區(qū)內近百家有基層黨組織的單位按照性質，劃分到機關團體國企、城市管理、金融行業(yè)、非公企業(yè)、駐地學校、民生服務、社會組織、文化體育等八個服務部?！耙徽景瞬俊钡墓ぷ骷軜嬐黄苽鹘y(tǒng)單位制黨建行政化傾向嚴重、區(qū)域化黨建長效動力不足的瓶頸，使原本在體制外碎片化的黨建共建單位得以有效整合，突破了以往街道“單線聯(lián)系”轄區(qū)單位的局限性，為真正實現(xiàn)區(qū)域內黨建資源共享和有效整合搭建了可操作性的平臺。2015 年3月，在“一站八部”工作體系取得一定成效的基礎上，嘉定鎮(zhèn)街道成立社區(qū)黨建服務中心，總體引領“睦鄰黨建”工作，與睦鄰黨建服務中心、社區(qū)志愿服務中心、青年中心合署形成“1+3”運作模式，在實踐上對區(qū)域化黨建既要繼承傳統(tǒng)單位制黨建優(yōu)勢，又要突破體制限制加強制度創(chuàng)新的要求進行了大膽嘗試和探索。

3.協(xié)商共管的工作協(xié)調機制。一是構建一體化的黨員共管機制。即突破行業(yè)和部門邊界，對街道內全體黨員實行社區(qū)報到制度，即黨員到居住地黨組織報到，參與社區(qū)相關活動，要求所有在職黨員主動到居住地的社區(qū)黨組織處聯(lián)系報到，亮明黨員身份，在居委會、業(yè)委會換屆選舉等社區(qū)重大問題中，發(fā)揮骨干帶頭和示范表率作用，社區(qū)黨組織要將在職黨員的社區(qū)表現(xiàn)情況反饋至其所在單位黨組織。社區(qū)報到制度為統(tǒng)籌區(qū)域內在職黨員服務群眾、發(fā)揮先鋒模范作用搭建平臺，推動了全體黨員教育管理工作化零為整，實現(xiàn)了規(guī)范化和制度化。二是構建平等參與的協(xié)商機制。作為實體化運作的社會組織“睦鄰黨建”服務中心實行理事會負責制，通過民主選舉將轄區(qū)黨政機關、國有企業(yè)、高校、非公企業(yè)、新社會組織等重點單位黨組織吸納進入理事會，作為最高議事和決策機構，理事會對區(qū)域發(fā)展方向、黨建重點工作、協(xié)商合作項目以及中心自身建設等內容進行研究討論。各成員單位平等相待，單位之間不分級別高低、不論隸屬關系、不談行業(yè)界別，在協(xié)商、議事中權利一致，地位平等，努力實現(xiàn)“發(fā)展共商、資源共享、轄區(qū)共治”。三是構建項目化社會化的運作機制。街道借助睦鄰黨建這一區(qū)域化黨建平臺，每年都要推出一批黨群建設、經濟發(fā)展、民生改善、環(huán)境治理、綜治聯(lián)防、文明共創(chuàng)等社會管理與服務項目，每個項目都在充分征求成員單位黨組織和黨員意見建議的基礎上，自下而上形成公益項目初期開發(fā)，街道黨工委再將黨建項目的具體服務操作部分打包給由政府出資、街道具體管理的社會組織來運作，各成員單位結合自身優(yōu)勢認領，項目化的運作方式能夠為成員單位黨組織和黨員找準聯(lián)系服務群眾的結合點、發(fā)力點，激發(fā)了各單位參與黨建聯(lián)建和社區(qū)治理的積極性，實現(xiàn)了黨的服務工作日常化和專業(yè)化，體現(xiàn)了協(xié)調與服務的區(qū)域化黨建本質特征。

三、發(fā)展路徑：完善區(qū)域化黨建運行機制的思考

目前，區(qū)域化黨建在全國各地全面鋪開，上海市嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)的“睦鄰黨建”工作模式只是基層黨組織探索區(qū)域化黨建的一個案例，它的實踐成效在一定程度上體現(xiàn)了區(qū)域化黨建近年來的發(fā)展進度。但是就總體情況而言，區(qū)域化黨建在全國各地的實踐與中央對基層黨建的目標要求仍有一定的差距，存在著一些需要完善的環(huán)節(jié)。如何進一步構建區(qū)域化黨建運行機制發(fā)展的科學路徑，深化區(qū)域化黨建工作是廣大學者和基層黨務工作者需要繼續(xù)探討的課題。

1.進一步完善區(qū)域化黨建的動力機制。在區(qū)域化黨建的推行過程中，地方黨委的積極性一般較高，但是存在部分駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的主動性不強的現(xiàn)象，有些甚至不愿參加區(qū)域內黨建共建活動。由于對區(qū)域化黨建在當前創(chuàng)新社會治理工作的重要意義認識不清，以及條塊分割的體制瓶頸依然存在，一些單位認為區(qū)域化黨建與本單位的核心業(yè)務關聯(lián)度不大，不論是單位性質還是工作內容，都與駐地區(qū)域化黨建組織不一致，甚至認為區(qū)域化黨建是駐地黨委和政府整合資源、推動區(qū)域中心工作的一種手段，參加區(qū)域化黨建是幫他人做嫁衣裳。有的駐區(qū)單位把區(qū)域化黨建簡單理解為花點錢，出點血就夠了，因而在實踐中采取消極應付的態(tài)度。以上情況反映出部分駐區(qū)單位對區(qū)域化黨建的重要性和緊迫性，以及區(qū)域化黨建的內涵和價值目標的認識還不到位，沒有樹立社區(qū)共同體意識。因而，作為推動區(qū)域化黨建發(fā)展主要責任人的地方黨委、政府，需要從宏觀上幫助駐區(qū)單位充分認識積極參與區(qū)域化黨建的時代意義，微觀層面，結合區(qū)域內已有的黨建資源，落實構建區(qū)域范圍內黨員共同學習和交流平臺，進一步做實黨建聯(lián)席會議制度，完善區(qū)域聯(lián)動協(xié)調機制，探索區(qū)域黨建工作聯(lián)合監(jiān)督和考評制度。

2.進一步更新工作理念，充分發(fā)揮市場化和社會化的手段推進區(qū)域化黨建的發(fā)展。在區(qū)域化黨建理念下，基層黨組織與群團組織的關系應是平等互助的黨建主體，但與當前駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建動力不足相伴的，往往是工作方式方法上的保守落后。在推動區(qū)域化黨建的過程中，許多地方黨委仍然習慣于運用傳統(tǒng)單位制黨建模式下行政命令的工作方式，究其原因，一方面是一些黨務工作者沒有完全擺脫傳統(tǒng)工作方式的慣性思維影響，另一方面是對于區(qū)域化黨建模式下新的工作理念和工作方法的運用還不熟練，沒有真正領悟市場化、社會化手段的內涵和運行技巧，在實際工作中表現(xiàn)出工作理念滯后，工作方法不多，工作手段不靈活等現(xiàn)象。例如有的地方雖然成立了黨建社會化組織，但在推行區(qū)域化黨建項目過程中，社會組織自我管理、自我服務的制度環(huán)境并不完善，地方黨委對社會組織自我運轉的能力不能給予充分信任，不時以行政手段對社會組織進行干涉，從而使社會組織的工作在很多方面體現(xiàn)出行政化色彩。因此，為了真正實現(xiàn)區(qū)域化黨建去行政化的工作理念，地方黨委和黨務工作者需進一步大膽創(chuàng)新，建立試錯容錯和糾錯矯正機制，激活社會組織和體制外的黨建資源，實現(xiàn)區(qū)域黨建資源的優(yōu)化重組，提升區(qū)域化黨建的科學化水平。

3.進一步拓展區(qū)域化黨建的內容。當前，區(qū)域化黨建的工作內容主要集中在幫扶慰問困難群眾、參與交通志愿服務、向貧困地區(qū)獻愛心捐贈活動、完成上級黨委政府部署的臨時性工作等傳統(tǒng)范圍之內，這些工作要求雖然還是區(qū)域化黨建不可或缺的工作重點，但是工作內容沒有突破，工作形式刻板老套，沒有充分反映出在創(chuàng)新社會治理，加強基層建設的背景下，基層黨建工作的新要求，從而使區(qū)域化黨建的時代價值大打折扣。筆者認為，成熟的區(qū)域化黨建必須有與其相匹配的活動內容和活動形式，區(qū)域化黨建既要繼承傳統(tǒng)黨建工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，更要符合創(chuàng)新社會治理，加強基層建設的時代主題，貼近民生，貼近百姓需求。在活動項目的設計上應本著實事求是的思想，查找駐區(qū)各單位和社區(qū)之間的最大公約數(shù)，突出環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)安全、利益維護、法制意識、制度環(huán)境等黨建共振點，兼顧各類駐區(qū)組織和社區(qū)居民的個性化需求，為區(qū)域化黨建注入更多的人文關懷，繼續(xù)推動區(qū)域化黨建健康發(fā)展。

（作者單位：復旦大學馬克思主義學院）

（責任編輯矯海霞）