施彥軍

(華僑大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室，福建 泉州 362021)

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依法治校背景下現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)：困境、歸因及突破
——基于福建省部分高校章程文本的分析與思考

施彥軍

(華僑大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室，福建 泉州 362021)

隨著“依法治?！崩砟畈粩嗌钊?，現(xiàn)代高校法治治理日益重要且已被提上議程，而高校章程是現(xiàn)代高校法治治理的重要載體，因此高校章程自身法治化建設(shè)凸顯重要性和關(guān)鍵性。盡管福建省部分高校已經(jīng)創(chuàng)制了正式章程或章程(草案)，但不論是在高等教育管理實(shí)踐中，還是在維護(hù)校內(nèi)師生主體合法權(quán)益方面，其發(fā)揮作用甚微?；诖?，文章通過對(duì)福建省部分高校章程文本的分析，從效力位階、實(shí)體內(nèi)容、程序操作以及監(jiān)督實(shí)施層面找到問題所在，針對(duì)這些問題以及結(jié)合它們產(chǎn)生的原因，最終提出了現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)困境的突破路徑。

依法治校；高校章程；法治化建設(shè)

21世紀(jì)以來，隨著中國(guó)法治化進(jìn)程的不斷深入，作為當(dāng)代社會(huì)最重要的縮影之一——高校，與此相關(guān)的治理模式也正悄然地從傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代高校的治理模式從根本上講就是“依法治?！薄Ｋ粌H關(guān)注現(xiàn)代高校治理過程中微觀師生權(quán)利的保護(hù)，更強(qiáng)調(diào)和突出現(xiàn)代高校宏觀制度規(guī)范的建設(shè)，而高校章程的建設(shè)無疑成為構(gòu)建現(xiàn)代高校制度的重中之重。中共中央、國(guó)務(wù)院于2010年7月發(fā)布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，其中就高校章程的建設(shè)提出了專門的要求，各類高等院校應(yīng)依法建立健全并彰顯其特色所在的章程與制度規(guī)范，要嚴(yán)格按照章程與制度規(guī)范的具體要求治理學(xué)校[1]。之后，教育部于2011年11月頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(教育部令第31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，具體細(xì)化了高校章程制定的各環(huán)節(jié)與內(nèi)容要素，為各高校章程制定指明了方向。在此背景下，我國(guó)各高校章程建設(shè)工作進(jìn)入了“大學(xué)憲法”時(shí)期。在這股春風(fēng)的吹拂下，福建省部分高校已然創(chuàng)制并發(fā)布了正式的、成文的章程組織規(guī)范，例如廈門大學(xué)、福州大學(xué)、福建師范大學(xué)、武夷學(xué)院等；部分高校亦已制定了章程(核準(zhǔn)稿或草案)，如華僑大學(xué)、福建農(nóng)林大學(xué)等；當(dāng)然，更多的高校章程還處在構(gòu)思醞釀階段。由此可見，福建省高校章程的建設(shè)尚處于初級(jí)階段，其法治化建設(shè)的程度如何值得我們深思。

一、 現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

高校是國(guó)家教育法律、法規(guī)明確授權(quán)的社會(huì)組織，是承擔(dān)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)以及文化傳承與創(chuàng)新四大功能的社會(huì)團(tuán)體。章程是社會(huì)團(tuán)體得以運(yùn)行的最基本的規(guī)范依據(jù)，沒有章程，則無以為社會(huì)團(tuán)體?？梢哉f，高校章程是現(xiàn)代高校內(nèi)部行為實(shí)施的“最高法”，高校的各項(xiàng)規(guī)章制度都必須以章程為制定依據(jù)，否則無效。因此，高校章程自身建設(shè)是否法治化，不僅直接決定了現(xiàn)代高校制度是否具有合法性與合理性，同時(shí)也關(guān)系著各高校能否加快推進(jìn)依法治校的進(jìn)程。近年來，盡管福建省部分高校已經(jīng)制定了章程或章程(草案)，但仍處于起步階段，而對(duì)于現(xiàn)有的高校章程或草案文本而言，只要我們從法治化建設(shè)視角細(xì)心審視，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些既有的高校章程文本著實(shí)存在著不少法治瑕疵。

(一) 效力位階層面：高校章程法律效力層次不明確，難以保障法律效力

高校章程法律效力層次是指高校章程在國(guó)家整個(gè)高等教育法律法規(guī)體系中的效力等級(jí)關(guān)系。從效力位階上看，高校章程位于國(guó)家教育法律法規(guī)之下即“下位法”，同時(shí)又是一校之中的“最高法”——“大學(xué)憲法”，其“下位法”的法律效力層次主要通過章程的制定依據(jù)(法律法規(guī))加以體現(xiàn)，而“大學(xué)憲法”法律效力層次則主要通過章程條文本身的宣誓予以彰顯。然而，對(duì)福建省部分高?，F(xiàn)有的章程或者章程(草案)條文進(jìn)行審視，能將高校章程法律效力層次明確化的少之又少。

盡管現(xiàn)有的高校章程條文中都提出制定依據(jù)，明確了“下位法”的效力層次，但由于我國(guó)目前教育法律體系尚未對(duì)高校章程的“上位法”(制定依據(jù))做出明確規(guī)范，因而福建省現(xiàn)有的高校章程條文在表述制定依據(jù)時(shí)不盡相同，缺乏明確的法律效力來源。譬如《廈門大學(xué)章程》規(guī)定“依據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》等國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定本章程”；《福建師范大學(xué)章程》規(guī)定“根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》及《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定本章程”；《華僑大學(xué)章程》(核準(zhǔn)稿)規(guī)定“根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》，《中華人民共和國(guó)高等教育法》，《中華人民共和國(guó)教師法》，中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)《關(guān)于進(jìn)一步辦好暨南大學(xué)和華僑大學(xué)的意見》(〔1983〕24號(hào))，中共教育部黨組《關(guān)于華僑大學(xué)、暨南大學(xué)繼續(xù)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的復(fù)函》(教黨函〔1998〕13號(hào))和教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等有關(guān)法律法規(guī)和文件精神，制定本章程”。由此可見，不同高校所制定章程的依據(jù)各不相同，既有法律(按照法律所調(diào)整的內(nèi)容不同，有《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》等)、法規(guī)以及規(guī)章，也有中央、國(guó)家及部門規(guī)范性文件，這就使得高校章程的法律效力來源不明，在司法實(shí)踐中，各種教育規(guī)范極容易與高校章程發(fā)生沖突。

當(dāng)然，現(xiàn)代高校章程完整的法律效力層次最重要的體現(xiàn)還在于一校之中的“最高法”，其法律效力層次理應(yīng)在高校章程條文中加以明示并給予充分肯定。由于“最高法”是“高校校規(guī)”制定的依據(jù)，高校的任何規(guī)章制度都不能有違“最高法”的規(guī)定，否則其將失去規(guī)范效力。然而就福建省現(xiàn)有高校章程文本考察，幾乎找不到專門的條文就“最高法”的法律效力層次像憲法自身法律地位那樣做詳細(xì)闡述，再加上我國(guó)高校特殊的校情正處于先有“校規(guī)”后有“章程”階段[2]，致使高校章程“最高法”的法律效力層次很難在高校實(shí)際運(yùn)行中體現(xiàn)出來。

(二) 實(shí)體內(nèi)容層面：高校章程內(nèi)外部關(guān)系規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性

由于現(xiàn)代高校制度是一個(gè)事關(guān)高校與政府、高校與社會(huì)關(guān)系以及高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)整合體，而高校章程不僅是現(xiàn)代高校制度的重要介質(zhì)，而且是現(xiàn)代高校制度的具體表現(xiàn)形式，因而高校章程應(yīng)涵蓋高校內(nèi)外部法律關(guān)系。高校內(nèi)外部法律關(guān)系是指高校同內(nèi)外部相關(guān)法律關(guān)系主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，內(nèi)部法律關(guān)系主要包括高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力以及高校與師生之間的關(guān)系等，外部法律關(guān)系則主要涉及高校與政府、高校與社會(huì)、高校與其他兄弟院校的管理、交流與協(xié)助關(guān)系等[3]?，F(xiàn)代高校不僅肩負(fù)著培養(yǎng)人才與科學(xué)研究的重要職責(zé)，同時(shí)還要承擔(dān)服務(wù)社會(huì)與文化傳承創(chuàng)新的歷史使命，這就使得高校在國(guó)家各類主體中具有特殊的地位，不可避免地會(huì)與“政府”扯上關(guān)系，當(dāng)然也會(huì)與社會(huì)上各種主體發(fā)生各種各樣的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，政府為公立高等學(xué)校的舉辦者，而高校則是具體實(shí)施高等教育的辦學(xué)者，關(guān)于舉辦者與辦學(xué)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及其舉辦者的行政管理權(quán)與辦學(xué)者的自主辦學(xué)權(quán)二者的界限如何劃分，二者的關(guān)系如何維持，都應(yīng)當(dāng)在高校章程中予以具體規(guī)定。當(dāng)然，關(guān)于高校內(nèi)部的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的利益關(guān)系如何處理以及涉及高校損害師生合法權(quán)利如何救濟(jì)等，亦應(yīng)在高校章程中明確具體化，不能以簡(jiǎn)單而抽象的方式加以規(guī)定。

反過來，從福建省現(xiàn)有部分高校章程文本內(nèi)容來看，關(guān)于高校內(nèi)外部法律關(guān)系的規(guī)定，可謂是簡(jiǎn)單而抽象。具體來說，有些章程只是籠統(tǒng)地規(guī)定高校與政府、其他科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)、校友之間的關(guān)系，而對(duì)外部主體如何參與高校的管理根本不提。如《廈門大學(xué)章程》規(guī)定“學(xué)校由國(guó)家舉辦，國(guó)務(wù)院教育行政部門主管，國(guó)務(wù)院教育行政部門、福建省人民政府和廈門市人民政府共建。舉辦者、主管部門和共建者支持學(xué)校依照法律和本章程自主辦學(xué)”；又如《福建師范大學(xué)章程》規(guī)定“學(xué)校由福建省人民政府舉辦，福建省人民政府對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、依法監(jiān)督，為學(xué)校提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，保障辦學(xué)的基本條件，支持學(xué)校依照法律、法規(guī)和學(xué)校章程自主辦學(xué)，保護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益”；再如《武夷學(xué)院章程》規(guī)定“學(xué)校積極與校外科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)開展合作，共建研究基地和教學(xué)實(shí)體、互聘人員、聯(lián)合培養(yǎng)學(xué)生等”。有些章程壓根就不涉及外部法律關(guān)系。還有些章程對(duì)師生的權(quán)利義務(wù)有所體現(xiàn)，但對(duì)損害師生權(quán)利的救濟(jì)規(guī)定過于抽象。如《福州大學(xué)章程》規(guī)定“學(xué)校建立完善教職工權(quán)益保護(hù)機(jī)制，依托校工會(huì)設(shè)立教職工申訴機(jī)構(gòu)，受理教職工申訴，維護(hù)教職工合法權(quán)益”；又如《華僑大學(xué)章程》(核準(zhǔn)稿)規(guī)定“對(duì)紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定提出異議和申訴”。

高校章程對(duì)高校內(nèi)外部法律關(guān)系規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性，從源頭上為相關(guān)“高校校規(guī)”建立的缺失埋下了隱患，久而久之，無疑將會(huì)給校內(nèi)外各主體合法權(quán)益帶來更大的侵害，且會(huì)造成高校內(nèi)部運(yùn)行管理混亂的局面。

(三) 程序操作層面：高校章程中程序性條文缺失，無法保證實(shí)體公正

程序是正義的“蒙眼布”，實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)需要程序正義做后盾，程序正義被視為“看得見的正義”[4]。所謂的“看得見的正義”是指裁判過程的公平和法律程序的正義。現(xiàn)代高校法治可以說是通過程序正義實(shí)現(xiàn)的法治，是以正當(dāng)程序進(jìn)行抗辯、嚴(yán)格限制高校行政權(quán)力濫用的法治。而高校章程作為“大學(xué)憲法”，其程序性條文內(nèi)容的重要地位應(yīng)得以體現(xiàn)，事實(shí)上，近年來大學(xué)生多次起訴高校并最終勝訴的案件足以說明程序正義在現(xiàn)代高校教育管理領(lǐng)域中的地位。

縱觀福建省部分高校已制定的章程或者章程(草案)，著實(shí)存在程序性規(guī)范條文嚴(yán)重缺失的現(xiàn)象，章程中絕大部分的條款都是針對(duì)高校系列管理的實(shí)體內(nèi)容而展開的,而對(duì)行政權(quán)力的限制行使以及相關(guān)主體權(quán)利救濟(jì)程序方面的規(guī)定有的一筆帶過(如《福建師范大學(xué)章程》，該章程規(guī)定“全委會(huì)由常委會(huì)召集，必須有三分之二以上委員到會(huì)方能召開。表決事項(xiàng)時(shí)，以超過應(yīng)到會(huì)委員人數(shù)的半數(shù)同意為通過”“擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4；不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及學(xué)院主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2”，通篇也就只有這兩處程序規(guī)范，對(duì)章程的修改程序并未提及)，有的只字未提(如《廈門大學(xué)章程》，該章程幾乎沒有程序性規(guī)范條文的存在，通篇全是相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范),即便部分章程有所規(guī)定，也大多是在章程的結(jié)尾或者附則條文中就章程的修改程序進(jìn)行簡(jiǎn)要提及[5](如《莆田學(xué)院章程》規(guī)定“本章程的制定和修改須提交教職工代表大會(huì)討論，經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)討論審議后，由黨委會(huì)討論審定，報(bào)福建省教育廳核準(zhǔn)”)，但章程在什么情況下啟動(dòng)修改程序、由誰(shuí)提議、章程修改如何通過等具體程序問題未加涉及。

高校章程中程序性規(guī)范條文的缺失，其在規(guī)范程度上將可能使高校章程本身失去正當(dāng)程序性與民主性根基，無法保證相關(guān)權(quán)利主體的實(shí)體正當(dāng)性，這樣很難贏得社會(huì)大眾的認(rèn)可和校內(nèi)廣大師生的自覺踐行。

(四) 監(jiān)督實(shí)施層面：高校章程監(jiān)督實(shí)施機(jī)制欠缺，難以保證實(shí)施效果

高校章程作為高校的“最高法”，只有通過校內(nèi)外相關(guān)主體的有效執(zhí)行，其法律效力才能充分體現(xiàn)出來；倘若高校章程創(chuàng)制出來以后不能被執(zhí)行，那它就只能作為理論和文本層面意義的“最高法”形式而存在，如同一堆廢紙，沒有任何實(shí)際意義。要想使高校章程文本在高校實(shí)際教育管理過程中發(fā)揮應(yīng)有的法律效力作用，我們就必須在章程文本中專門規(guī)定監(jiān)督章程實(shí)施的機(jī)構(gòu)，形成有效的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制；就必須在章程文本中明確規(guī)定有權(quán)處理違反章程內(nèi)容規(guī)定的管理行為與辦學(xué)活動(dòng)，切實(shí)維護(hù)高校章程的法律效力。而《辦法》第三十條也規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴”，該規(guī)定的出臺(tái)無疑為現(xiàn)代高校章程如何監(jiān)督實(shí)施提供了可行性思路。

但是，就目前福建省部分高校已出臺(tái)的章程文本或者章程(草案或核準(zhǔn)稿)來看，大都沒有對(duì)高校章程監(jiān)督實(shí)施的主體(機(jī)構(gòu))或者相關(guān)監(jiān)督實(shí)施制度做出明確而細(xì)致的規(guī)定(例如《廈門大學(xué)章程》《福州大學(xué)章程》《福建師范大學(xué)章程》《武夷學(xué)院章程》等)，只有一部章程對(duì)此有相關(guān)規(guī)定(如《莆田學(xué)院章程》規(guī)定“學(xué)校辦公室監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為和活動(dòng)的舉報(bào)和投訴”)。

在實(shí)踐運(yùn)行中，高校章程監(jiān)督實(shí)施的責(zé)任主體往往落在教職工代表大會(huì)以及紀(jì)檢監(jiān)察部門身上，由于高校的領(lǐng)導(dǎo)體制主要是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過度膨脹，致使目前福建省部分高校章程監(jiān)督實(shí)施流于形式，實(shí)施效果根本無法保障。

二、 現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境的歸因分析

任何事物的發(fā)生發(fā)展都有原因可循，既沒有“無果之因”，也沒有“無因之果”。在依法治校的大背景下，高校章程法治化建設(shè)之所以會(huì)暴露出眾多法治問題，只要我們運(yùn)用法治思維悉心查找，就不難發(fā)現(xiàn)法治問題背后隱藏著較為深層次的原因，其主要分析歸納如下。

(一) “行政權(quán)力主導(dǎo)”型的高等教育管理體制影響深遠(yuǎn)

現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)之路之所以不暢，當(dāng)然是與我國(guó)傳統(tǒng)“行政權(quán)力主導(dǎo)”型的高等教育管理機(jī)制分不開的。在高等教育管理體制中，高校內(nèi)部主要有行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力兩大權(quán)力主體，所謂的“行政權(quán)力主導(dǎo)”型的高等教育管理體制就是在高校內(nèi)部行政權(quán)力決定學(xué)術(shù)權(quán)力以及其他權(quán)力，占主導(dǎo)地位；而學(xué)術(shù)權(quán)力及其他權(quán)力受制、服務(wù)于行政權(quán)力，占次要地位或從屬地位。新中國(guó)成立后，我國(guó)高校教育管理體制主要借鑒蘇聯(lián)模式，該模式強(qiáng)調(diào)“政府對(duì)高等學(xué)校實(shí)行集中統(tǒng)一管理，行政權(quán)力是最高權(quán)力的主導(dǎo)”，這就使得學(xué)術(shù)權(quán)力及其他權(quán)力曾長(zhǎng)期被高校領(lǐng)導(dǎo)層所輕視甚至忽視。直到20世紀(jì)80年代，中央倡導(dǎo)高等教育管理體制改革，要求各高校應(yīng)建立學(xué)術(shù)委員會(huì)與學(xué)位委員會(huì)，要邀請(qǐng)部分學(xué)術(shù)權(quán)威來參與高校學(xué)術(shù)性事務(wù)的研討和決策，然而這些學(xué)術(shù)性主體并未獨(dú)立，仍然依附于行政權(quán)力主體，其學(xué)術(shù)權(quán)力未能切實(shí)充分發(fā)揮應(yīng)有作用。再后來，不論是《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》中提出的“高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，還是21世紀(jì)以來提出“依法治?！彼枷?，再或是十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步凝練的較為成熟的法治理念，均未從根本上轉(zhuǎn)變“行政權(quán)力主導(dǎo)”型的高等教育管理體制。

就拿福建省來說，政府權(quán)力對(duì)高校的影響異常明顯，有些高校一經(jīng)政府設(shè)立就肩負(fù)著特殊的歷史使命(如華僑大學(xué))；有些高校是政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展而成立的，通常是政府在原來院校的基礎(chǔ)上通過升格、重組、合并等方式所建的新升本科院校(如莆田學(xué)院、武夷學(xué)院、龍巖學(xué)院等)，且數(shù)量較多。不論是哪種性質(zhì)的高校，也不論是出于何種目的成立的，政府的行政權(quán)力都對(duì)當(dāng)前高校教育管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，致使目前福建省高校仍然采取“行政權(quán)力主導(dǎo)”型的教育管理體制，具體表現(xiàn)在高校章程文本里就是重點(diǎn)突出各種職能機(jī)構(gòu)(如黨代會(huì)、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教務(wù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì))的職責(zé)，很少提及甚至忽略高校內(nèi)外部法律關(guān)系的規(guī)制，尤其是對(duì)能夠突顯現(xiàn)代高校制度靈魂的“教授治校”制度根本未能明確規(guī)范。

(二) 高校教育管理人員法治意識(shí)欠缺

“法制”和“法治”二者均是法律文化中不可或缺的重要內(nèi)容，無論是“法制”，還是“法治”，只有實(shí)施到位，二者才能相互發(fā)生作用，才能發(fā)揮出它們應(yīng)有的法律價(jià)值。高校法治化的實(shí)施，不得不依賴于作為主體的“人”充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，尤其是對(duì)法律與法治的理解程度以及采取什么樣的社會(huì)行為模式。所謂的“法治意識(shí)”是指人們熟知法律、信仰法律且能夠自覺按照法治精神來評(píng)判與把握自身的行為[6]。高校教育管理人員作為“依法治?！狈铰缘闹饕獙?shí)施主體，身上肩負(fù)著創(chuàng)制高校章程的重要使命，因而他們是否具有法治意識(shí)與法治思維直接關(guān)系著高校章程法治化建設(shè)水平的高低。盡管我們不能主觀臆斷地認(rèn)為，具有較高法治意識(shí)與較強(qiáng)法治思維的高校教育管理人員就一定能夠創(chuàng)制出合乎法律規(guī)范且具有較高法治色彩濃度的高校章程，但與缺乏法治意識(shí)與法治思維的管理人員相比，至少在一定的法律層面，他們所創(chuàng)制的高校章程能夠經(jīng)得起相關(guān)法律法規(guī)的推敲與檢驗(yàn)。從效力位階來看，“高校章程”不同于“高校校規(guī)”，“高校章程”屬于“高校校規(guī)”的上位法，“高校校規(guī)”須嚴(yán)格依照“高校章程”而制定。由于對(duì)“高校章程”和“高校校規(guī)”法律內(nèi)涵層次理解的不同，當(dāng)前福建省部分高校出現(xiàn)“文本上的章程，運(yùn)行中的校規(guī)”或者“有校規(guī)而無章程，用校規(guī)代替章程”的局面也就不足為奇了。

此外，福建省部分高校現(xiàn)有章程的起草制定主體，通常是高校相關(guān)職能部門(主要有校長(zhǎng)辦公室、發(fā)展規(guī)劃處、紀(jì)檢監(jiān)察辦公室、工會(huì)等)，如《華僑大學(xué)章程》(核準(zhǔn)稿)是由發(fā)展規(guī)劃處的工作人員起草的；而高校章程的最終解釋權(quán)主體主要有校黨委常委會(huì)(如《福建師范大學(xué)章程》《福州大學(xué)章程》等)、學(xué)校黨委會(huì)(如《莆田學(xué)院章程》《廈門大學(xué)章程》等)以及校長(zhǎng)辦公會(huì)議(如《華僑大學(xué)章程》(核準(zhǔn)稿))等。不論是起草制定主體還是最終解釋主體，他們中大多數(shù)都不具有與法律相關(guān)的專業(yè)素養(yǎng)，嚴(yán)重缺乏法治意識(shí)與法治思維，對(duì)權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)、程序等法律概念及具體法理要求不理解或者理解不深，因而在起草制定或解釋章程過程中，要么按照自己的主觀意愿或大篇幅照搬他校做法進(jìn)行起草制定，要么字面解釋、空洞解釋等，這些事實(shí)的存在也是當(dāng)下福建省部分高校章程出現(xiàn)法治問題的重要影響因素。

(三) 國(guó)家教育法律法規(guī)對(duì)高校相關(guān)權(quán)利界定的不確定性

如今，盡管部分高校都已創(chuàng)制了屬于自己的章程，但在實(shí)施過程中難免還會(huì)碰到為數(shù)不少的法律盲區(qū)和各種各樣的官司。例如高校究竟有沒有訴訟主體資格，如果有，那么高校是作為民事主體資格出現(xiàn)，還是作為行政主體資格應(yīng)訴，再或是作為第三主體資格參與訴訟，這些問題一直都是教育界和司法界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題。由于上述問題的無法定論致使高校章程在制定與實(shí)施過程中難以入手,再加上國(guó)家相關(guān)教育法律法規(guī)對(duì)高校相關(guān)權(quán)利界定的不確定性，更加劇了高校章程明確界定與訴訟相關(guān)的一系列權(quán)利義務(wù)關(guān)系(如高校章程對(duì)懲罰權(quán)的具體規(guī)定)的難度，幾起大家熟知的由學(xué)生向高校發(fā)起的訴訟案件(如田永訴訟北京科技大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證書案件、劉燕文訴北京大學(xué)不授予博士學(xué)位案件等)正說明了這些問題。

此外，高校到底享不享有開除學(xué)生學(xué)籍的懲戒權(quán)力，大學(xué)生的受教育權(quán)以及與此相關(guān)的權(quán)利究竟應(yīng)不應(yīng)該納入司法審查范圍,國(guó)家相關(guān)教育法律法規(guī)對(duì)此也沒有明確界定，因而高校章程也就無法對(duì)此做出明確規(guī)定。如《莆田學(xué)院章程》第四十六條規(guī)定“對(duì)學(xué)校給予的處分或者處理有異議的可向?qū)W校、上級(jí)教育行政主管部門提出申訴”，又如《華僑大學(xué)章程》(核準(zhǔn)稿)第五十三條規(guī)定“對(duì)紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定提出異議和申訴”?？梢?，在很大程度上，國(guó)家教育法律法規(guī)對(duì)相關(guān)權(quán)利界定的不確定性確實(shí)阻礙了高校章程法治化建設(shè)進(jìn)程。

三、 現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)困境的突破路徑

現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)過程中暴露出的諸多法治缺陷，不僅損害了校內(nèi)外相關(guān)主體的合法權(quán)益，而且難以維護(hù)高校章程作為一校之中“最高法”或“根本法”的法律地位，更有違背國(guó)家倡導(dǎo)“依法治?！钡姆ㄖ卧瓌t與法治理念之嫌疑。針對(duì)諸多的法治缺陷并結(jié)合其成因，我們必須且一定能夠找到現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)困境的突破路徑，進(jìn)而建立健全合法有效且能得以充分實(shí)施的現(xiàn)代高校章程。

(一) 積極邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外立法專家來校輔導(dǎo)，增強(qiáng)高校章程建設(shè)主體的法治意識(shí)與法治思維

現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，并不是高校中任意一個(gè)教育管理人員所能駕馭的，而是只有具備較高的規(guī)范建設(shè)理論水平和技術(shù)的專業(yè)人士才有可能完成這項(xiàng)系統(tǒng)工程。建設(shè)主體在建設(shè)高校章程時(shí)選擇什么樣的形式、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容直接關(guān)系著高校章程法治化建設(shè)的整體質(zhì)量與水平。建設(shè)主體要想創(chuàng)制出合法有效的高校章程，首要的是提高章程創(chuàng)制的理論水平，尤其是立法知識(shí)。雖然高校章程的建設(shè)與法的建設(shè)有所不同，但二者畢竟具有較高的相通性，因此，提高建設(shè)主體的立法知識(shí)，增強(qiáng)他們的法治意識(shí)與法治思維，無疑會(huì)對(duì)高校章程法治化建設(shè)的順利進(jìn)行起到積極作用。

高?？梢匝?qǐng)國(guó)內(nèi)外著名的立法專家或多年從事立法研究的科研人員來校輔導(dǎo),增強(qiáng)現(xiàn)代高校章程建設(shè)主體的法治意識(shí)與法治思維。其具體表現(xiàn)為：一是邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外著名立法專家來校講學(xué)，側(cè)重講解部門法的具體的立法環(huán)節(jié)、多年來在立法實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)及其具體的操作方法等，讓高校章程建設(shè)主體掌握較豐富的立法實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)；二是邀請(qǐng)多年從事立法理論研究的科研人員做報(bào)告，側(cè)重講解立法背景、立法功能、立法主體、立法權(quán)、立法行為、立法程序、立法質(zhì)量等內(nèi)容，讓高校章程建設(shè)主體掌握較深厚的立法理論知識(shí)；三是利用現(xiàn)有的法律資源提高建設(shè)主體的相關(guān)法律知識(shí)。由于現(xiàn)代高校章程涉及的內(nèi)容眾多，有些內(nèi)容難免會(huì)與部門法發(fā)生這樣那樣的聯(lián)系，好在福建省大部分高校都設(shè)有法學(xué)院系，建設(shè)主體可以充分利用現(xiàn)有的法律資源來豐富自己的法律知識(shí)。

(二) 建立“教授治學(xué)”制度規(guī)范，有效彌補(bǔ)“校長(zhǎng)治?！钡牟蛔?/p>

教授是高校的高端人才，代表高校教學(xué)科研的最高水平，是現(xiàn)代高校實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展與內(nèi)涵式發(fā)展的中堅(jiān)力量，那么“教授治學(xué)”的合理性與可能性理所當(dāng)然是由學(xué)術(shù)問題的專業(yè)性和高深性來決定的。可以說，“教授治學(xué)”是教授參與高校教育管理的重要途徑，是“校長(zhǎng)治校”模式缺陷的有效彌補(bǔ)，更是現(xiàn)代高校在學(xué)術(shù)領(lǐng)域治理的必然發(fā)展趨勢(shì)。由于高校章程是現(xiàn)代高校之“根本法”，是高校之最高行動(dòng)綱領(lǐng)與基本行為依據(jù)，因此有必要建立“教授治學(xué)”制度規(guī)范。該制度規(guī)范主要包括以下三個(gè)方面。一是教授治教學(xué)。教學(xué)仍然是高校培育人才的主渠道，高校教學(xué)質(zhì)量的高低直接決定著高校教育質(zhì)量的高低。因此，為了提升高等教育教學(xué)水平，保證高等教育質(zhì)量，就須讓教授直接參與本碩博教學(xué)過程，賦予教授對(duì)學(xué)生培養(yǎng)方案設(shè)定、課程設(shè)置、教學(xué)組織形式創(chuàng)新等方面的決策權(quán)。二是教授治學(xué)科。學(xué)科建設(shè)是高校生存發(fā)展的生命線，而高質(zhì)量的學(xué)科建設(shè)就必須依靠該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)帶頭人形成學(xué)科建設(shè)團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)成員的優(yōu)勢(shì)力量，這就決定了教授理應(yīng)在學(xué)科宏觀發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)設(shè)置、碩博點(diǎn)申報(bào)、教師職稱評(píng)定等方面享有決策權(quán)。三是教授治學(xué)術(shù)。治學(xué)術(shù)就要增強(qiáng)學(xué)術(shù)實(shí)力，堅(jiān)持學(xué)術(shù)公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵守學(xué)術(shù)道德規(guī)范，要完成這項(xiàng)任務(wù)，就必須賦予教授相應(yīng)的權(quán)威，允許相關(guān)組織機(jī)構(gòu)具體制定操作性強(qiáng)的制度規(guī)范，堅(jiān)持以學(xué)術(shù)真理為標(biāo)準(zhǔn)，真正形成學(xué)術(shù)自由之良好風(fēng)氣。

(三) 明確細(xì)化高校內(nèi)外部法律關(guān)系，保障高校內(nèi)外主體的合法權(quán)益

眾所周知，憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙，意思是說憲法是人民權(quán)利最重要的保障[7]。高校章程作為高?！皯椃ā?，理應(yīng)保障校內(nèi)外各相關(guān)主體的權(quán)利，這就要求高校章程必須細(xì)化內(nèi)外部法律關(guān)系，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行著手。

其一，明確高校自主管理權(quán)(高校外部法律關(guān)系)。高校自主管理權(quán)是指各高校在國(guó)家教育法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實(shí)際情況，對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行自主決策、執(zhí)行以及承擔(dān)責(zé)任的資格。自主管理權(quán)是現(xiàn)代高校自治的權(quán)力來源，按照高校自主管理權(quán)的內(nèi)涵分析，高校事項(xiàng)只要不違反國(guó)家教育法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，就都屬于高校自主管理的范圍。從國(guó)家現(xiàn)有的教育法律法規(guī)規(guī)定來看，現(xiàn)代高校享有自主辦學(xué)權(quán)(高校章程要細(xì)化專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研與社會(huì)服務(wù)、對(duì)外交流合作等方面的規(guī)定)、自主管理權(quán)(高校章程應(yīng)主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理、內(nèi)部管理具體規(guī)章制度、教師和學(xué)生管理等方面進(jìn)行細(xì)化規(guī)定)等多項(xiàng)自主內(nèi)容。盡管高校有許多自主管理事項(xiàng)，但高校是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，在教育管理過程中免不了會(huì)與高校外部法律關(guān)系主體政府以及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)打交道，也就會(huì)產(chǎn)生相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。關(guān)于高校與政府的關(guān)系，高校章程應(yīng)明確高校行使自由裁量權(quán)的合理性與合法性以及政府不得以任何理由非法干涉或者剝奪高校自主管理權(quán)等；關(guān)于高校與社會(huì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，高校章程應(yīng)基于高校自主管理權(quán)“不受社會(huì)非法干預(yù)”原則，明確建立與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)合作、支持與服務(wù)制度。

其二，明確高校內(nèi)部師生主體的權(quán)利(高校內(nèi)部法律關(guān)系)。高校內(nèi)部主體是現(xiàn)代高校自主管理權(quán)行使的主要對(duì)象，也是高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織行使抽象行政行為或者具體行政行為的行政相對(duì)人。在高校內(nèi)部法律關(guān)系中，高校內(nèi)部師生主體用法律賦予的法定權(quán)利對(duì)抗高校教育管理者，高校教育管理者要重視高校內(nèi)部師生主體的法定權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在高校章程中給予明確與細(xì)化。此外，高校教育管理權(quán)力在運(yùn)行過程中就內(nèi)部師生主體權(quán)利的限制義務(wù)的設(shè)定以及其他管理決策的出臺(tái)都要嚴(yán)格按照“法律保留”原則在高校章程中予以具體化，否則，高校章程將是一張毫無意義的廢紙。

(四) 設(shè)定正當(dāng)法律程序，保障相關(guān)主體公平實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利

高校章程不僅是高校的實(shí)體法，也是高校的程序法。但是這里所指的“程序法”不同于部門法意義上的程序法(如民事訴訟法、刑事訴訟法等)，而是將“程序法治”原則貫穿于校內(nèi)外各組織、師生權(quán)利、教育管理權(quán)力實(shí)際運(yùn)行中的“程序法”。程序法治原則既是依法行政的必備要件，也是高等教育管理領(lǐng)域所必須堅(jiān)持的法治精神，而現(xiàn)代高校治理是通過高校章程的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的法治，也是通過程序正義實(shí)現(xiàn)的法治。因此，高校章程不僅要以實(shí)體法的形式明確規(guī)范校內(nèi)外各相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，而且還要以“程序法”的形式明確設(shè)定高校教育管理者行使各項(xiàng)權(quán)力的正當(dāng)法律程序，并將其視為現(xiàn)代高校教育管理領(lǐng)域里的“行政程序法”。

為此，作為程序法意義上的現(xiàn)代高校章程理應(yīng)明確幾項(xiàng)重要的正當(dāng)法律程序。一是高校章程修改的正當(dāng)法律程序。高校章程的修改是對(duì)高校章程內(nèi)容規(guī)范違反國(guó)家最新法律法規(guī)的規(guī)定以及與高校實(shí)際管理運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重脫節(jié)的部分做出適當(dāng)?shù)谋匾男薷?，只有通過正當(dāng)法律程序做出的修改，才有可能獲得校內(nèi)外各主體的廣泛認(rèn)可。因此，有關(guān)高校章程修改的條文應(yīng)明確修改主體(什么主體有權(quán)修改章程)、修改程序(章程修改會(huì)議須有多少成員出席才有效，多少成員贊同方能通過章程修改)、章程修正案的發(fā)布渠道等要素。二是高校重大行政決策的正當(dāng)法律程序。凡是校方做出對(duì)校內(nèi)外影響重大的或者與全校師生切身利益相關(guān)的事項(xiàng)時(shí)都應(yīng)當(dāng)使用重大行政決策的正當(dāng)法律程序，對(duì)此，高校章程有必要設(shè)?？钸M(jìn)行規(guī)定。高校重大行政決策的正當(dāng)法律程序主要有決策規(guī)劃程序、調(diào)查程序、聽證程序、可行性論證程序、咨詢與協(xié)商程序、審議與審批程序、公布和備案程序等。三是高校一般事務(wù)處理的正當(dāng)法律程序。高校一般事務(wù)處理雖然不像高校重大行政決策那樣涉及人員眾多、范圍廣泛，但這些事務(wù)處理不好同樣會(huì)損害師生合法權(quán)利以及減緩依法治校的進(jìn)程，因而高校章程中也應(yīng)設(shè)定聽證制度、告知制度、公開制度、證據(jù)制度、回避制度、時(shí)效制度等一般事務(wù)處理的正當(dāng)法律程序。四是高校師生申訴的正當(dāng)法律程序。申訴權(quán)是憲法賦予高校師生的法定權(quán)利，是一種權(quán)利受侵害而得以救濟(jì)的程序權(quán)利，對(duì)此，高校應(yīng)該充分尊重和維護(hù)師生的申訴權(quán)，比如校內(nèi)如何申訴、校外如何復(fù)議與訴訟等這些均應(yīng)在高校章程中予以體現(xiàn)。

(五) 建立健全監(jiān)督實(shí)施機(jī)制，保證現(xiàn)代高校章程實(shí)施到位

制度規(guī)范是形成監(jiān)督機(jī)制的前提，監(jiān)督機(jī)制是制度規(guī)范有效實(shí)施的強(qiáng)力保證。高校章程作為高?！白罡叻ā?，只有得到有效的實(shí)施或執(zhí)行，才能維護(hù)其應(yīng)有的法律層次效力。高校要想保證章程有效實(shí)施到位，就必須建立健全高校章程監(jiān)督實(shí)施機(jī)制，可以從以下幾點(diǎn)著手。其一，高校要根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定和完善高校章程創(chuàng)制的程序，嚴(yán)格按照正當(dāng)法律程序創(chuàng)制高校章程，充分發(fā)揮民主參與的力量，增強(qiáng)創(chuàng)制過程的民主性，進(jìn)一步落實(shí)民主監(jiān)督。其二，高校章程要明確規(guī)定章程實(shí)施或執(zhí)行情況的具體監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，要明確與細(xì)化章程監(jiān)督的有效原則，審核高校內(nèi)部各種規(guī)章制度與現(xiàn)有章程內(nèi)容規(guī)定相沖突的制度規(guī)范，違反章程規(guī)定的處理與責(zé)任等。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要做到客觀公正，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，絕不姑息，從而為現(xiàn)代高校進(jìn)行依法治理提供機(jī)制上的保障。其三，高?？梢試L試引入獨(dú)立于校內(nèi)各主體及教育主管部門的其他社會(huì)主體進(jìn)行監(jiān)督。其他社會(huì)主體的監(jiān)督應(yīng)是一個(gè)綜合性監(jiān)督主體，其成員構(gòu)成要有代表性，主要包括教育主管部門代表、高校相關(guān)利益群體代表、行業(yè)專家代表等[8]。由于其他社會(huì)主體的監(jiān)督具有較大的獨(dú)立性，所以它更能從較為客觀公正的立場(chǎng)來監(jiān)督高校章程的實(shí)施或執(zhí)行情況，從而有利于真正保證高校章程實(shí)施到位。

高校章程是現(xiàn)代高校教育管理制度的載體，是現(xiàn)代高校法治治理的基本依據(jù)，預(yù)示著現(xiàn)代高校未來發(fā)展的前景?？梢哉f，沒有章程的高校是高等教育管理體制不完善的高?！，F(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多系統(tǒng)要素，其法治化建設(shè)可能會(huì)經(jīng)歷相對(duì)較長(zhǎng)的過程。要想盡快建立合法有效且能得以充分實(shí)施的現(xiàn)代高校章程，我們必須深省目前高校章程建設(shè)的法治困境，就必須沉思現(xiàn)代高校教育管理的理念脈絡(luò)，只有牢牢抓住“依法治?！钡姆ㄖ卫砟?，才能找到現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)困境的突破口，也才有可能縮短現(xiàn)代高校章程法治化建設(shè)的漫長(zhǎng)過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高校章程的終極價(jià)值目標(biāo)——現(xiàn)代高校法治治理。

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(責(zé)任編輯劉倫)

Legal Construction of Modern University Charter under the Background of Managing University by Law:Difficulties, Attributions and Breakthrough——Analysis and Thoughts Based on the Text of Some University Charters in Fujian Province

SHIYanjun

(President’s Office, Huaqiao University, Quanzhou 362021, China)

With the ideal of “managing the university by law” deepening, the govern of the modern universities by law turns to be more and more important, and has been put on the agenda. University charter is an important carrier of the governing of the modern universities by law, therefore, the legal construction of university charter becomes important and crucial. Although formal charters or charter drafts are made by some universities in Fujian Province, they exert limited influence in the management practice of the higher education and in protecting the legitimate rights and interests of teachers and students. Based on the analysis of some universities’ charter text, the article finds the problems from the perspectives of the effectiveness of rank, the entity content, program operation and supervising implementation. Finally, breakthrough path is proposed to help universities to leave the predicaments of the legal construction of the modern university charters.

managing university by law; university charter; legal construction

10.13316/j.cnki.jhem.20160417.011

2015-10-08

福建省教育廳科研項(xiàng)目(JA13037S)

施彥軍，助理研究員，從事高等教育政策法規(guī)、高校學(xué)生工作管理、高校教育管理、高校信訪理論與實(shí)踐研究。

G647

A

1673-8381(2016)03-0079-08

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間: 2016-04-17

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160417.0925.022.html