耿凱麗， 張曉萍， 王 鐵　(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

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林權(quán)抵押法律制度問題與對策

耿凱麗， 張曉萍， 王 鐵*(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要針對當(dāng)前我國有關(guān)林權(quán)抵押在林權(quán)權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、林權(quán)登記以及林權(quán)保護(hù)等方面的法律制度不夠完善，影響林權(quán)改革深入開展的現(xiàn)狀，論述林權(quán)抵押法律制度研究的必要性，分析林權(quán)抵押法律制度面臨的主要問題，提出完善對策，以期通過明確林權(quán)權(quán)屬、完善林權(quán)登記、保護(hù)程序等措施，保障林業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。

關(guān)鍵詞林權(quán)抵押；法律制度；對策

為加快林業(yè)發(fā)展，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)，2003年以來，中共中央國務(wù)院先后出臺一系列關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展，全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重要文件，一場大規(guī)模的林權(quán)制度改革在各省拉開序幕。作為林權(quán)制度改革中重要內(nèi)容之一的林權(quán)抵押制度在盤活林業(yè)產(chǎn)業(yè)資金，加快林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高林農(nóng)收入水平等方面具有十分重要的意義。對此，國家先后出臺《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》等文件，為林權(quán)抵押制度的建立與完善指明了法律建設(shè)上的初步方向。但是，隨著林權(quán)制度改革的不斷深入，林權(quán)抵押法律制度存在的不足逐漸顯現(xiàn)，如立法上的沖突、實(shí)踐中林權(quán)抵押規(guī)范操作程序的缺失等。因此，建立健全林權(quán)抵押相關(guān)法律制度建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1林權(quán)抵押法律制度研究概述

1.1基本概念界定當(dāng)前，林權(quán)制度改革已深入到全國各個省份。但我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中尚無有關(guān)林權(quán)的概念，對此研究者均提出了自己的見解，總體而言，這些有關(guān)林權(quán)的法律內(nèi)涵有共通之處：林權(quán)就是指國家、集體、自然人、法人或其他組織等對森林、林木及林地等所依法享有的占有、使用、收益及處分的權(quán)利[1]，是一項(xiàng)以林木、林地所有權(quán)、使用權(quán)等為主的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

林權(quán)抵押作為林權(quán)制度改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要是指抵押人以其合法的林地使用權(quán)或林木，在不轉(zhuǎn)移占有的情況下，向抵押權(quán)人提供債權(quán)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時，抵押權(quán)人有依法從抵押的林地使用權(quán)或林木所有權(quán)拍賣所得的價款優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利[2]。需要注意的是，因?yàn)榱謾?quán)抵押的雙方主體大多是銀行與林農(nóng)，其主要目的是為林農(nóng)開展林業(yè)產(chǎn)業(yè)提供融資擔(dān)保，而由我國社會制度所決定，林農(nóng)只享有林木的所有權(quán)及林地的使用權(quán)，林地所有權(quán)由國家及集體享有。所以，我國林權(quán)抵押制度中的抵押標(biāo)的一般只涉及林木的所有權(quán)及林地的使用權(quán)。

1.2林權(quán)抵押法律制度研究的必要性隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及林權(quán)制度改革的不斷深入，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化趨勢日益增強(qiáng)，發(fā)達(dá)的現(xiàn)代林業(yè)是全面建設(shè)小康社會和開創(chuàng)生活富裕、生態(tài)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的重要標(biāo)志。想要發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，就必須要有大量的資金投入，但當(dāng)前我國林區(qū)林農(nóng)資金收入微薄，制約了林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及林農(nóng)致富。因而，抵押貸款無疑是及時且能夠大量融資的有效途徑，抵押貸款需要提供相應(yīng)的擔(dān)保，而對于廣大林農(nóng)而言，其手中最為有價值的財(cái)產(chǎn)便是在集體林改中取得的集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。以其作為融資貸款的擔(dān)保，可以從根本上解決林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的資金問題。對林權(quán)抵押予以完善的法律制度規(guī)范，有利于為抵押人及抵押權(quán)人提供維護(hù)自己合法權(quán)益的有效途徑，也有利于林權(quán)抵押制度的規(guī)范進(jìn)行。但由于當(dāng)前我國有關(guān)林權(quán)抵押制度的法律規(guī)范并不完善，致使林權(quán)抵押制度在實(shí)際操作中較難得以有效貫徹與規(guī)范，所以通過對林權(quán)抵押的法律制度的研究與完善，使林權(quán)抵押制度得以有效規(guī)制，對于保證林權(quán)制度改革的進(jìn)行、促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展有重要意義。

2林權(quán)抵押法律制度面臨的主要問題

2.1抵押人對抵押標(biāo)的物缺少完整的處分權(quán)由于森林資源所具有的重要經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值，特別是自然環(huán)境的惡化，致使國家對于森林資源的保護(hù)工作日益重視。我國《森林法》中明確規(guī)定對森林資源實(shí)行限額采伐制度，要求林木所有人在開采林木時必須取得林木采伐許可證，限時限量開采林木，同時禁止生態(tài)公益林的采伐。雖然該舉措對于保護(hù)林木、改善環(huán)境具有重要作用，卻也在一定程度上限制了林木所有人對林木依法享有的所有權(quán)，即林木所有權(quán)人不可以擅自處分自己所有的林木，不利于林權(quán)抵押制度的完善與推廣。

抵押關(guān)系成立的前提是抵押人對抵押標(biāo)的物須具備完全的處分權(quán)，以保證其到期無法清償債務(wù)時，抵押權(quán)人可以依法取得抵押人對該標(biāo)的物所享有的權(quán)利。而林權(quán)抵押中，抵押人雖然享有作為抵押標(biāo)的物之一即林木的所有權(quán)，但并不具有完整的處分權(quán)，這就可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)盅喝说狡跓o法清償債務(wù)時，其對抵押標(biāo)的林木所依法享有的權(quán)利即轉(zhuǎn)為抵押權(quán)人所享有，此時的抵押權(quán)人須通過處分林木以實(shí)現(xiàn)自己的債權(quán)，但由于抵押人對林木缺少完整的處分權(quán)，也就導(dǎo)致了抵押權(quán)人從抵押人處繼受的處分權(quán)同樣具有不完整性，也就是當(dāng)?shù)盅簷?quán)人想要處分林木時，也需向有關(guān)部門申請林木采伐許可證，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后方可對相關(guān)林木進(jìn)行采伐，但一旦有關(guān)部門未批準(zhǔn)林木采伐請求或只允許部分林木采伐時，就會導(dǎo)致抵押權(quán)人無法實(shí)現(xiàn)自己所依法享有的債權(quán)，從而形成壞賬、呆賬等，侵害了抵押權(quán)人所依法應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。進(jìn)而使得抵押權(quán)人排斥以林權(quán)作為標(biāo)的物的抵押行為，從而使得林權(quán)融資面臨瓶頸，不利于林權(quán)制度改革的深入。

對此，有關(guān)地區(qū)嘗試采取銀行與相關(guān)林業(yè)部門相結(jié)合的方式，規(guī)定抵押的林木在面臨處分以償還貸款時，抵押權(quán)人即可自行采伐而無需任何證件或相關(guān)林業(yè)部門應(yīng)予以無條件頒發(fā)相關(guān)許可。該措施雖在一定程度上解決了處分權(quán)不完整性所面臨的難題，但也引發(fā)了對于未進(jìn)行抵押貸款的林農(nóng)而言有失公平、給無法申請采伐許可證的林農(nóng)以可乘之機(jī)等一系列的新問題。

2.2有關(guān)抵押登記程序的法律法規(guī)不健全由《物權(quán)法》第九條、第一百八十條第一款第一項(xiàng)及第一百八十七條規(guī)定可知，林地及未采伐的林木屬于不動產(chǎn)，且對屬于不動產(chǎn)的林權(quán)抵押應(yīng)予以登記。目前，我國林權(quán)抵押登記的一貫做法是在權(quán)利人的林權(quán)證備注部分記載登記的相關(guān)事項(xiàng)后發(fā)還權(quán)利人，登記部門并不存檔。這樣的登記方式在公示方面存在瑕疵，給部分抵押人以可乘之機(jī)。具體說來，當(dāng)前的林權(quán)抵押登記制度雖然避免了抵押人在設(shè)立林權(quán)抵押后又擅自采伐相應(yīng)林木的行為，但由于公示方面存在的瑕疵，再加上權(quán)利人在進(jìn)行登記后仍可以對林木采取出租、出賣、入股等其他的處分行為，也就使得部分抵押人在進(jìn)行林權(quán)抵押后仍買賣、出租林木等，進(jìn)而使得抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)自己債權(quán)時就抵押標(biāo)的發(fā)生爭議，從而損害抵押權(quán)人的合法權(quán)益。

2.3有關(guān)林權(quán)抵押客體范圍的立法存在沖突我國《擔(dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，2007年新出臺的《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外，《農(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。因此對于家庭承包方式取得的林地使用權(quán)是不得抵押的，但《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第八條規(guī)定了用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林及其采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)可以抵押，并同時規(guī)定森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)須同時抵押，但不得改變林地的屬性和用途。由此可知，林木抵押是可以及于其賴以生存的林地的使用權(quán)的，因此當(dāng)?shù)怯涋k法中列舉的幾種可抵押林木是種植在以家庭承包方式取得的林地上時，明確該林地的使用權(quán)應(yīng)該適用哪一規(guī)定便尤為必要[3]。

除了立法間的沖突，有關(guān)林權(quán)抵押的立法與實(shí)踐之間也存在著一定沖突。我國相關(guān)法律中明確規(guī)定，家庭承包方式取得的林地使用權(quán)不得抵押，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條中明確規(guī)定承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對因此造成的損失，當(dāng)事人有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。但實(shí)踐中，以該方式取得的林地使用權(quán)用于抵押的事例逐年增加。如浙江省麗水市截至2014年10月底，累計(jì)發(fā)放林權(quán)抵押貸款109.43億元、貸款余額41.36億元，均占全省約60%份額[4]。如此龐大的抵押數(shù)額卻沒有相關(guān)的法律政策予以規(guī)范，一旦出現(xiàn)糾紛后果是不可想象的。

2.4有關(guān)林地、林木一體抵押問題的法律規(guī)制尚待完善有關(guān)林地、林木一體抵押問題主要包括以下兩個方面：①實(shí)現(xiàn)林地抵押權(quán)時是否及于林地上的林木。當(dāng)以家庭承包方式取得的集體林地抵押時，會面臨這樣的問題：林木生長于抵押林地之上尚未被采伐時，仍屬于不動產(chǎn)范疇，其所享有的物權(quán)具有絕對的排他性效力，若此時的林地抵押并不及于其上林木，則會導(dǎo)致在實(shí)現(xiàn)林地抵押權(quán)時，必然會涉及如何處理其上林木方不侵害其所依法享有的權(quán)利問題。②實(shí)現(xiàn)林木抵押權(quán)時是否及于林地使用權(quán)[5]。對于該問題，我國的《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》中有所涉及，其認(rèn)為應(yīng)及于林地使用權(quán)。但綜觀我國法律，僅是該暫行規(guī)定對其進(jìn)行了簡單的規(guī)定，相對而言，法律位階較低。

2.5林權(quán)抵押配套制度建設(shè)不健全

2.5.1林權(quán)抵押評估機(jī)制尚不完善?！渡仲Y源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》第十三條規(guī)定非國有森林資源資產(chǎn)的評估，按照抵押貸款的有關(guān)規(guī)定，凡金額在一百萬元以上的銀行抵押貸款項(xiàng)目，應(yīng)委托財(cái)政部門頒發(fā)資產(chǎn)評估資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。由此可知，林權(quán)抵押的前提是必須對標(biāo)的物進(jìn)行評估，但綜觀目前我國林權(quán)抵押評估機(jī)制不難發(fā)現(xiàn)，其仍存在諸多不足，主要表現(xiàn)為評估人員公信力不足以及評估程序復(fù)雜、難度大等[6]。首先，就評估人員公信力不足而言，由于目前林權(quán)評估的現(xiàn)狀大多是由林業(yè)局下屬的事業(yè)單位森林資源評估中心負(fù)責(zé)，其中部分工作人員并不具有評估的專業(yè)資格，不參與市場競爭，不提供市場服務(wù)功能，由此做出的評估結(jié)果很難令人信服，由此進(jìn)行的評估工作也不利于林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化的發(fā)展；此外，由評估人員的違法行為所導(dǎo)致的法律后果一般由其所在單位承擔(dān)，也就使得相關(guān)人員放松評估要求，從而降低評估工作質(zhì)量，最終導(dǎo)致評估人員甚至有關(guān)政府部門的公信力下降。其次，就評估程序復(fù)雜、難度大的問題而言，我國《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》中已明確森林資源資產(chǎn)評估的具體機(jī)構(gòu)及程序，但省級評估機(jī)構(gòu)一般坐落于一省中的省會城市，與之相反的是，林農(nóng)、林區(qū)則一般位于較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，路途較為遙遠(yuǎn)，交通不便，再加上林木生長周期特點(diǎn)要求其必須每年都要進(jìn)行新的價值評估。在此情況下，林農(nóng)進(jìn)行林權(quán)抵押評估的成本相對較高，不利于大規(guī)模林權(quán)抵押活動的進(jìn)行，也不利于林權(quán)制度改革的深入。

2.5.2林權(quán)抵押成本高，周期短。林權(quán)抵押的目的是通過抵押林權(quán)為林農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持，但當(dāng)前的林權(quán)抵押制度成本相對較高，是林農(nóng)不傾向于林權(quán)抵押的重要原因之一。具體來說，表現(xiàn)在以下四個方面：第一，林權(quán)抵押抵押率相對較低。抵押率指抵押物的實(shí)際價值與所獲貸款的具體比例,現(xiàn)開展林權(quán)抵押的各省銀行貸款額度多不超過貸款人認(rèn)定抵押物評估價值的50%,而在進(jìn)行抵押物評估時,其往往是以抵押物價值的70%作為評估值,故而最終林權(quán)人只能獲得抵押物實(shí)際價值中35%左右的貸款額度[7]。第二，林權(quán)抵押利息相對較高[8]。由于我國當(dāng)前林權(quán)抵押制度并不完善，風(fēng)險相對較大，因此提供林權(quán)抵押業(yè)務(wù)銀行相對較少且利息相對其他貸款業(yè)務(wù)而言較高，許多農(nóng)村信用社及商業(yè)銀行等往往在一般貸款利率基礎(chǔ)上再上漲20%～50%，甚至于部分上漲100%。第三，抵押手續(xù)繁瑣。由于當(dāng)前林權(quán)抵押制度不完善，許多銀行在辦理相關(guān)抵押時為規(guī)避風(fēng)險，在抵押人提供相關(guān)林權(quán)作為抵押后，又要求抵押人提供相應(yīng)資格的擔(dān)保人對該貸款提供人保，且不說大多數(shù)抵押人無法提供該資格的擔(dān)保人，單就該項(xiàng)措施的實(shí)施，就使得林權(quán)抵押制度歸于形式而實(shí)質(zhì)歸為人保，不利于林權(quán)抵押制度的建立與完善。第四，貸款周期較短。雖然現(xiàn)在各省市銀行政策中對于林權(quán)抵押的貸款期限有相關(guān)規(guī)定，但其大多規(guī)定貸款期限的上限而未設(shè)定下限，如《黑龍江省農(nóng)村信用社集體或非公有制林權(quán)抵押貸款管理辦法》第二十一條規(guī)定最長不得超過 5 年[9]。且絕大多數(shù)銀行在實(shí)際操作中，一般規(guī)定貸款期限為1～2年，這顯然與林木較長時間的生長周期并不相符。

由于上述原因，致使林權(quán)貸款抵押成本較高，基本相當(dāng)于民間借貸，且二者相較，后者周期長、手續(xù)簡單，使得更多林農(nóng)棄林權(quán)抵押而選擇民間借貸，既不利于林權(quán)抵押制度的發(fā)展，也不利于林權(quán)制度改革的深入。

2.5.3抵押物變現(xiàn)困難，抵押權(quán)人權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。我國林權(quán)抵押涉及的標(biāo)的物一般為林地使用權(quán)及所擁有的林木，目前，有關(guān)林木交易的市場已較為完善，但當(dāng)前林木交易市場逐漸呈現(xiàn)供大于求的趨勢，林木變現(xiàn)價格相對較低；而另一方面，由于我國林權(quán)制度改革處于初級階段，有關(guān)林地使用權(quán)交易市場平臺尚未建立健全，加之人們對環(huán)境保護(hù)認(rèn)識的不斷增加，森林所具有的獨(dú)特生態(tài)價值也逐漸轉(zhuǎn)化為巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但對于森林所具有的生態(tài)效益評估方法在市場上進(jìn)行交易的相關(guān)規(guī)則卻尚不明確，這就使得作為標(biāo)的物的林權(quán)在變現(xiàn)時較為困難。

除此之外，根據(jù)《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，商業(yè)銀行因抵押實(shí)現(xiàn)的不動產(chǎn)，必須在兩年內(nèi)處分，且商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資。因此，抵押權(quán)人應(yīng)于抵押人無法償還債務(wù)而取得標(biāo)的物處分權(quán)的兩年內(nèi)行使處分權(quán)。但由于林木生長周期較長，如在無林木采伐指標(biāo)限制下的杉木主伐年齡為16～21年[10]，如果于較短時間內(nèi)對其進(jìn)行處分，既無法實(shí)現(xiàn)其本應(yīng)有的生態(tài)價值，同時也使得其原有經(jīng)濟(jì)價值大幅度下降，不利于抵押權(quán)人債權(quán)實(shí)現(xiàn)。

3林權(quán)抵押法律制度的完善對策

3.1增加抵押人林木處分自主權(quán)，完善林木采伐制度抵押人對林木僅享有有限權(quán)利，使得抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)具有不確定性。不僅有違擔(dān)保物權(quán)的基本原理，而且使得金融部門以林權(quán)為抵押發(fā)放的貸款風(fēng)險變得不可控制[11]?？梢詮囊韵聝蓚€方面予以完善：第一，可在一定程度上擴(kuò)大抵押人對其享有所有權(quán)的林木的處分權(quán)利。具體來說，針對當(dāng)前我國《森林法》中明確規(guī)定的對林木采取限時限采的制度應(yīng)予以修改，給予抵押人處分林木更大的自主權(quán)利。如可實(shí)行指標(biāo)累計(jì)制度，規(guī)定可將上一年未使用完的林木采伐指標(biāo)累積到下一年；也可規(guī)定抵押人有權(quán)自主決定將幾年的采伐指標(biāo)集中到一年予以采伐等等?；蛳癫糠謱W(xué)者提出的將原有的限額采伐改為報(bào)告采伐制度，放寬對林木采伐的審查標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步擴(kuò)大抵押人就抵押林木所享有的權(quán)利。第二，針對部分人擔(dān)心放寬林木采伐審查標(biāo)準(zhǔn)等可能會造成林木大規(guī)模亂砍濫伐、生態(tài)環(huán)境遭到破壞[12]的問題，可以參照《環(huán)境保護(hù)法》中的“誰污染，誰治理”原則，確立“誰采伐，誰補(bǔ)植”以及“交替采伐“的采伐原則，要求相關(guān)采伐人員在采伐林木前、采伐林木時及時補(bǔ)植相應(yīng)數(shù)量、相應(yīng)品種的林木，以防止大規(guī)模亂砍濫伐情況的發(fā)生，破壞生態(tài)環(huán)境。

3.2完善林權(quán)抵押登記制度當(dāng)前我國林權(quán)抵押登記制度存在的不足導(dǎo)致林權(quán)抵押缺乏公示性與流通性。我國《物權(quán)法》第九條規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)實(shí)行登記制度，雖然當(dāng)前我國林權(quán)抵押也實(shí)行登記制度，但綜觀《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行) 》不難發(fā)現(xiàn)，其并沒有對林權(quán)抵押登記的形式、條件、內(nèi)容等作出具體的規(guī)定。且由于林業(yè)部門僅是在林權(quán)證備注部分對于抵押事項(xiàng)進(jìn)行記載后便將林權(quán)證返還抵押人，其僅保證抵押人不會對該批抵押物擅自進(jìn)行采伐或進(jìn)行惡意抵押，而對于其他的如買賣、出租等對抵押權(quán)人權(quán)利有所侵害的行為卻因欠缺必要的公示性無法得到有效地規(guī)制。

對此應(yīng)完善林權(quán)抵押登記制度，可以參照我國《房地產(chǎn)管理法》中有關(guān)房屋抵押登記的制度建設(shè)，通過明確規(guī)范、具有可操作性的具體規(guī)則設(shè)計(jì)來完善林權(quán)登記制度，如林權(quán)抵押登記的形式、內(nèi)容、條件等，林權(quán)共有情況下共有人申請抵押登記具體程序[13]等。此外，對林權(quán)抵押進(jìn)行登記時，不僅應(yīng)在林權(quán)證上對抵押相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行記載，同時還應(yīng)建立林權(quán)抵押登記備案公示制度，將林權(quán)抵押的相關(guān)事項(xiàng)在林業(yè)登記管理部門存檔并可供公眾予以查詢，確保林權(quán)抵押登記的公示性與流通性。

3.3完善與統(tǒng)一林權(quán)抵押的相關(guān)立法當(dāng)前我國有關(guān)林權(quán)抵押的法律法規(guī)尚不完善，不僅在諸多法律制度方面存在空白，在已規(guī)定的相關(guān)條文中存在部分立法沖突，而且在實(shí)踐中也存在許多有關(guān)林權(quán)抵押的具體操作與林權(quán)抵押相關(guān)立法不符的情形。我國《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法》中雖對林木抵押的相關(guān)法律制度進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，但并未對林木抵押登記的具體形式、內(nèi)容、程序等做出詳細(xì)闡釋，也未對特殊林權(quán)登記的處理做出具體規(guī)定，此外規(guī)范林權(quán)抵押登記的規(guī)章位階較低，且仍屬于試行階段，并沒有更高位階的有關(guān)林權(quán)抵押的法律法規(guī)對其予以規(guī)定，也使得各個省份在制定本省的有關(guān)林權(quán)抵押的規(guī)章制度時沒有高位階的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作為指導(dǎo)。除此之外，出于我國農(nóng)村社會保障體系尚不健全，而林地是林農(nóng)安生立命之本的考慮，我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)中均明確規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)等不得抵押，但在各省的實(shí)際操作中，以該方式取得林地使用權(quán)予以抵押的事例日益增多。

針對當(dāng)前我國有關(guān)林權(quán)抵押的立法現(xiàn)狀，應(yīng)完善我國林權(quán)抵押的相關(guān)立法，參照《房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)范制定專門的林權(quán)管理法，對林木、林地抵押的相關(guān)程序，登記的相關(guān)內(nèi)容、原則、制度等予以詳細(xì)的規(guī)范。修改現(xiàn)行法律中有關(guān)林權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定，以避免不同位階法律法規(guī)之間出現(xiàn)立法沖突而影響林權(quán)制度改革的進(jìn)行。此外，隨著林權(quán)制度改革的深入開展，允許以家庭承包方式取得的林地承包權(quán)、使用權(quán)予以抵押，更有利于林農(nóng)擴(kuò)大林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來源，增加林農(nóng)收入，提高林農(nóng)生活水平。允許以該方式取得的林地使用權(quán)予以抵押存在著一定的風(fēng)險，因此必須制定相關(guān)的法律法規(guī)對其予以規(guī)范，如為以家庭方式取得的林地使用權(quán)予以抵押設(shè)定相應(yīng)的限制條件，制定多元的林權(quán)抵押糾紛解決機(jī)制等。

3.4妥善解決林地、林木一體抵押問題林權(quán)抵押中所涉及的林地林木一體抵押的問題，即：林地使用權(quán)等予以抵押時是否及于林木，以及林木予以抵押時是否及于其所賴以生存的林地的問題。

首先，針對林地使用權(quán)等予以抵押是否及于林木的問題，筆者持肯定的觀點(diǎn)，更為傾向于林地使用權(quán)予以抵押時，應(yīng)當(dāng)及于其上生長的林木?！段餀?quán)法》第一百八十條第一款第一項(xiàng)規(guī)定債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：(一)建筑物和其他土地附著物。同時第一百八十七條規(guī)定，以本法第一百八十條第一款第一項(xiàng)至第三項(xiàng)規(guī)定的財(cái)產(chǎn)或者第五項(xiàng)規(guī)定的正在建造的建筑物抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時設(shè)立?？梢?，尚未采伐仍生長于土地上的林木屬于不動產(chǎn)范疇，依法享有絕對的排他性物權(quán)。我國《擔(dān)保法》第五十三條規(guī)定在債務(wù)履行期屆滿抵押權(quán)人未受清償?shù)模梢耘c抵押人協(xié)議以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償?？梢姷盅簷?quán)人欲實(shí)現(xiàn)自己的抵押權(quán)，處分林地使用權(quán)時，不可避免的會涉及其上生長的林木，若林地抵押不涉及其上生長的林木，抵押權(quán)人在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)過程中便會不可避免的侵害到林地上林木所享有的絕對排他性物權(quán)引起糾紛，不利于林權(quán)制度改革的推進(jìn)，因此應(yīng)該參照《房地產(chǎn)管理法》中“房地一體”的原則，在林地使用權(quán)等權(quán)利抵押時及于其上的林木，以避免由此引起的不必要糾紛。同時，根據(jù)具體情況制定不同的處理原則，如林地使用權(quán)抵押不及于在林地使用權(quán)抵押之后種植的林木等。

其次，針對林木抵押是否及于林地權(quán)利抵押的問題，我國《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》中已做出明確規(guī)定，即林木抵押是應(yīng)該及于其所生長的林地使用權(quán)的。但有關(guān)該內(nèi)容的條文僅存在于該暫行規(guī)定之中，法律位階相對較低，且存在與上位法部分內(nèi)容相沖突的情形。因此，林木抵押可以及于其所生長的林地使用權(quán)等權(quán)利，但應(yīng)當(dāng)修訂現(xiàn)行法律法規(guī)中相沖突的有關(guān)條文以保持立法一致，同時參照《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》中對其他不動產(chǎn)抵押的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《房地產(chǎn)管理法》及《土地管理法》中的相關(guān)條文，制定詳細(xì)的林木、林地抵押規(guī)則。

3.5完善林權(quán)抵押配套制度建設(shè)

3.5.1健全林權(quán)抵押評估制度。森林資源資產(chǎn)的評估是開展林權(quán)抵押工作的必要前提，但當(dāng)前森林評估制度存在諸多不足，阻礙了林權(quán)抵押工作的開展進(jìn)行。對此可以從以下兩個方面完善林權(quán)抵押評估制度：第一，由具備市場資格的評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)林權(quán)抵押的評估工作。當(dāng)前負(fù)責(zé)我國林權(quán)抵押評估的機(jī)構(gòu)主要是相關(guān)林業(yè)部門下屬的事業(yè)單位，由于其并不具備市場資格，不提供市場服務(wù)功能，缺乏對市場現(xiàn)狀的及時正確認(rèn)知，所以其所作的林權(quán)抵押評估結(jié)果無法滿足林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化的需求，不利于林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化的發(fā)展。因此，應(yīng)該對相關(guān)法律法規(guī)中的具體規(guī)定予以修改，將原先由林業(yè)部門下屬的相關(guān)事業(yè)單位負(fù)責(zé)的林權(quán)抵押評估工作交由具有市場資格的專業(yè)林權(quán)評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由具有市場資格的專業(yè)林權(quán)評估機(jī)構(gòu)對抵押林權(quán)進(jìn)行相應(yīng)評估，可以從市場規(guī)律、供需需求等市場角度做出真正符合林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的評估；也可改變特定單位對林權(quán)抵押評估的壟斷現(xiàn)狀，使之進(jìn)入到市場中進(jìn)行公平競爭，必然會使得相關(guān)評估機(jī)構(gòu)為了業(yè)績而提高自身素質(zhì)，提高服務(wù)水平等，在進(jìn)一步提高評估報(bào)告公信力的同時，也會使得當(dāng)前面臨的林農(nóng)申請林權(quán)抵押評估因交通等原因所導(dǎo)致的成本較高問題予以解決。第二，設(shè)定林權(quán)抵押評估準(zhǔn)入門檻，提高評估人員專業(yè)素質(zhì)。評估人員專業(yè)素質(zhì)低下是林權(quán)抵押評估報(bào)告公信力不足的重要原因之一，對此可以參照律師或會計(jì)師職業(yè)資格考試制度制定林權(quán)抵押評估專業(yè)人員的職業(yè)資格考試制度，要求進(jìn)行林權(quán)抵押評估的工作人員必須取得相應(yīng)的資格證書，以保證評估人員的專業(yè)素質(zhì);同時政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)該行業(yè)協(xié)會的建立和管理，對擬抵押的相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督和備案[14]。此外，建立評估機(jī)構(gòu)與評估人員共同擔(dān)責(zé)的責(zé)任機(jī)制，以規(guī)避當(dāng)前存在的評估機(jī)構(gòu)單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任而給評估人員從事違法行為以可乘之機(jī)的弊端。

3.5.2降低林權(quán)抵押成本，適當(dāng)延長貸款期限。當(dāng)前我國林權(quán)抵押實(shí)施時間較短、法律制度不完善、面臨一定的政策風(fēng)險等，致使我國林權(quán)抵押呈現(xiàn)出抵押率低、利息高、貸款期限短等特點(diǎn)，進(jìn)而使得我國林權(quán)抵押成本相對較高，也就使得更多的林農(nóng)傾向于選擇民間借貸而非更為正規(guī)的林權(quán)抵押，這無疑是不利于我國林權(quán)制度改革發(fā)展的。

針對當(dāng)前林權(quán)抵押存在的弊端，可以參照國家發(fā)展農(nóng)業(yè)時所給予的優(yōu)惠政策，對林權(quán)抵押給予國家政策上的支持：國家可以制定相應(yīng)的法律規(guī)范，引進(jìn)第三人擔(dān)保制度[15]，因林農(nóng)等主體提供相應(yīng)擔(dān)保人時具有一定的現(xiàn)實(shí)困難，所以此處所提及的第三人并非指特定身份的自然人，而是指由政府與民間資本合作成立的第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并由專門的法律法規(guī)對該第三方擔(dān)保程序進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，通過對林權(quán)抵押行為提供擔(dān)保以樹立抵押權(quán)人對實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的信心，進(jìn)而選擇更為合理的林權(quán)抵押評估計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)以降低相應(yīng)的抵押率，使得林農(nóng)盡可能獲得更多的林業(yè)發(fā)展資金。同時，降低林權(quán)抵押貸款的利息，參照農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款時給予的優(yōu)惠政策，針對林權(quán)抵押貸款制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策等，如由國家給予林權(quán)抵押貸款的政策性支持，對林權(quán)抵押貸款利息給予一定的補(bǔ)助等。此外，由于林木生長的周期性特點(diǎn)，當(dāng)前我國林權(quán)抵押貸款的周期相對較短，往往林農(nóng)投入資金未等林木長成收益，林權(quán)抵押貸款期限就已屆滿，此時林農(nóng)往往無錢歸還貸款，致使林農(nóng)無法取得預(yù)期收益，抵押權(quán)人也無法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。對此，可以根據(jù)抵押林木的生長時間適當(dāng)延長貸款期限，以確保林木適當(dāng)?shù)纳L時間，同時給予林農(nóng)充足的歸還貸款時間，而對于部分人所擔(dān)心的過長的貸款期限增加了抵押權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)風(fēng)險問題，則可以通過設(shè)立第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)及給予國家政策性支持的途徑予以解決。

3.5.3建立健全林權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場。合法、足額、易變現(xiàn)是抵押物所必須具備的重要特征，也是擔(dān)保物權(quán)制度的基本要求。根據(jù)《商業(yè)銀行法》相關(guān)規(guī)定可知，商業(yè)銀行因抵押實(shí)現(xiàn)的不動產(chǎn)，必須在兩年內(nèi)處分，而且商業(yè)銀行不得向非自用不動產(chǎn)投資。但由于林木特殊的生長周期以及林地使用權(quán)交易市場的不完善，使得林權(quán)易變現(xiàn)的特點(diǎn)難以實(shí)現(xiàn)。此外，我國《擔(dān)保法》第五十三條規(guī)定在債務(wù)履行期屆，滿抵押權(quán)人未受清償?shù)?，可以與抵押人協(xié)議以抵押物折價或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價款受償。協(xié)議不成的，抵押權(quán)人可以向人民法院提起訴訟。但無論采取何種抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，均需一個林權(quán)的流轉(zhuǎn)平臺作為支撐。而且，隨著人們對生態(tài)保護(hù)認(rèn)識的不斷增強(qiáng)，森林的生態(tài)價值逐漸受到人們的重視，其在進(jìn)行森林交易時，不再將眼光局限于森林所具有的經(jīng)濟(jì)價值，生態(tài)價值所轉(zhuǎn)化來的經(jīng)濟(jì)利益也被納入到林權(quán)交易的范圍之中，也需要適當(dāng)?shù)慕灰灼脚_保證權(quán)利人獲得森林生態(tài)價值轉(zhuǎn)化而來的經(jīng)濟(jì)利益。因此，可以建立專門的林權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場或森林資源資產(chǎn)收儲中心等，為林權(quán)交易流轉(zhuǎn)提供良好平臺，以保證抵押林權(quán)價值及時得以兌現(xiàn)，從而切實(shí)保障林權(quán)抵押權(quán)得以有效實(shí)現(xiàn)。

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Problems and Countermeasures for Legal System of Forest Right Mortgage

GENG Kai-li, ZHANG Xiao-ping, WANG Tie*

(College of Humanities and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

Key wordsForest right mortgage; Legal system; Countermeasures

AbstractAiming at the imperfect legal system of forest right mortgage in aspects of properties, content, register, protection, forest right reform can not be carried out in depth. The necessity of forest right mortgage legal system research was elaborated, main problems were analyzed, and several countermeasures were proposed including clearing ownership of forest rights, improving the registration of forest rights, protecting procedures, so as to ensure industrialization and standardization development of forest industry.

基金項(xiàng)目國家林業(yè)局林業(yè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2015-R27)。

作者簡介耿凱麗(1992- )，女，山東德州人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。*通訊作者，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事法學(xué)理論研究。

收稿日期2016-02-02

中圖分類號S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2016)07-264-05