周 琰
(南京林業(yè)大學森林旅游研究中心,江蘇南京 210037)
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糧食直接補貼政策研究綜述
周 琰
(南京林業(yè)大學森林旅游研究中心,江蘇南京 210037)
基于對糧食補貼政策尤其是直接補貼政策的探討,從糧食補貼國內外現狀、補貼目標、補貼方式、補貼效果、存在問題及政策建議等方面對國內外糧食補貼政策的已有研究進行梳理和總結,探尋完善糧食直補政策的應對措施,旨在為相關研究提供參考。
糧食;直接補貼;政策;研究;綜述
2004年以來,我國連續(xù)發(fā)布12個中央一號文件都明確提出:要繼續(xù)加大糧食補貼力度,保障農民利益。糧食直接補貼政策簡稱糧食直補,是國家為了調動農民種糧積極性、保障國家糧食安全和保護種糧農民利益而按照一定標準直接發(fā)放給種糧農民補貼的政策[1]。我國從2000年開始研究改革糧食補貼方式,提出建立糧食直接補貼制度等初步設想,并于2002年在吉林省東豐,安徽省天長、來安3縣進行了糧食直接補貼試點,2004年在全國實施糧食直接補貼政策。隨后,相繼出臺了良種、綜合直補、農機具補貼、最低收購價等多項糧食補貼政策。糧食直接補貼是農業(yè)補貼的重要內容和表現手段,是“三農”政策的重要組成部分,對糧食增產和農民增收有著重要的促進作用,因此,該文對糧食直接補貼政策的研究觀點、問題進行梳理,并提出相關建議,以期為相關研究提供借鑒。
1.1國外研究現狀發(fā)達國家的糧食補貼政策實行比我國早,發(fā)展成熟,很多法律政策都對糧食補貼政策作出了說明。美國在2008年“農業(yè)法案”中提出“平均作物收入選擇方案”又稱為收入保障直接補貼;T.E.Mafimisebi認為要加大農業(yè)投資資金和補貼力度,彌補農民收入過低的情況;Ayalkimhi&ZviLerman提出提高農場商業(yè)化程度有望帶動提高平均農場收入和降低農民收入分配不均等性[2];日本的速水佑次郎在《農業(yè)經濟論》中提出用糧食直接補貼政策代替貿易保護政策[3];Kathrin Happe等主張采用產量和土地面積的混合補貼模式,以使農業(yè)直補政策對農業(yè)競爭力產生有效的作用[4]。雖然大多數發(fā)達國家的糧食直接補貼政策相對成熟,但是發(fā)達國家經濟發(fā)達、人口較少,而我國是發(fā)展中國家、人口眾多,政策體系不能在短時間內成熟完備。因此,我國在借鑒國外研究經驗的同時,要結合具體國情來制定政策。1.2國內研究現狀國內學者對糧食直接補貼政策的認識較為一致,一方面認為糧食直接補貼政策的實施有利于提高生產積極性、提高糧食產量、提升農民生活水平,另一方面認為糧食直接補貼政策還存在需要解決的問題。許多學者致力于研究我國的糧食直接補貼政策,比如豆志峰[5]提出了“誰受益誰負擔”的原則,主講拓寬糧食風險資金來源;李亮[6]主張將直補政策上升到法律層面,以保障糧食直補政策的長期穩(wěn)定性;丁國光等[7]通過研究認為不能光是實行糧食直補,應結合糧食最低保護價制度、對生產資料的補貼、基礎設施建設補貼以及風險補貼等相關配套措施共同發(fā)揮作用。由此可知,隨著國家政策的越來越重視,學者的研究也越來越多,但是大多停留在理論層面,創(chuàng)新性較少。
我國糧食直接補貼政策的全面實施以2004年為界。2004年以前,農民的利益是得不到保障的,2004年以后開始實行對種糧農民的直接補貼,政策的實行一定程度上增加了糧食產量,提高了農民的收入。經過十幾年的發(fā)展,我國糧食直接補貼取得了積極的成效。
2.1糧食直接補貼目標研究國外的糧食補貼政策涉及調控糧食數量、保障生產者利益、生態(tài)環(huán)境保護等多樣化的政策目標[8];相比而言,基于糧食播種面積的逐年減少、糧食產量偏低的原因,我國在制定糧食直接補貼政策時,確定糧食直接補貼的目標是:確保糧食安全,增加糧食收入。錢茜[9]分析了我國的糧食直接補貼政策,認為實施糧食補貼政策的首要目標就是穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產,保護農民種糧積極性,從而調控糧食生產;梁世夫[10]認為確保國家糧食安全一直是我國各種農業(yè)政策的首要目標;韓喜平[11]提出,糧食直接補貼政策最根本的目標是推進糧食市場化改革,實現糧食供求市場平衡。國內大部分學者認為糧食直接補貼的目標都是增加農民的糧食收入,穩(wěn)定糧食安全,如果像國外一樣將糧食直接補貼與市場經濟持續(xù)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境等多方面相掛鉤,應該會產生更加深遠的影響。
2.2糧食直接補貼方式研究我國現行的糧食直接補貼政策主要是為了增加糧食產量、保護農民利益,各省可以根據自身具體情況選擇補貼方式。當前最重要的有4種方式:①按糧食售量補貼,主要有河北、新疆、湖北、浙江、廣西和貴州等??;②按種植面積補貼,主要是山東、山西、江蘇、云南等?。虎郯凑占Z食訂購量和應繳稅額綜合計算補貼,主要是河南等??;④按農業(yè)稅計稅常產計算糧食直接補貼,主要有內蒙古、江西和安徽等省[12]。
按糧食售量補貼的好處是:一方面,可以調動農民的積極性,真正保護農民的利益;另一方面,國家可以控制糧源,維護糧食安全。按種植面積的方式有利于政府準確的掌握糧食的生產面積,將補貼款真正送到農民手中,但是該方式工作量大、成本高。實行農業(yè)稅的方式簡單易行、工作量小,按照計稅常產對農民進行補貼即可,但是該方式在糧食供不應求的情況下就打擊了農民的積極性,違背政策設計的初衷。各省糧食補貼標準差距較大,在一定程度上引發(fā)了學者對于補貼方式效果的質疑。
2.3糧食直接補貼效果研究現有學者已經對各種糧食直接補貼政策的實施效果進行了比較。吳連翠等[13]認為,按照計稅面積發(fā)放的糧食直接補貼對糧食產量沒有任何影響,而農資綜合補貼和良種補貼對糧食產量的影響顯著。梁世夫[14]認為,脫鉤補貼對糧食安全沒有直接的促進作用。何忠偉[15]認為現行糧食補貼政策實施效率低下是由于政策實施成本巨大且分攤不合理造成的,而在糧食補貼政策執(zhí)行過程中,政府的干預行為會對社會福利造成損失。楊紅旗[16]認為糧食直接補貼兼顧了糧食增產和農民增收的雙重任務,并且取得了一定的成效。綜合已有研究可知,雖然很多學者給予了糧食直接補貼效果一定的肯定,但是大多數學者認為,近年來糧食直接補貼并沒有達到預期的效果。
我國各項農業(yè)直接補貼政策在全國范圍內已經實施了一定時間,也進行了一定程度的調整和完善,但是仍然存在著不容忽視的問題。韓喜平等認為,我國糧食直接補貼政策存在資金總量小、補貼標準不統(tǒng)一、差距過大,難以體現公平性;直接補貼的農作物單一,僅限于糧食作物;直接補貼主體缺位等問題[17]。楊秀琴[18]認為,我國糧食直接補貼資金主要來源為糧食風險基金,渠道過窄,地方財政壓力較大。李貴[19]認為我國糧食直接補貼資金來源小,補貼力度不大,增收效果不大,補貼政策具有臨時性和階段性,對糧食生產的效應逐年下降,直接補貼政策落實不到位影響了農民的積極性,糧食直接補貼政策缺乏一套完善的配套措施。張潔麗[20]認為,糧食直接補貼標準的區(qū)域差異較大,不利于縮小農民收入地區(qū)差異,農用生產資料價格大幅波動,部分抵消了直接補貼政策的作用效果,沒有為可能出現的農民“賣糧難”問題提供對策。
綜合已有研究可知,我國糧食直接補貼存在的問題主要是:①政策問題。政府下達的文件沒有明確規(guī)定政策的目標,年度間變動幅度大,目標不確定。②政策執(zhí)行問題。補貼政策宣傳不到位、執(zhí)行的主體過多和監(jiān)督的力度不夠。③政策支撐問題。補貼資金渠單一、籌集困難和政策支持法律法規(guī)不完善。
在補貼方式上,張照新等[21]認為完善我國糧食補貼政策需要增加資金投入規(guī)模、擴大專項補貼范圍和補貼環(huán)節(jié),擴大良種補貼和農機具購置補貼的覆蓋面,完善糧食補貼政策的操作方式,進一步完善水稻、小麥和玉米的最低收購價政策體系,逐步建立綜合性收入補貼與農產品價格、農資價格的聯動機制。郭輝慧[22]認為應該壯大直補資金規(guī)模,拓寬直補資金來源渠道,合理利用糧食直補資金,完善相關配套措施,與直補政策共同發(fā)揮作用。在補貼標準上,陳湘濤[23]建議在全國范圍內實行統(tǒng)一的補貼標準并且加大補貼力度。在補貼程序上,陳正華[24]認為要建立健全糧食直接補貼監(jiān)督約束機制。胡芊芊[25]從我國的基本國情出發(fā),將保護耕地、保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境等納入到糧食補貼政策的范圍,實現農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
已有研究從不同的角度都對糧食直補提出了相關性建議。因為WTO農業(yè)規(guī)則關于糧食直接補貼政策有明確的要求,所以大多數專家都是根據該協(xié)議來闡述政策建議的,認為應該通過提高直接補貼的力度、規(guī)范補貼的方式、加強監(jiān)督管理等措施來完善糧食直接補貼政策。同時,我國糧食直補政策還可以借鑒美國、日本等發(fā)達國家的成功經驗,提出更加有效的建議。
農業(yè)直接補貼政策是政府將財政補貼資金直接發(fā)放給農業(yè)生產者或者直接讓農業(yè)生產者受益的一種農業(yè)補貼政策,對解決國家糧食安全、糧食增產和農民增收有著重要的促進作用。但是,農業(yè)直補政策在持續(xù)調動農民積極性方面效果較差,在政策本身設計和政策執(zhí)行方面都存在很多的問題,該文梳理了國內外現狀、直補政策內容與存在的問題,結合相關研究探尋完善糧食直補政策的應對措施,具有重要的理論意義和現實意義,可為完善糧食直補政策提供借鑒。
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Review of Grain Direct Subsidy Policy in China
ZHOU Yan
(Forest Tourism Research Center, Nanjing Forestry University, Nanjing, Jiangsu 210037)
Based on the discussion of grain direct subsidy policy, researches on grain subsidy policies at home and abroad were summarized from the aspects of food subsidies status quo at home and abroad, subsidy objective, subsidy method, subsidy effect, existing problem and policy suggestions.The countermeasures for improving the grain direct subsidy policy were put forward, aiming at providing references for the relevant researches.
Food; Direct subsidies; Policy; Research; Review
周琰(1992- ),女,安徽天長人,碩士研究生,研究方向:農業(yè)科技組織與服務。
2016-06-20
S-9
A
0517-6611(2016)20-229-02