石宏偉　陳宏雷

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農(nóng)民工市民化過程中的社會保障問題研究

石宏偉陳宏雷

摘 要：農(nóng)民工作為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一支重要力量為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民工的社會保障問題嚴(yán)重制約了農(nóng)民工的市民化進(jìn)程。目前農(nóng)民工在社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利方面都存在不足。政府、企業(yè)、農(nóng)民工自身等應(yīng)共同努力，切實(shí)解決農(nóng)民工的社會保障問題，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；社會保障

農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村，卻在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者。農(nóng)民工為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)，成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。目前全國農(nóng)民工約為2.7億人。龐大的農(nóng)民工群體既是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的堅(jiān)定保證，也是我國全面建成小康社會的重要基石。農(nóng)民工市民化是我國解決農(nóng)民工問題的重要途徑。十八屆三中全會提出要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系等。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要擴(kuò)大社會保障覆蓋面、降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)一步促使農(nóng)民工加快身份的轉(zhuǎn)化，更好地提高我國的城鎮(zhèn)化水平。［1］2016年一號文件提出要提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，把社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，加快推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工市民化。但二元化的社會保障制度一直是制約農(nóng)民工市民化的重要因素。

一、農(nóng)民工群體的主要特征

1.農(nóng)民工群體規(guī)模整體較大、人數(shù)較多

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國農(nóng)民工總量為27395萬人，占全國總?cè)丝诘?0%左右。這是改革開放后，伴隨著國家現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的結(jié)果。大量的農(nóng)民工涌入城市，極大地解放了農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)了我國的快速發(fā)展繁榮。從男女比例看，男性所占比例較大，為67%；女性為33%。從年齡段看，16～50歲的青壯年是農(nóng)民工的主要組成部分，約占82.9%。

2.農(nóng)民工群體普遍文化水平偏低

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工文化水平在初中及以下的約占76.2%，高中及以上為23.8%。同時(shí)，新生代農(nóng)民工比老一輩農(nóng)民工文化水平較高。這也與我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、義務(wù)教育的普及以及教育水平的提高有關(guān)，在農(nóng)村地區(qū)越來越多的人接受高中、高職及以上的教育。但總體來講，我國農(nóng)民工整體文化水平偏低，且大部分集中在初中及以下文化層次。［2］

3.農(nóng)民工就業(yè)范圍狹窄，勞動(dòng)技能水平相對偏低，工作強(qiáng)度較大

在我國，有56.8%的農(nóng)民工就業(yè)范圍主要局限于第二產(chǎn)業(yè)，其中大部分是在制造業(yè)與建筑業(yè)，屬于勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長、危險(xiǎn)系數(shù)高的行業(yè)。這些行業(yè)普遍勞動(dòng)技能要求低，專業(yè)性不高，體力需求高。還有42.6%的農(nóng)民工在第三產(chǎn)業(yè)中尋求工作崗位，主要為批發(fā)和零售業(yè)（11.3%），交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)（6.3%），住宿和餐飲業(yè)（5.9%），居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)（10.6%）。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期，伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，傳統(tǒng)體力型勞動(dòng)需求會越來越少，而專業(yè)技能型勞動(dòng)需求會越來越高。農(nóng)民工需要大力提高自己的專業(yè)技術(shù)水平，才能在未來獲得更好的發(fā)展。

二、農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀

農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，就業(yè)層次較低，收入相對較少，非常需要社會保障來抵御不可預(yù)知的社會風(fēng)險(xiǎn)。健全農(nóng)民工社會保障制度是社會公平與效率的需要，也是加快我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的需要，也是實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的需要。［3］

1.農(nóng)民工社會保障制度模式選擇

為了解決好農(nóng)民工社會保障問題，中央以及地方各級政府制定了大量的法律、法規(guī)以及相關(guān)政策，形成了四種農(nóng)民工社會保障模式。一是直接擴(kuò)面型模式，亦稱“城?！蹦Ｊ剑淅砟罨A(chǔ)是“同工同權(quán)”，也就是將農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)職工社會保障范圍內(nèi)。擴(kuò)面型模式體現(xiàn)了政策的公平性和統(tǒng)一性，但由于繳費(fèi)水準(zhǔn)太高，超出了大部分農(nóng)民工和中小企業(yè)的承受能力，因此，在實(shí)際實(shí)踐中，擴(kuò)面型模式的參保率很低而退保率較高。其代表省份是廣東、河北等；二是“雙低”模式，就是綜合考慮到農(nóng)民工的繳費(fèi)能力較低和就業(yè)質(zhì)量較差的現(xiàn)狀，實(shí)行“低門檻準(zhǔn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受”的雙低模式。這種模式有利于提高農(nóng)民工參保的積極性，同時(shí)也兼顧了制度的銜接性和社會保障擴(kuò)面要求，對提高農(nóng)民工社保權(quán)益有積極作用。浙江省采用了此種模式。三是完全獨(dú)立式，也稱“綜?！蹦Ｊ?，該模式是專門為農(nóng)民工群體單獨(dú)建立的，具有多種保障項(xiàng)目的綜合保障模式?！熬C?！蹦Ｊ揭欢ǔ潭壬辖鉀Q了農(nóng)民工工傷、醫(yī)療保障問題，適應(yīng)了農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定的特點(diǎn)。上海市對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工采用了此種社保模式。四是“農(nóng)保”模式，就是將農(nóng)民工納入流出地的農(nóng)村社會保障體系。它具有費(fèi)率低，擁有土地、家庭等保障的優(yōu)點(diǎn)。但其也有保障項(xiàng)目有限、保障水平低等缺點(diǎn)。

2.農(nóng)民工社會保障現(xiàn)實(shí)狀況

在整個(gè)農(nóng)民工社會保障體系中，社會保險(xiǎn)處于極其重要的地位，是社會保障制度的基礎(chǔ)。近年來，我國農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的參保率逐步提升，農(nóng)民工的參保意識逐步增強(qiáng)，但現(xiàn)實(shí)中還存在很多情況并不盡如人意。

如表1所示，農(nóng)民工參保率最高的為工傷保險(xiǎn)，但還僅為26.2%，距離工傷保險(xiǎn)對農(nóng)民工保障的全覆蓋還差距很大。醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率為17.6%，較低的醫(yī)療保險(xiǎn)參保率導(dǎo)致農(nóng)民工在生大病的時(shí)候會“因病致貧、因病返貧”，導(dǎo)致農(nóng)民工面對疾病時(shí)只能“小病挨，大病挺”。養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率分別為16.7%，10.5%。這兩個(gè)保險(xiǎn)一個(gè)關(guān)乎農(nóng)民工將來年老體衰時(shí)的基本生存問題，一個(gè)關(guān)乎農(nóng)民工在失去工作時(shí)的生活來源問題，對農(nóng)民工來講非常重要，但較低參保率也是不爭的事實(shí)。生育保險(xiǎn)（7.8%）的參保率更低。

從地域劃分看，東部的農(nóng)民工社會保險(xiǎn)參保率最為高，其次為西部、中部，如表2所示。

東部地區(qū)工傷保險(xiǎn)的參保率比中部地區(qū)高出12個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)高出7.9個(gè)百分點(diǎn)；醫(yī)療保險(xiǎn)方面東部地區(qū)為20.4%，比中部地區(qū)高出8.6個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)高出6.8個(gè)百分點(diǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，東部地區(qū)比中部地區(qū)高出9.3個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)高出8.6個(gè)百分點(diǎn)；在失業(yè)保險(xiǎn)方面，東部地區(qū)的參保率為12.4%，比中部地區(qū)高出5.5個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)高出4.7個(gè)百分點(diǎn)；在“五險(xiǎn)”中，參保率最低的為生育保險(xiǎn)，參保率最高的東部地區(qū)僅有9.1%，比中部地區(qū)高出4.2個(gè)百分點(diǎn)，比西部地區(qū)高出3.3個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的社會保險(xiǎn)各項(xiàng)參保率均為全國最高，其次為西部、中部。這也與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展程度有關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，參保率相對也就越高。但即使在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部，農(nóng)民工社會保險(xiǎn)的參保率還是很低，農(nóng)民工尤其是女性農(nóng)民工的社會保障權(quán)益還是沒有得到很好的保護(hù)和貫徹。

社會救助是指國家和其他社會主體對于遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或者其他低收入公民給予物質(zhì)幫助精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。它對于調(diào)整資源配置，實(shí)現(xiàn)社會公平，維護(hù)社會穩(wěn)定有非常重要的作用。我國的社會救助主要包括生活救助、失業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助等。社會救助是保障農(nóng)民工能夠在城市生存下去的最低層次的社會保障制度。由于農(nóng)民工自身及其就業(yè)的特殊性，導(dǎo)致農(nóng)民工對社會救助有著特殊的強(qiáng)烈的需求。從現(xiàn)狀來看，對農(nóng)民工的社會救助力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)農(nóng)民工遭遇生活困難或失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，高達(dá)67.2%的農(nóng)民工靠自己的積蓄生活。45.1%的農(nóng)民工有過把積蓄花光了卻還沒有找到工作的經(jīng)歷。而當(dāng)積蓄花光后，他們絕大多數(shù)選擇向家庭求助，其次是親戚朋友，再次是老鄉(xiāng)。很少有人選擇向企業(yè)、社會或國家求助。這顯示了國家和社會組織在農(nóng)民工社會救助方面的缺失。同時(shí)，失業(yè)以后，農(nóng)民工由于自身文化素質(zhì)低、就業(yè)渠道窄、專業(yè)性差等缺點(diǎn)很難在短時(shí)間內(nèi)找到合適的工作。而國家或社會也沒有專門針對農(nóng)民工的失業(yè)再就業(yè)專門渠道來幫助他們，導(dǎo)致失業(yè)農(nóng)民工最后只能選擇返鄉(xiāng)。農(nóng)民工外出務(wù)工期間，生病的時(shí)候，有48.8%的人選擇去藥店自購藥物。由于農(nóng)民工缺乏醫(yī)藥知識，加上部分藥店只圖經(jīng)濟(jì)利益亂推薦藥物，導(dǎo)致很多人藥不對癥或?yàn)E用藥物，也引發(fā)了很多問題。有23%的人選擇到私人診所就診，另有14.1%的人選擇能拖則拖。只有14.1%的人選擇立即去正規(guī)醫(yī)院就醫(yī)。這些農(nóng)民工在生病后不論是選擇自購藥物還是去診所、醫(yī)院就診的，幾乎都需要自行擔(dān)負(fù)所有醫(yī)藥費(fèi)，能報(bào)銷的農(nóng)民工只占極少數(shù)。住房救助是在外務(wù)工農(nóng)民所急需的項(xiàng)目之一，但由于戶籍制度、地方保護(hù)等原因，廉租房政策將農(nóng)民工排除在外。大部分農(nóng)民工選擇自租、單位宿舍和搭建工棚解決住宿問題，大部分農(nóng)民工的住宿條件非常差，不得不讓人憂慮其健康、衛(wèi)生方面的問題。由于教育救助的缺失，農(nóng)民工隨遷子女在就學(xué)方面也存在很大的問題。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，有58.4%的農(nóng)民工隨遷子女就讀于公立學(xué)校，另有37%的就讀于農(nóng)民工子弟學(xué)校，剩下的部分就選擇了輟學(xué)。有些公立學(xué)校招生時(shí)歧視農(nóng)民工子女或變相收取借讀費(fèi)，這在一定程度上阻礙了農(nóng)民工隨遷子女在遷入地入學(xué)。很多企業(yè)在招收農(nóng)民工時(shí)為了逃脫相關(guān)部門檢查以減少社會保險(xiǎn)費(fèi)用支出，往往選擇不與農(nóng)民工簽訂合同，農(nóng)民工由于“人生地不熟”找到工作不容易，往往就默認(rèn)了企業(yè)的行為，而這也正是農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益出現(xiàn)糾紛的最主要原因之一。當(dāng)糾紛發(fā)生的時(shí)候，農(nóng)民工由于法律知識貧乏以及無力支付訴訟成本只能默默承受權(quán)利被侵害的結(jié)果。法律援助的缺位往往使部分維權(quán)乏力的農(nóng)民工只能使用一些或非常規(guī)的或違法的手段，結(jié)果造成了很壞的社會影響，產(chǎn)生了很多社會問題。［4］

社會福利是國家、集體和社會為保障全體公民的基本生活，提高人們的物質(zhì)文化生活水平而提供的福利性物質(zhì)幫助、福利性設(shè)施和社會服務(wù)。作為社會福利，它不僅僅要保障人們的基本生活，更重要的是在于不斷地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需求，提高人們的生活質(zhì)量。社會福利是一種保障層次更高的社會保障制度，與社會保險(xiǎn)和社會救助相比，更能體現(xiàn)出一個(gè)國家和社會的發(fā)展水平和保障能力高低。農(nóng)民工作為我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一支重要力量，其社會福利水平的狀況也深為各界所關(guān)注。相比于社會保險(xiǎn)和社會救助，農(nóng)民工的社會福利狀況更是令人擔(dān)憂。由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元體制、戶籍制度等原因，使得社會福利只是當(dāng)?shù)厝嘶虺鞘芯用竦膶俣c外來務(wù)工人員無關(guān)。在城市里，低工資、高成本的生活使得農(nóng)民工在住房、教育等問題上舉步維艱。［5］社會福利政策均有國家轉(zhuǎn)移支付，不需個(gè)人繳費(fèi)維持，特別適合農(nóng)民工群體。但現(xiàn)行的社會福利政策總是無形地將農(nóng)民工排斥在這個(gè)體系之外，社會福利的供給與需求之間存在很大的失衡。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，外出農(nóng)民工月從業(yè)時(shí)間平均為25.3天，日從業(yè)時(shí)間平均為8.8小時(shí)。日從業(yè)時(shí)間超過8小時(shí)的農(nóng)民工占40.8%，周從業(yè)時(shí)間超過44小時(shí)的占85.4%?，F(xiàn)階段我國絕大多數(shù)農(nóng)民工不能正常享有雙休日，更不用說享有帶薪休假了。《勞動(dòng)法》中雖然規(guī)定工人每天工作不超過8小時(shí)，每周工作不超過44小時(shí)。但從以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以看出，大多數(shù)用人單位并沒有很好地遵守該項(xiàng)規(guī)定。女性農(nóng)民工很難享有懷孕生子期間的帶薪產(chǎn)假，其中大部分一旦生孩子就等于失業(yè)了。2014年，全國農(nóng)民工住房公積金的參加比例約為5.5%，極低的公積金參保比率以及極低的租房補(bǔ)貼使農(nóng)民工的住房狀況十分令人擔(dān)憂，衛(wèi)生條件與農(nóng)民工的健康狀況也受到了很大的影響。此外，在農(nóng)民工教育培訓(xùn)方面，目前政府、社會或企業(yè)的投入還是很少，農(nóng)民工技能的欠缺也使其在就業(yè)市場上處于十分不利的局面。

三、農(nóng)民工社會保障面臨的問題

農(nóng)民工由于其自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、工作環(huán)境惡劣、勞動(dòng)強(qiáng)度大等原因，對社會保障需求較為強(qiáng)烈。然而在現(xiàn)實(shí)狀況下，對農(nóng)民工的社會保障卻并不盡如人意，存在很多問題?？傮w來說，存在著農(nóng)民工社會保障覆蓋面窄、社會保障待遇低、主要保障項(xiàng)目缺失、社會保障制度之間不配套、社會保障制度不符合農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)等問題。［6］此外，在社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利等方面還存在諸多具體問題。

1.社會保險(xiǎn)方面的問題

第一，農(nóng)民工參保積極性不高、退?，F(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對參加社會保險(xiǎn)有抵觸情緒。由于農(nóng)民工就業(yè)主要分布在勞動(dòng)密集型行業(yè)和非正規(guī)就業(yè)部門，工資水平比起城鎮(zhèn)職工普遍較低，再加上城鎮(zhèn)社保繳費(fèi)費(fèi)率高，除去正常的家庭、個(gè)人生活開支外，農(nóng)民工工資所剩無幾，農(nóng)民工參加社保的能力和意愿都很低。另一方面，對于農(nóng)民工來說，由于其工作的流動(dòng)性比較大，而社保承接轉(zhuǎn)移手續(xù)較為復(fù)雜，往往會導(dǎo)致農(nóng)民工原來繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)或社會保險(xiǎn)費(fèi)中統(tǒng)籌資金歸為流入地政府所有，農(nóng)民工看不到直接的經(jīng)濟(jì)利益而不再愿意參加社會保險(xiǎn)。此外，農(nóng)民工工作流動(dòng)性大，頻頻換工作，導(dǎo)致其退?，F(xiàn)象也非常嚴(yán)重。還有部分農(nóng)民工出于眼前利益，特別是新生代農(nóng)民工，認(rèn)為自己離年老體衰還有很長的距離，暫時(shí)還不用考慮養(yǎng)老的問題，索性退保把之前繳納的社?；饌€(gè)人賬戶部分取出來另作他用。這是一種短視行為?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策允許農(nóng)民工退保，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民工流動(dòng)時(shí)反復(fù)參保、退保，由于農(nóng)民工退保只退個(gè)人賬戶的部分，社會統(tǒng)籌部分大多被當(dāng)?shù)卣亓?，用以填補(bǔ)城市社保基金的缺口，直接損害了農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，也影響了企業(yè)為農(nóng)民工參保的積極性。

第二，部分企業(yè)不愿意或逃避為農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用。企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，總的目標(biāo)追求都是利益最大化，往往會采取減少開銷、降低運(yùn)行成本的方式使利潤增加。所以，很多企業(yè)主要是中小私營企業(yè)主不愿意為農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用。企業(yè)往往以采用臨時(shí)工的方式招募很多農(nóng)民工，也不與農(nóng)民工簽訂用工合同，并且還瞞報(bào)、少報(bào)用工人數(shù)來躲避政府相關(guān)部門的監(jiān)管、檢查，以此減少或者不為農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)，極大地?fù)p害了農(nóng)民工的合法社會保障權(quán)益。但在“強(qiáng)資本，弱勞工”的利益格局下，農(nóng)民工為了保住一份養(yǎng)家糊口的工作，只能忍氣吞聲地接受。

第三，農(nóng)民工社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)是省級統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)是市、縣級統(tǒng)籌。由于各個(gè)地區(qū)發(fā)展水平有很大差異，以及社會保險(xiǎn)相關(guān)制度政策在設(shè)計(jì)的時(shí)候存有缺陷，導(dǎo)致各地參保繳費(fèi)率、參保方式、具體政策等都不盡相同，使得農(nóng)民工保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，無法適應(yīng)農(nóng)民工流動(dòng)性大、工作更換頻繁的特點(diǎn)。按當(dāng)前各地政策規(guī)定，農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)只能轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶部分，社會統(tǒng)籌部分被截留在當(dāng)?shù)亍?010年，國務(wù)院曾出臺《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》緩解農(nóng)民工社保轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，起到了一定的效果，但據(jù)現(xiàn)實(shí)需要還有差距，還有待進(jìn)一步出臺新的辦法。

2.社會救助方面的問題

社會救助是最基本的社會保障措施，是面對處于社會底層的弱勢群體建立的社會保障制度。［7］雖然城市已經(jīng)在生活救助、失業(yè)救助方面建立了“最低生活保障線”制度，但由于長期的城鄉(xiāng)二元戶籍制度等原因，農(nóng)民工卻被排除在城市的“最低生活保障線”之外。當(dāng)農(nóng)民工遭遇失業(yè)、疾病等狀況陷入生活困境時(shí)，卻不可能和城鎮(zhèn)居民一樣享受到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ现贫?，最后只能回到農(nóng)村去。

3.社會福利方面的問題

農(nóng)民工社會福利問題主要體現(xiàn)在勞動(dòng)者福利、農(nóng)民工隨遷子女教育以及勞動(dòng)安全方面。由于歷史原因形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對現(xiàn)行社會的影響，導(dǎo)致農(nóng)民工很難和城鎮(zhèn)職工一樣享有高溫補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、社區(qū)服務(wù)、在職培訓(xùn)等。農(nóng)民工這些相應(yīng)的社會福利被一再壓縮，部分地區(qū)農(nóng)民工甚至鮮有福利。而在農(nóng)民工隨遷子女教育福利方面，受流入地政策的影響，農(nóng)民工隨遷子女很難在當(dāng)?shù)氐墓W(xué)校入學(xué)就讀。他們或繳納高額的借讀費(fèi)，或進(jìn)入民工子弟學(xué)校，前者增大了經(jīng)濟(jì)壓力，而后者的辦學(xué)條件、教育質(zhì)量狀況等也很令人擔(dān)憂。

四、農(nóng)民工社會保障的制約因素

1.思想觀念方面的因素

我國曾長期實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，現(xiàn)在雖然已逐步廢除，國家也進(jìn)一步出臺了居住證制度，但心理層面的二元分割制度卻很難短時(shí)間內(nèi)去除。社會上人們的普遍心態(tài)還是以城市、農(nóng)村來區(qū)分彼此的社會身份。城市社會對農(nóng)民工的排斥心理依然存在。在社會保障方面，還是有意無意會把農(nóng)民工和城里人區(qū)分開來。并且還有不少人認(rèn)為農(nóng)民工在農(nóng)村還有土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。

2.農(nóng)民工自身的因素

農(nóng)民工的弱勢群體地位也與自身素質(zhì)偏低密切相關(guān)，這也是其社會保障權(quán)益屢屢受損的重要因素。農(nóng)民工文化水平普遍比較低，對社會保障不了解，加上政府相關(guān)部門對社會保障政策缺乏宣傳，農(nóng)民工對社會保障的認(rèn)識和了解很膚淺，意識不到社會保障對其的重要性，并且在一定程度上還對社會保障存在認(rèn)識上的誤區(qū)。一是社保意識薄弱。在對社保權(quán)益認(rèn)識上還處于模糊狀態(tài)，缺乏追求自身合法社保權(quán)益的積極性和主動(dòng)性。不能運(yùn)用行政的或法律的手段獲得自身社保權(quán)益；二是對社保機(jī)構(gòu)不信任，擔(dān)心社保措施不能得到落實(shí)，不愿意參保。固化的現(xiàn)行社會保障機(jī)制和體系與農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)的反差一定程度上也導(dǎo)致了農(nóng)民工不愿意參保。另外，很多農(nóng)民工到城市來就是為了賺錢，很多人擔(dān)心繳納社保費(fèi)后不能享用，不愿意參加社保；三是大部分農(nóng)民工收入偏低，對于參加社保顯得有心無力。

3.企業(yè)方面的因素

很多企業(yè)為了追求利益最大化，維持成本競爭，往往采用損害農(nóng)民工合法利益的手段達(dá)到降低成本的目的。很多企業(yè)不愿為農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，拖費(fèi)或欠費(fèi)的情況也大有存在。有些企業(yè)還以農(nóng)民工不愿意參加社保為由拒絕為農(nóng)民工辦理社會保險(xiǎn)。還有許多企業(yè)存在著對農(nóng)民工的歧視，忽視農(nóng)民工的社會保障權(quán)益，故意違反與曲解國家社保政策，將農(nóng)民工長期排斥在社會保障之外。由于“強(qiáng)資本，弱勞工”的普遍局面，再加上農(nóng)民工自身找工作太難的現(xiàn)實(shí)因素，當(dāng)企業(yè)要求不和農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的時(shí)候，很多農(nóng)民工也只好默許。這也導(dǎo)致農(nóng)民工合法權(quán)益受損時(shí)得不到應(yīng)有的法律保障，其權(quán)益難以得到有效的保護(hù)。［8］當(dāng)然也有部分中小企業(yè)因?yàn)槭俏⒗髽I(yè)，按現(xiàn)行城鎮(zhèn)社保繳費(fèi)比率無力為農(nóng)民工繳納保險(xiǎn)。

4.政府的因素

長期以來，關(guān)于農(nóng)民工社會保障立法方面，我國沒有一部全國性的立法。雖然《勞動(dòng)法》《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》和勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》也只是對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)做了籠統(tǒng)的說明，在具體操作層面還沒有全國性的立法。而國務(wù)院及各部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)民工社會保障方面的通知、決定、條例等，因其立法層次低、效力弱，缺乏法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性，也并沒有很好地解決農(nóng)民工社會保障方面的問題。此外，各地在社會保障方面的立法非常多，也很混亂，不容易形成一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)。各地不同的政策使農(nóng)民工社保的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)很困難，也導(dǎo)致了農(nóng)民工反復(fù)參保、退?；騾⒈Ｒ庠附档汀?/p>

此外，部分地方政府過度追求GDP增長，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展看作第一要?jiǎng)?wù)，而忽視農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。地方政府擔(dān)心若是強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民工的社會保障權(quán)益會影響企業(yè)家在當(dāng)?shù)氐耐顿Y。因此，面對企業(yè)逃保、漏保、同工不同酬等侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的行為，政府相關(guān)部門有意無意地忽視，并沒有起到強(qiáng)力的監(jiān)督、執(zhí)法作用。政府在農(nóng)民工社會保障資金方面的投入也很不足。

五、解決農(nóng)民工社會保障問題的對策

1.繼續(xù)深化戶籍制度改革

國務(wù)院在2015年12月12日公布了《居住證暫行條例》，展現(xiàn)出以常住人口全覆蓋、公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的戶籍制度改革“路線圖”，這是戶籍制度全面改革的伊始。對于破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，進(jìn)一步提高我國的城鎮(zhèn)化水平有很大的促進(jìn)作用。但這僅僅只是開始，并且還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。居住證政策也只是逐步解決城鄉(xiāng)二元制度的一個(gè)過渡方案，在很多城市與戶籍相關(guān)的附加利益并沒有完全消除。因此還需要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，進(jìn)一步剝離戶籍與附加利益的關(guān)聯(lián)。由于歷史的原因造成的城市社會對農(nóng)民工的偏見應(yīng)該被消除，城市社會也要消除對農(nóng)民工的排斥心理，真正接納農(nóng)民工作為他們的一分子。城市社會在設(shè)計(jì)、執(zhí)行社會保障政策的時(shí)候也應(yīng)考慮農(nóng)民工的社保需求，使農(nóng)民工真正和城鎮(zhèn)居民一樣享受相同的社會保障待遇。

2.努力提高農(nóng)民工自身的素質(zhì)

改變農(nóng)民工弱勢群體地位，維護(hù)農(nóng)民工合法的社會保障利益需要大力提升農(nóng)民工的自身素質(zhì)。首先，農(nóng)民工要積極接受專業(yè)技能、技術(shù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)水平，避免在我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新時(shí)期被淘汰或被遺留在最低端的行業(yè)。只有就業(yè)層次提升，工資提高，才能更好地支持農(nóng)民工參加社會保險(xiǎn)、繳納社保費(fèi)；其次，農(nóng)民工應(yīng)積極融入城市生活，改變在農(nóng)村的落后生活習(xí)慣。這樣才能更好地融入城市，被城市社會接納；第三，農(nóng)民工要積極組建或加入農(nóng)民工工會組織，改變無組織的渙散狀態(tài)，避免在權(quán)益遭到侵害時(shí)維權(quán)乏力；第四，農(nóng)民工要提高社會保障意識，不要蠅營于眼前小利，忽視生活中可能遇到的疾病、失業(yè)、年老體衰等風(fēng)險(xiǎn)，要積極參加社會保險(xiǎn)，敢于同侵犯自身合法社保權(quán)益的行為做斗爭。

3.增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任感

企業(yè)在追求利潤的同時(shí)也應(yīng)該增強(qiáng)社會責(zé)任感。企業(yè)家應(yīng)該意識到如果只顧追求利潤而忽視農(nóng)民工的合法權(quán)益，會對企業(yè)未來的發(fā)展造成不利影響，只有維護(hù)好包括農(nóng)民工在內(nèi)的企業(yè)職工的合法權(quán)益，企業(yè)未來才能發(fā)展得更好，企業(yè)的生存才能長久。企業(yè)應(yīng)按時(shí)、足額地為農(nóng)民工購買社會保險(xiǎn)，為他們創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，提升農(nóng)民工的安全生產(chǎn)意識，加強(qiáng)對他們的勞動(dòng)保護(hù)。企業(yè)在雇傭農(nóng)民工時(shí)，應(yīng)該和農(nóng)民工及時(shí)簽訂勞動(dòng)合同，否則，政府相關(guān)部門一經(jīng)查實(shí)，必須對企業(yè)作出懲罰。企業(yè)應(yīng)支持農(nóng)民工參加或建立農(nóng)民工工會組織，理解并支持農(nóng)民工關(guān)于自身合法利益的訴求。此外，為了適應(yīng)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和未來發(fā)展，企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民工的技能培訓(xùn)。

4.加強(qiáng)政府在農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)中的責(zé)任主體地位

國家應(yīng)盡快針對農(nóng)民工的社會保障問題進(jìn)行全國性的立法，確保農(nóng)民工的社會保障問題做到有法可依。針對農(nóng)民工的多樣性就業(yè)特點(diǎn)，設(shè)計(jì)不同類型的社會保障模式，來適應(yīng)多樣性的需求。同時(shí)也要加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保的銜接工作和不同地區(qū)社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，并最終建立全國一元社會保障制度。在目前狀況下，地方政府要加強(qiáng)對農(nóng)民工社會保障工作的監(jiān)管，督促企業(yè)依法為農(nóng)民工購買社會保險(xiǎn)。擁有足夠的社保資金是社保政策順利實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，政府還要加大對農(nóng)民工社保資金的投入，并確保社保資金的安全。

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（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.035

［基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中提高我國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的途徑研究”（項(xiàng)目編號：15EYA003）；江蘇省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備與技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新中心軟科學(xué)項(xiàng)目“工程化高效農(nóng)業(yè)與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：NZXTRKT201603）］