○ 暴占杰

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黨內(nèi)巡視制度的演變與啟示

○ 暴占杰

黨內(nèi)巡視制度最早可追溯至建黨初期，曾“在恢復(fù)和發(fā)展黨組織、和諧黨內(nèi)關(guān)系、貫徹黨的方針政策、統(tǒng)一全黨認(rèn)識等方面起了非常重要的作用” 。改革開放后面對黨自身建設(shè)出現(xiàn)的新問題、新情況，因反腐倡廉的需要逐步恢復(fù)了抗戰(zhàn)時(shí)期中止的巡視制度。自改革開放以來，黨內(nèi)巡視制度經(jīng)歷了恢復(fù)和探索時(shí)期，確立和發(fā)展時(shí)期以及以習(xí)近平為總書記的黨中央對其進(jìn)一步深化和完善時(shí)期。

一、黨內(nèi)巡視制度的演進(jìn)歷程

改革開放以來，隨著國際環(huán)境的變化和黨在自身建設(shè)方面新問題的出現(xiàn)，特別是黨內(nèi)腐敗問題迫切需要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，這樣在抗戰(zhàn)時(shí)期因故中止的黨內(nèi)巡視制度便重新得到恢復(fù)和完善乃至十八大后在反腐敗斗爭中發(fā)揮重要作用。

1.黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)。 十一屆三中全會，完成了撥亂反正工作，拉開了改革開放的序幕。我們黨逐步強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督，巡視制度也因此得以恢復(fù)。十一屆三中全會后黨中央出臺了多項(xiàng)決議完善黨內(nèi)監(jiān)督，但這一制度首次出現(xiàn)在中央文件中是在1990年3月召開的十三屆六中全會，這次會議通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》指出，根據(jù)實(shí)際情況，中央和各省級黨委可以向下屬各級、各部門派出巡視組，授予它們必要的權(quán)力，對這些部門出現(xiàn)的有關(guān)問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，巡視組可以直接向中央和省級黨委匯報(bào)情況。 由此開啟了恢復(fù)巡視制度的序幕。1996年中央紀(jì)委召開會議明確將其列入加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的五項(xiàng)制度中。在隨后的3月份，中紀(jì)委制定《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，規(guī)定根據(jù)中央紀(jì)委的實(shí)際需要，將部級干部選任到地方進(jìn)行巡視，此后中央開始向地方派駐巡視組，這標(biāo)志著巡視制度逐步恢復(fù)。此后，我們黨開始對黨的巡視工作方法進(jìn)行探索以適應(yīng)新時(shí)期的需要。1997年2月在中央紀(jì)委出臺的《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》中巡視工作制度在五項(xiàng)制度中位列首項(xiàng)，辦法還具體規(guī)定了巡視組的主要任務(wù)、人員的構(gòu)成以及巡視所用工作方法。在2000年，中央決定組建巡視辦公室，并由辦公室派出巡視組，負(fù)責(zé)督促和檢查省級黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是部門主要負(fù)責(zé)人的工作情況。2001年十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確規(guī)定“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負(fù)責(zé)人的廉政勤政情況作為重要內(nèi)容，進(jìn)行監(jiān)督檢查” 。首次規(guī)定要在省級黨委建立巡視制度。

2.黨內(nèi)巡視制度的確立和發(fā)展。2002年11月，在十六大報(bào)告中，中共中央明確指出要建立并完善黨的巡視制度。2003年中央把巡視工作列為重點(diǎn)工作來抓，并于2003 年8月，巡視工作辦公室宣告成立。此后，中央成立的5個(gè)巡視組開始工作。同年12月，中央出臺《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，以黨內(nèi)法規(guī)形式將巡視制度列為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度中。這標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度開始確立。2004 年7月十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》重申了十六大提出的建立并完善黨的巡視制度的部署，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。突出了巡視制度在加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)方面發(fā)揮的作用。2005年1月頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》規(guī)定要加強(qiáng)巡視工作、增強(qiáng)巡視力量，并指出要重視對巡視成果的利用。到2007年8月，中央共設(shè)立11個(gè)巡視組，包括原來的5個(gè)巡視組和6個(gè)新設(shè)巡視組，新設(shè)巡視組分別是1個(gè)金融組、3個(gè)企業(yè)組和2個(gè)國家機(jī)關(guān)組，這說明，巡視領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，巡視趨于正規(guī)化。2007年10月，我們黨在十七大報(bào)告中提出，“健全紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，完善巡視制度” 。同時(shí)十七大還通過新的黨章修正案，將“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實(shí)行巡視制度”增加至第十三條中。把巡視制度寫進(jìn)黨章，標(biāo)志著黨內(nèi)巡視制度正式確立。2009年7月，中央出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，該條例對巡視工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排和工作方法等都做了明確細(xì)致的規(guī)定，這說明巡視工作的開展進(jìn)入了新的階段。 同年12月，中央決定將“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。隨后，中央巡視組出臺了一系列關(guān)于巡視工作的指導(dǎo)文件，為巡視工作的開展提供了政治保障。2010年6月全軍巡視試點(diǎn)工作部署暨巡視干部培訓(xùn)會議召開，標(biāo)志著巡視工作擴(kuò)大至軍隊(duì)。

3.黨內(nèi)巡視制度的進(jìn)一步深化和完善。2012年11月，黨的十八大報(bào)告再次指出“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善對派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用” 。黨的十八大以來，習(xí)近平在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中提出了一系列新理念、新舉措。其中巡視反腐得到進(jìn)一步深化，力度空前。2013年4月習(xí)近平發(fā)表關(guān)于巡視工作的重要講話，強(qiáng)調(diào)：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！?同年5月召開了中央巡視工作動(dòng)員暨培訓(xùn)會議，會上王岐山指出要認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一系列講話精神，并強(qiáng)調(diào)巡視工作要突出圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)，貫徹落實(shí)八項(xiàng)規(guī)定等四個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行。會后，中央向地方派出10個(gè)巡視組開展首輪巡視工作，當(dāng)年11月進(jìn)行第二輪巡視。通過巡視發(fā)現(xiàn)了隱藏在黨內(nèi)的“老虎”“蒼蠅”，揭露了地方腐敗問題，巡視制度在反腐問題上成效顯著。在十八屆三中全會上，黨中央要求對巡視制度要下大力氣改進(jìn)。2014年1月習(xí)近平在中央政治局常委會聽取2013年下半年中央巡視組巡視情況匯報(bào)時(shí)指出，要對巡視形式進(jìn)行創(chuàng)新。他肯定專項(xiàng)巡視，認(rèn)為通過創(chuàng)新組織制度形式，會使巡視更加具有機(jī)動(dòng)靈活性，同時(shí)他還強(qiáng)調(diào)必須落實(shí)巡視工作全覆蓋要求，從而形成更為強(qiáng)大的威懾力。同年7月底，根據(jù)習(xí)近平講話精神和中央統(tǒng)一部署，第十巡視組進(jìn)駐中科院開展專項(xiàng)巡視。2014年巡視工作得到了進(jìn)一步改進(jìn)，表現(xiàn)在開啟專項(xiàng)巡視，范圍不斷擴(kuò)大，巡視節(jié)奏加快以及加強(qiáng)了巡視“回頭看”。2015年巡視反腐常態(tài)化，巡視制度隨著新的巡視工作條例的頒布有了更進(jìn)一步發(fā)展完善。

二、巡視制度的新發(fā)展——以新修訂巡視工作條例為例

2009年中央出臺的巡視工作條例使得巡視工作更加制度化、規(guī)范化。但是，十八大以來巡視工作面臨新的形勢和任務(wù)。以習(xí)近平為總書記的黨中央提出“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，其中全面從嚴(yán)治黨是全面深化改革、全面依法治國和全面建成小康社會的重要保障。全面從嚴(yán)治黨就必須加大反腐力度，因此巡視作為反腐的重要平臺更為重要。自十六大巡視工作正式開展以來，巡視制度不斷得到發(fā)展和完善，我們黨根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)新創(chuàng)造了多種巡視工作方式和方法，積累了許多富有成效的經(jīng)驗(yàn)與做法。這需要以制度的形式將其確定下來。同時(shí)制約巡視工作深入開展的諸如巡視隊(duì)伍、巡視方式等問題也日益凸顯。顯然，以往的巡視工作條例無法適應(yīng)新的形勢，也不能解決面臨的新問題。所以必須對條例進(jìn)行修訂，以解決巡視工作面臨的突出問題，并落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的要求，將巡視成果進(jìn)一步制度化。在這樣的形勢下，中央于2015 年8月3日頒布了新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡稱巡視工作條例）。

1.進(jìn)一步細(xì)化了巡視監(jiān)督的內(nèi)容。巡視工作條例是指導(dǎo)巡視工作順利進(jìn)行的黨內(nèi)基礎(chǔ)性法規(guī)，是黨內(nèi)監(jiān)督的利器。過去巡視內(nèi)容相對寬泛，不夠具體，不能起到應(yīng)有的威懾作用，也不能真正發(fā)揮巡視利劍的作用。新的巡視工作條例則對監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)一步具體化，始終聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，著力發(fā)現(xiàn)違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的情況；違反廉潔紀(jì)律，以權(quán)謀私、貪污腐敗的情況；違反組織紀(jì)律、違規(guī)用人，以及獨(dú)斷專行、嚴(yán)重不團(tuán)結(jié)的情況；違反群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律，以及“四風(fēng)”問題突出的情況等問題。 巡視工作條例對巡視監(jiān)督內(nèi)容的詳細(xì)規(guī)定可以解決巡視內(nèi)容過于寬泛等問題，同時(shí)也可嚴(yán)格規(guī)范和約束黨組織和黨員干部的腐化行為。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大了巡視工作范圍。這次修訂的巡視工作條例進(jìn)一步擴(kuò)大了巡視工作的范圍，落實(shí)了巡視“全覆蓋”的要求。在總則中，指出巡視機(jī)構(gòu)要“對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋、全國一盤棋”。 在巡視對象上，中央巡視組除了對省、自治區(qū)、直轄市“四套班子”進(jìn)行巡視外，新增了“省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院黨組主要負(fù)責(zé)人，副省級城市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組主要負(fù)責(zé)人”；“中央部委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，中央國家機(jī)關(guān)部委、人民團(tuán)體黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”也被納入其中；此外還對“中央管理的國有重要骨干企業(yè)、金融企業(yè)、事業(yè)單位黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員”等開展巡視。 省一級巡視組巡視對象則參照中央巡視組巡視范圍進(jìn)行。這就保障了巡視全覆蓋，擴(kuò)大了巡視威懾的范圍，有利于黨組織和黨員干部形成自我約束。

3.進(jìn)一步創(chuàng)新巡視工作方式方法。好的巡視工作方法對巡視效果可以起到事半功倍的作用。十八大以來，我們黨不斷創(chuàng)新巡視方式，在巡視反腐的實(shí)踐中，形成了一些行之有效的新方法，這些新方法對完善巡視制度，更好發(fā)揮巡視“利劍”作用意義重大。具體而言，巡視工作條例將專項(xiàng)巡視納入其中，以黨內(nèi)法紀(jì)形式確定下來。這一方式規(guī)定了巡視組可以根據(jù)需要開展機(jī)動(dòng)靈活的專項(xiàng)巡視。相對于常規(guī)巡視，專項(xiàng)巡視定位更加聚焦，形式更多樣，尤其是其具有靈活性。這些優(yōu)勢大大提高了巡視反腐的效率。此外，巡視工作條例中規(guī)定的新方式堅(jiān)持了問題導(dǎo)向原則。如新增“抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況”“向有關(guān)知情人詢問情況” 等方式，這樣做目的是循著問題線索去，使巡視工作具有針對性，有利于發(fā)現(xiàn)并解決問題。

三、巡視制度演變的經(jīng)驗(yàn)及啟示

十八大以來，巡視制度在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮了重大作用。在黨中央和巡視機(jī)構(gòu)的共同努力下，巡視工作取得了顯著成效。在這一過程中，我們黨積累了先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，遵循并利用這些經(jīng)驗(yàn)對今后增強(qiáng)巡視制度在反腐上的“利劍”作用，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督意義重大。

1.建立健全黨內(nèi)巡視法規(guī)體系，為巡視工作提供保障機(jī)制。改革開放至今，黨不斷完善巡視制度，其目的是將其作為黨內(nèi)監(jiān)督一種手段，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象。這一制度自恢復(fù)以來，在反腐敗斗爭上發(fā)揮了重要作用。但是，要真正遏制腐敗，使黨員干部由不能腐到不敢腐再到不想腐成功轉(zhuǎn)變，目前還需要大力加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。而巡視工作要更好地發(fā)揮作用就必須將其制度化，建立健全巡視法規(guī)體系，使巡視工作有規(guī)可依。從黨內(nèi)巡視制度演變規(guī)律可以發(fā)現(xiàn)，我們黨非常注重健全黨內(nèi)巡視法規(guī)建設(shè)。由恢復(fù)時(shí)期出臺的關(guān)于巡視工作的決定和辦法到十七大巡視制度寫入黨章，到2009年中央專門出臺的巡視工作條例再到2015年新修訂的條例。這說明了黨的巡視制度不斷健全，巡視工作在黨內(nèi)逐步做到了有法可依，有規(guī)可循。今后巡視反腐進(jìn)入常態(tài)化，我們黨面臨的問題依然較多，形勢也在不斷變化。因此，需要繼續(xù)健全黨內(nèi)巡視法規(guī)體系，使巡視工作的開展能夠有適應(yīng)形勢變化的堅(jiān)實(shí)的制度保障。

2.與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新巡視工作方式方法。黨內(nèi)巡視制度是為加強(qiáng)黨的建設(shè)而確立下來的。不同時(shí)期，黨的建設(shè)面臨的形勢和任務(wù)也不盡相同。因此，巡視制度也必須與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新。在新形勢下適應(yīng)反腐斗爭新要求，更需要?jiǎng)?chuàng)新巡視工作方法。黨中央歷來重視巡視工作方式的創(chuàng)新。在巡視制度恢復(fù)初期，中央對巡視工作方法做過規(guī)定，在《中央紀(jì)委關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》中指出巡視組的工作方法為列席省一級黨委民主生活會、研究黨風(fēng)廉政建設(shè)等會議；向領(lǐng)導(dǎo)班子成員了解情況；召開座談會或向有關(guān)人員了解情況；查閱會議記錄和有關(guān)材料。 2009年出臺的巡視工作條例對巡視方式既有改革又有創(chuàng)新，除參加會議、調(diào)閱資料等方式外，增加受理來電、來信、來訪；對被巡視對象民主測評、問卷調(diào)查；走訪調(diào)研等等。 而2015年新修訂的巡視工作條例則突出了與時(shí)俱進(jìn)、必要可行的原則，將十八大以來一些行之有效的方法充實(shí)進(jìn)來，增加了一些方式，還對原條例中的受理信訪、到有關(guān)地方或者部門了解情況以及提請有關(guān)單位協(xié)助等方式進(jìn)行了修改，還新增了授權(quán)性條款即“派出巡視組的黨組織批準(zhǔn)的其他方式”。綜上，可以說從巡視制度恢復(fù)以來，黨中央始終堅(jiān)持實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的原則，不斷創(chuàng)新、改進(jìn)和充實(shí)巡視工作方法。今后，應(yīng)繼承這一先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)根據(jù)新形勢創(chuàng)新巡視方法。發(fā)揮巡視人員的創(chuàng)新力量，拓展巡視舉報(bào)渠道，積極利用微博、微信等網(wǎng)絡(luò)新媒體的舉報(bào)作用。將新方式適時(shí)制度化、法規(guī)化，使得巡視始終作為反腐敗的尖兵利器。

3.巡視工作的開展應(yīng)緊緊依靠廣大人民群眾。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，社會變革的決定力量。我們黨歷來重視群眾工作，堅(jiān)持走群眾路線。在加強(qiáng)黨的建設(shè)與完善巡視制度的歷程中，同樣需要始終不渝地堅(jiān)持群眾路線。 開展巡視的根本目的是為了保障廣大人民群眾的利益，這也體現(xiàn)在巡視制度演變過程中。改革開放后，巡視制度最早出現(xiàn)在1990年出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》中。其目的是克服腐敗現(xiàn)象、改善黨群關(guān)系、保障群眾利益。2009年制定的巡視工作條例在總則中明確了要依靠群眾。特別是十八大以來從巡視反腐實(shí)踐看，更是離不開人民群眾的支持。今后巡視工作也應(yīng)堅(jiān)持依靠人民群眾，通過完善制度與信息公開等方式，使廣大群眾了解巡視制度、相信巡視制度并積極參與進(jìn)來。這樣做可以提高巡視工作效率，增強(qiáng)巡視的威懾力，也使隱藏在黨內(nèi)的“老虎”，特別是“蒼蠅”無處藏身。

（作者單位：吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（責(zé)任編輯矯海霞）