王　川

（廣東技術(shù)師范學(xué)院　學(xué)報(bào)編輯部，廣東　廣州　510665）

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《職業(yè)教育條例》立法的地方適切性研究

王川

（廣東技術(shù)師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，廣東廣州510665）

摘要：職業(yè)教育的地方立法從當(dāng)前各地的實(shí)踐來看，針對性、可行性和地方適切性多少都有些不足。省市區(qū)人大在起草、討論本區(qū)域《職業(yè)教育條例》時(shí)，必須把握四個(gè)活動(dòng)主體，即辦學(xué)主體、管理主體、教育教學(xué)主體和評價(jià)主體的地位角色、作用功能和活動(dòng)范圍。重點(diǎn)考慮四個(gè)方面的平衡點(diǎn)：一是中央和國家層面對職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想；二是全國人大已經(jīng)通過頒布的與職業(yè)教育事業(yè)有關(guān)的各個(gè)上位法；三是本省市區(qū)黨委政府發(fā)布的綱要規(guī)劃、建議意見、通知辦法等；四是本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)方向、職業(yè)教育事業(yè)的短板，以及迫切需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育條例；“三個(gè)定位”；“四個(gè)主體”；上位法；地方實(shí)踐

1996年5月15日，《職業(yè)教育法》由第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過，并于當(dāng)年9月1日起施行。自此，我國職業(yè)教育事業(yè)有了依法執(zhí)教和依法行政的基礎(chǔ)與依據(jù)，是職業(yè)教育法制建設(shè)史上具有里程碑意義的大事。如今，已走過20個(gè)春秋的《職業(yè)教育法》面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育事業(yè)改革的新形勢、新常態(tài)和新特點(diǎn)，職業(yè)教育事業(yè)的外部環(huán)境和內(nèi)部動(dòng)力都出現(xiàn)了許多新變化、新趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加快發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，廣東已建成全國最大規(guī)模的職業(yè)教育體系，職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展速度和發(fā)展水平已經(jīng)上了一個(gè)新臺(tái)階。2015年6月，《廣東省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃》2015年度課題（中等職業(yè)教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目）面向全省招標(biāo)。我們認(rèn)為職業(yè)教育的地方立法已成為事業(yè)發(fā)展的瓶頸，同時(shí)也是推動(dòng)事業(yè)上一個(gè)新臺(tái)階的抓手。課題組經(jīng)過精心準(zhǔn)備、深入調(diào)研，最后中標(biāo)“《廣東省職業(yè)教育條例》立法研究”課題。

一、職業(yè)教育地方立法的必要性和迫切性

十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央提出了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨。十八屆五中全會(huì)上，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局作為指導(dǎo)思想被寫入“十三五”時(shí)期國家發(fā)展規(guī)劃中，同時(shí)進(jìn)一步提出了引領(lǐng)發(fā)展行動(dòng)的“五大發(fā)展理念”，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享，為全國人民描繪出今后相當(dāng)長一段時(shí)期的發(fā)展方向、發(fā)展思路和發(fā)展的著力點(diǎn)。

首先，黨中央國務(wù)院十分重視職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展。早在十八大剛剛閉幕不久，習(xí)近平總書記在考察廣東時(shí)說道：“希望廣東的同志再接再厲，緊緊抓住國家支持東部地區(qū)率先發(fā)展的機(jī)遇，努力成為發(fā)展中國特色社會(huì)主義的排頭兵、深化改革開放的先行地、探索科學(xué)發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，為率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化而奮斗?！保?］省委書記胡春華指出，習(xí)總書記對廣東“三個(gè)定位”（排頭兵、先行地、試驗(yàn)區(qū)）、“兩個(gè)率先”的殷切希望，就是廣東全省人民今后工作的前進(jìn)方向和行動(dòng)指南，是工作總目標(biāo)。各項(xiàng)工作都要體現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)的要求，都要圍繞這個(gè)總目標(biāo)去展開，要通過腳踏實(shí)地的工作，把這個(gè)總目標(biāo)落到實(shí)處。在2015 年1月召開的全省職業(yè)教育會(huì)議上，胡春華同志又要求將“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”的工作總目標(biāo)落實(shí)到職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃中去。他要求全省各級(jí)黨委、政府把發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置，大膽探索、勇于實(shí)踐，凝聚各方力量、匯聚各方資源，辦好職業(yè)教育，培養(yǎng)出更多高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能型人才，為廣東實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”的總目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)人才保障。

2014年6月，習(xí)總書記在全國職業(yè)教育會(huì)議召開前夕，為職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展提出了五項(xiàng)戰(zhàn)略部署和一個(gè)重要論斷的重要指示。五項(xiàng)戰(zhàn)略部署分別是職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位、時(shí)代重任、發(fā)展方向、支持重點(diǎn)和黨委政府責(zé)任；一個(gè)重要論斷是為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢，職業(yè)教育肩負(fù)著提供堅(jiān)實(shí)人才保障的重任。五項(xiàng)戰(zhàn)略部署和一個(gè)重要論斷是未來相當(dāng)一段時(shí)期職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的根本方向。

其次，黨中央國務(wù)院對職業(yè)教育在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益重視。自本世紀(jì)以來，黨中央國務(wù)院把職業(yè)教育事業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要一環(huán)加以重視。2005年全國職業(yè)教育工作會(huì)議通過的國務(wù)院 《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求“提高全社會(huì)對職業(yè)教育的認(rèn)識(shí)，形成全社會(huì)關(guān)心、重視和支持職業(yè)教育的良好氛圍”。2010年，教育部頒發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）提出“職業(yè)教育要面向人人、面向社會(huì)，著力培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)道德、職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力”的重要任務(wù)；同年底又出臺(tái)了 《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃》（2010—2012年），再次重申“必須把職業(yè)教育擺到更加突出、更加重要的位置”。2010年年中，人力資源和社會(huì)保障部也發(fā)布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020），提出到2020年，要形成一支門類齊全、技藝精湛、總量達(dá) 3900萬人的“高技能人才隊(duì)伍”。為此，要“統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展，整合利用現(xiàn)有各類職業(yè)教育培訓(xùn)資源，依托大型骨干企業(yè)（集團(tuán)）、重點(diǎn)職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，建設(shè)一批示范性國家級(jí)高技能人才培養(yǎng)基地和公共實(shí)訓(xùn)基地”［2］。2014年 6月，隨著全國職業(yè)教育會(huì)議的召開和國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》發(fā)布，職業(yè)教育事業(yè)進(jìn)入到發(fā)展的快車道。按照全國人大常委會(huì)《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查有關(guān)要求，必須發(fā)揮地方立法工作對職業(yè)教育改革發(fā)展的推動(dòng)、引領(lǐng)和保障作用。堅(jiān)持依法治教，建立和完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度，進(jìn)一步更新辦學(xué)理念、完善管理制度、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、改進(jìn)方式方法、提高職業(yè)院校管理規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化水平，為基本實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

再次，人大抓緊職業(yè)教育法律法規(guī)的制定與完善。自國家法律層面的《職業(yè)教育法》頒布之后，與職業(yè)教育事業(yè)相關(guān)或涉及的一些法律法規(guī)相繼出臺(tái)。如1993年10月通過的《教師法》、1995年 3月通過的 《教育法》（2015年 12月修訂）、1998年8月頒布的《高等教育法》（2015年12月修訂）、2002年 12月頒布的《民辦教育促進(jìn)法》以及 2003年3月頒布的《中外合作辦學(xué)條例》等。這些法律法規(guī)的頒布實(shí)施，為職業(yè)教育的地方性立法提供了必要的法律依據(jù)。

另一方面，各省（市、區(qū)）的職業(yè)教育地方立法工作也于上個(gè)世紀(jì)80年代后期開始展開。貴州、上海、云南等是最早將職業(yè)（技術(shù)）教育條例列入地方法律法規(guī)立法日程的省市。1986年 12月，貴州省第六屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過了 《貴州省職業(yè)技術(shù)教育暫行條例》；2015年1月，貴州省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過了 《貴州省職業(yè)技術(shù)教育條例》。1987年 9月，上海市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過了 《上海市職業(yè)技術(shù)教育暫行條例》；1995 年1月，上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈上海市職業(yè)技術(shù)教育暫行條例〉的決定》，將名稱修改為《上海市職業(yè)技術(shù)教育條例》；1997年 12月，上海市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈上海市職業(yè)技術(shù)教育條例〉的決定》，進(jìn)行了第二次修訂；2004年 5月，上海市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過廢止《上海市職業(yè)技術(shù)教育條例》和《上海市職工教育條例》，吸收其中行之有效的內(nèi)容，制定出新的《上海市職業(yè)教育條例》。1989年10月，云南省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過了《云南省職業(yè)技術(shù)教育條例》。

上世紀(jì)90年代，北京（1990）、四川（1991）、福建（1994）、湖南（1994），以及計(jì)劃單列市大連（1994）等，先后通過了“職業(yè)教育條例”或“中等職業(yè)技術(shù)教育（暫行）條例”等。進(jìn)入本世紀(jì)以來，又有山東（2000）、黑龍江（2001）、安徽（2007）、重慶（2007）、天津（2007）、甘肅（2009）和廣西（2011）等 7個(gè)省市區(qū)通過和頒布了地方性職業(yè)教育條例。值得一提的是，隨著國務(wù)院把“校企合作”作為職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的重要奠基石的高度來認(rèn)識(shí)，2008年 10月寧波市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過了《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》；同年12月，經(jīng)過浙江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議批準(zhǔn)，《職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》將于2009年3月1日起施行，開啟了“產(chǎn)教融合、校企合作”的地方立法范例。

“十二五”期間，又有許多省市陸續(xù)出臺(tái)了校企合作辦學(xué)條例或通知等地方法律法規(guī)、文件意見辦法等。如河南省人民政府于 2012年4 月18日的省政府第102次常務(wù)會(huì)議上通過了《河南省職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法（試行）》（豫政［2012］48號(hào)）；同年，沈陽市人民政府在12月27日的第70次常務(wù)會(huì)議上，討論通過了《沈陽市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法》，并于2013年3月1日起施行。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，去年已有兩省（區(qū)）一市通過或印發(fā)關(guān)于校企合作方面的文件通知。一是廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳5月29日印發(fā)的經(jīng)自治區(qū)人民政府同意的 《廣西職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法（試行）》（桂政辦發(fā)［2015］42號(hào)）；二是7月27日山西省人民政府辦公廳印發(fā)的 《山西省職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法 （試行）》（晉政辦發(fā)［2015］74號(hào)）；三是 10月 29日，青島市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議討論通過的 《青島市職業(yè)教育條例》，并經(jīng)山東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議批準(zhǔn)，已于當(dāng)年11月1日起正式施行。

從上述16個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）和計(jì)劃單列市的職業(yè)教育地方立法的實(shí)踐來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)對職業(yè)教育與培訓(xùn)的需求日益增長，職業(yè)教育事業(yè)呈現(xiàn)多元發(fā)展、多主體辦學(xué)和管理的趨勢，地方立法對當(dāng)?shù)芈殬I(yè)技術(shù)教育事業(yè)的促進(jìn)作用非常明顯。在新常態(tài)形勢下，如何促進(jìn)發(fā)展廣東的職業(yè)教育事業(yè)，發(fā)揮職業(yè)教育在提高勞動(dòng)力素質(zhì)、培養(yǎng)數(shù)以百萬計(jì)的技術(shù)技能人才方面的重要作用，亟需通過制定職業(yè)教育條例，對各級(jí)地方政府、行業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)、法人團(tuán)體組織和個(gè)體等的責(zé)任與權(quán)利、利益與義務(wù)從法律關(guān)系上進(jìn)行明確界定和規(guī)范，為促進(jìn)和保障職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)適宜的法制環(huán)境。

二、職業(yè)教育地方立法的政策依據(jù)和法律依據(jù)

職業(yè)教育是整個(gè)教育事業(yè)中的一個(gè)組成部分，在地方立法過程中，必須考慮所涉及的上位法，考慮黨的十八大以來的方針政策、國務(wù)院關(guān)于教育尤其是職業(yè)教育的決定，考慮所在省市區(qū)中長期教育發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。由于是地方立法，還必須結(jié)合地方實(shí)際，綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)對人力資本及勞動(dòng)力資源需求。

相關(guān)法律法規(guī)和上位法是職業(yè)教育地方立法的第一個(gè)依據(jù)。職業(yè)教育的任何地方法律的制訂，必須根據(jù)國家的《職業(yè)教育法》涵蓋范圍、針對對象來確定其法學(xué)依據(jù)?！堵殬I(yè)教育法》通過頒布實(shí)行已經(jīng)20年了，其“修訂草案征求意見稿”也上上下下近10年了，不管如何修訂，其基本框架仍然是職業(yè)教育基本制度、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、教育與教學(xué)、受教育者與教師、經(jīng)費(fèi)與扶持、管理與監(jiān)督和法律責(zé)任等幾大部分。第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議于去年12月通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國教育法>的決定》和《關(guān)于修改<中華人民共和國高等教育法>的決定》，對這兩法作了修改?！督逃ā分猩婕暗铰殬I(yè)教育或相關(guān)內(nèi)容的修改是第二十條和第二十六條。①第二十條：國家實(shí)行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度。各級(jí)人民政府、有關(guān)行政部門和行業(yè)組織以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)。國家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育，促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)。第二十六條：以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織?！陡叩冉逃ā分猩婕暗铰殬I(yè)教育或相關(guān)內(nèi)容的修改有三個(gè)方面：一是關(guān)于高等職業(yè)院校的設(shè)立、審批、合并、終止、變更名稱等事項(xiàng)的修改，①二是關(guān)于辦學(xué)水平與教育教學(xué)質(zhì)量的評估，②第二十九條：設(shè)立實(shí)施本科及以上教育的高等學(xué)校，由國務(wù)院教育行政部門審批；設(shè)立實(shí)施?？平逃母叩葘W(xué)校，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，報(bào)國務(wù)院教育行政部門備案；設(shè)立其他高等教育機(jī)構(gòu)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門審批。審批設(shè)立高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)規(guī)定。審批設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)委托由專家組成的評議機(jī)構(gòu)評議。高等學(xué)校和其他高等教育機(jī)構(gòu)分立、合并、終止，變更名稱、類別和其他重要事項(xiàng)，由本條第一款規(guī)定的審批機(jī)關(guān)審批；修改章程，應(yīng)當(dāng)根據(jù)管理權(quán)限，報(bào)國務(wù)院教育行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門核準(zhǔn)。三是關(guān)于高職院校的投入經(jīng)費(fèi)問題。③第四十四條：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立本學(xué)校辦學(xué)水平、教育質(zhì)量的評價(jià)制度，及時(shí)公開相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評估。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。這些新修訂的內(nèi)容在地方立法活動(dòng)中，就必須作為上位法的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。

④第六十條第一款：高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。

中央政府的相關(guān)決定政策是職業(yè)教育地方立法的第二個(gè)依據(jù)。本世紀(jì)以來，國務(wù)院先后頒發(fā)了兩個(gè)關(guān)于職業(yè)教育發(fā)展方面的決定，一是2005年的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，一是2014年的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》。兩個(gè)決定在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的指導(dǎo)思想、發(fā)展原則和目標(biāo)任務(wù)都一脈相承。⑤指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以立德樹人為根本，以服務(wù)發(fā)展為宗旨，以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向，適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)方式變革以及社會(huì)公共服務(wù)的需要，深化體制機(jī)制改革，統(tǒng)籌發(fā)揮好政府和市場的作用，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才。發(fā)展原則有五項(xiàng)：一是“政府推動(dòng)、市場引導(dǎo)”，二是“加強(qiáng)統(tǒng)籌、分類指導(dǎo)”，三是“服務(wù)需求、就業(yè)導(dǎo)向”，四是“產(chǎn)教融合、特色辦學(xué)”，最后是“系統(tǒng)培養(yǎng)、多樣成才”。目標(biāo)任務(wù)是：“到 2020年，形成適應(yīng)發(fā)展需求、產(chǎn)教深度融合、中職高職銜接、職業(yè)教育與普通教育相互溝通，體現(xiàn)終身教育理念，具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系?！本唧w表現(xiàn)是“結(jié)構(gòu)規(guī)模更加合理”、“院校布局和專業(yè)設(shè)置更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求”、“職業(yè)院校辦學(xué)水平普遍提高”，以及“發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化。”

地方黨委政府的文件通知建議是職業(yè)教育地方立法的第三個(gè)依據(jù)。地方立法一定要立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷男枨螅扔袏^斗目標(biāo)，又有出發(fā)基礎(chǔ)。如中共廣東省委在 《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的第七部分 “堅(jiān)持共享發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平，著力增進(jìn)民生福祉”一章第33條中，認(rèn)為發(fā)展職業(yè)教育是“促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)”的重要抓手，要求“推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的技術(shù)工人培養(yǎng)模式，推行企業(yè)新型學(xué)徒制，落實(shí)終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度，實(shí)施新生代農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。”［3］在第35條的“提升教育事業(yè)發(fā)展水平”內(nèi)容中，提出要“完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，創(chuàng)建現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革試點(diǎn)省”，最終是要“加快建立以提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能為目標(biāo)的終身教育服務(wù)體系”。具體措施包括：一是積極推進(jìn)高等院校考試招生制度的整體改革，如完善分類考試、注重考生的綜合評價(jià)、分批次多元錄取等；二是深化“教育教學(xué)改革”，建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬號(hào)和學(xué)分累計(jì)制度；三是完善學(xué)生資助方式，包括免除家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生中等職業(yè)教育階段的學(xué)雜費(fèi)；四是加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，走專業(yè)化發(fā)展道路，大力發(fā)展教師繼續(xù)教育，從政策上保障教師跨區(qū)域交流。［3］

廣東省政府在2015年1月的職業(yè)教育會(huì)議上出臺(tái)了 《關(guān)于創(chuàng)建現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革試點(diǎn)省的意見》（粵府〔2015〕12號(hào)），提出“到 2018年，建成在國內(nèi)外有較大影響力的現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革先進(jìn)省，形成具有廣東特色、適應(yīng)發(fā)展需要、基本達(dá)到世界水平的現(xiàn)代職業(yè)教育體系?！本唧w體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是職業(yè)教育的辦學(xué)水平和服務(wù)能力有明顯提升，二是職業(yè)院校的區(qū)域布局、專業(yè)結(jié)構(gòu)和校均規(guī)模更加合理，三是職業(yè)教育事業(yè)的各項(xiàng)制度建設(shè)和發(fā)展環(huán)境明顯優(yōu)化。目標(biāo)是在做大廣東的職業(yè)教育事業(yè)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做強(qiáng)為南方職業(yè)教育的高地。［4］

三、職業(yè)教育地方立法的指導(dǎo)思想、總體思路和基本框架

廣東省是經(jīng)濟(jì)體量大省、勞動(dòng)力需求大省。省委省政府歷來十分重視職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展，先后出臺(tái)了 《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》（粵府〔2003〕91號(hào)）、《廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要（2004—2020年）》（粵發(fā)〔2004〕13號(hào)）、《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》（粵發(fā) 〔2006〕21號(hào)）、《廣東省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》、《關(guān)于創(chuàng)建現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革試點(diǎn)省的意見》（粵府〔2015〕12號(hào)）和中共廣東省委《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，以及經(jīng)國家發(fā)展與改革委員會(huì)批準(zhǔn)的 《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 (2008-2020年)》，都強(qiáng)調(diào)了發(fā)展職業(yè)教育的重要性和迫切性，都把營造良好的職業(yè)教育發(fā)展氛圍提高到戰(zhàn)略高度來認(rèn)識(shí)。根據(jù)筆者的調(diào)查研究，在職業(yè)教育地方立法的指導(dǎo)思想、總體思路和基本框架方面有一些借鑒和認(rèn)識(shí)，更有一些探索和嘗試。

根據(jù)習(xí)總書記2014年6月對職業(yè)教育發(fā)展的重要指示，①著力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，弘揚(yáng)勞動(dòng)光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大的時(shí)代風(fēng)尚，營造人人皆可成才、人人盡展其才的良好環(huán)境，努力培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才。以及《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中“培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才”的總體要求，《廣東省職業(yè)教育條例（草案）》〔（以下簡稱《條例（草案）》〕起草的指導(dǎo)思想是：“堅(jiān)持以立德樹人為根本，以服務(wù)發(fā)展為宗旨，以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向，適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)方式變革以及社會(huì)公共服務(wù)的需要，深化體制機(jī)制改革，統(tǒng)籌發(fā)揮好政府和市場的作用，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，著力提升人力資源素質(zhì)?！保ā蛾P(guān)于創(chuàng)建現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革試點(diǎn)省的意見》）

根據(jù)習(xí)總書記 2012年12月在廣東考察時(shí)提出的要求，以及憲法、教育法、勞動(dòng)法、高等教育法和職業(yè)教育法等對人才培養(yǎng)的規(guī)定，廣東省職業(yè)教育發(fā)展任務(wù)一是要為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供動(dòng)力源泉和重要支撐，為省政府和地方各級(jí)政府實(shí)施職業(yè)教育與培訓(xùn)活動(dòng)提供法律依據(jù)；二是要有利于受教育者通過系統(tǒng)的從業(yè)基本知識(shí)、技能、道德的教育與從業(yè)實(shí)習(xí)培訓(xùn)，達(dá)到三個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的職業(yè)目標(biāo)：掌握就業(yè)謀生的職業(yè)入門技能，使已從業(yè)人員保持、提高、擴(kuò)展或轉(zhuǎn)換職業(yè)技能，下崗轉(zhuǎn)崗職業(yè)轉(zhuǎn)換者獲得另一項(xiàng)職業(yè)資格以便再就業(yè)的技能；三是要求提高職業(yè)教育服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量，提高培訓(xùn)項(xiàng)目、活動(dòng)和服務(wù)設(shè)置的靈活性，滿足人民群眾日益增長的接受高質(zhì)量職業(yè)教育與培訓(xùn)的需求；四是督促各級(jí)人民政府要提供符合質(zhì)量的職業(yè)院?；驒C(jī)構(gòu)以實(shí)施合格的職業(yè)教育和培訓(xùn)。

（二）總體思路

職業(yè)教育所涉及的上位法較多，既有比較直接的教育立法，又有中央和地方先后出臺(tái)的有關(guān)推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定。在地方立法中如何處理好與這些上位法及相關(guān)文件的關(guān)系是一個(gè)難點(diǎn)。立法的總體思路要把握三個(gè)維度：一是把握國家層面法律法規(guī)中需要地方進(jìn)一步細(xì)化、明確，以便于貫徹落實(shí)執(zhí)行的條款，以及上位法之間涉及到職業(yè)教育方面的內(nèi)容，對此進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)、吸收與細(xì)化；二是把握地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)對職業(yè)教育改革、發(fā)展的需求，及黨的方針政策、政府的決議文件、人大通過的法律法規(guī)等，與地方區(qū)域性特點(diǎn)、內(nèi)容的平衡整合；三是根據(jù)多年的地方職業(yè)教育實(shí)踐，總結(jié)先行先試的創(chuàng)新和打造南方職業(yè)教育高地的本土化經(jīng)驗(yàn)，以立法文本的形式固化下來，突出地方特色。

總體思路確定以后，我們從縱橫兩個(gè)方面搭建《條例（草案）》的框架?？v向思路是厘清職業(yè)教育的四個(gè)主體，即出資辦學(xué)主體、事業(yè)管理主體、教育教學(xué)主體和評估評價(jià)主體，明確各自的責(zé)任、權(quán)利、任務(wù)和利益，為四個(gè)主體的職業(yè)教育活動(dòng)提供法理闡釋。橫向思路是力求在六個(gè)方面有所突破：一是推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建與調(diào)整；二是深化與完善職業(yè)教育管理體制、運(yùn)行機(jī)制和評價(jià)機(jī)制的改革；三是鼓勵(lì)職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)外銜接、合作開放的改革；四是推進(jìn)職業(yè)院?？荚囌猩贫雀母铮圏c(diǎn)全民教育終身教育的入學(xué)機(jī)制；五是推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合、知行合一的辦學(xué)方向改革；六是支持各種社會(huì)力量，包括境外機(jī)構(gòu)和組織的辦學(xué)活動(dòng)。

（三）基本框架

隨著廣東職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新常態(tài)時(shí)期，各級(jí)各類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)主體、管理主體、教育教學(xué)主體和評價(jià)主體等的多元化，政府相關(guān)部門將面臨著觀念的更新和管理職能的轉(zhuǎn)變，廣東省人大和政府亟需從法律法規(guī)層面支持、規(guī)范、保障和約束各級(jí)各類職業(yè)教育的發(fā)展。為此，課題組確定的基本框架是按照“四個(gè)主體”的視角和線索著手《條例（草案）》的起草，主要目的是從法律法規(guī)上界定“四個(gè)主體”的各自邊界和行為規(guī)范。

韓文彬發(fā)表了西方學(xué)界第一部關(guān)于中國摩崖石刻研究的著作，得益于賴非陪同他考察了嶧山、泰山、洪頂山、徂徠山、葛山、尖山、水牛山等摩崖。韓文彬發(fā)現(xiàn)，每到一處，賴非對每一個(gè)石刻的每一個(gè)字都了如指掌。

一是辦學(xué)主體的義務(wù)、責(zé)任、權(quán)限的法律界定。目前廣東職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)主體與全國一樣，基本上是政府辦學(xué)為主、民辦私立為輔、集團(tuán)行業(yè)特殊、境外合作拾遺、股份集團(tuán)補(bǔ)充。盡管政府在多個(gè)場合多個(gè)文件呼吁辦學(xué)主體的多樣化，但是效果很不理想。這就需要從法律法規(guī)上更進(jìn)一步明確辦學(xué)主體的地位、責(zé)任和權(quán)利。

二是管理主體的職責(zé)、權(quán)限的法律界定。目前，由于歷史原因，我國職業(yè)教育的管理主體是政出多頭。上個(gè)世紀(jì)50年代開始，職業(yè)技術(shù)教育有行業(yè)管理、企業(yè)管理、教育部門管理及勞動(dòng)人事部門管理。本世紀(jì)開始的教育體制改革，將職業(yè)教育的管理權(quán)限大體集中在教育部門和人力資源與社會(huì)保障部門，也有極少數(shù)的行業(yè)部門管理。如何處理管理主體的職責(zé)和權(quán)限邊界，也亟待法律法規(guī)的明確。

三是教育教學(xué)主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的法律界定。職業(yè)教育機(jī)構(gòu)是實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的獨(dú)立法人，其地位、經(jīng)費(fèi)來源、施教主體和受教育主體、教育教學(xué)內(nèi)容、形式、方法、環(huán)節(jié)等，都應(yīng)該由校長、教師、學(xué)生等共同構(gòu)成活動(dòng)主體來完成?！稐l例（草案）》應(yīng)該從法律法規(guī)角度明確師生的法律地位、規(guī)范社會(huì)外界因素影響和行政管理部門參與學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的行為。

四是評估主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的法律地位確定。長期以來職業(yè)教育的評估主體、管理主體不分，教育行政部門既是管理者又是評估者，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員；加之評價(jià)目的政出多門、評價(jià)體系重疊繁瑣、評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致教育教學(xué)主體無所適從?！稐l例（草案）》將第三方評估的原則固定下來，為管辦分離、評辦分離奠定法律基礎(chǔ)。

《條例（草案）》通過“四個(gè)主體”法律地位的明確來解決職業(yè)教育中的辦學(xué)主體責(zé)權(quán)利不清晰、教育行政管理和教育事業(yè)管理界限模糊、教育教學(xué)制度和人事管理制度不規(guī)范不完善等問題。用地方立法的法律法規(guī)來管理、保障和規(guī)范職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展，可以提高職業(yè)教育的水平和質(zhì)量，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

四、職業(yè)教育地方立法應(yīng)該突破的重點(diǎn)問題

2015年1月廣東省職業(yè)教育會(huì)議上，省委省政府明確指出，加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育要以改革為動(dòng)力，推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得更大突破。立法中要注意把握四個(gè)原則：一是在法律上保證人人都有接受職業(yè)教育的機(jī)會(huì)；二是構(gòu)建技術(shù)技能人才成長的“中職—高職—應(yīng)用本科—專業(yè)學(xué)位研究生”直通車；三是保障職業(yè)院校在專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、人事管理和教師評聘、收入分配等方面享有自主權(quán)；四是各級(jí)政府要依法保障與監(jiān)督職業(yè)教育事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入。

（一）推進(jìn)職業(yè)教育戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，搭建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的直通車和立交橋

隨著廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對受教育需求的提高，普及十二年教育在很多地區(qū)已經(jīng)提上了議事日程。中等職業(yè)教育是高中階段教育的重要組成部分。采取何種教育形式來實(shí)施三年的中等職業(yè)教育？如仍然是采取單設(shè)中職學(xué)校（中專、職高、技校），還是試辦綜合性高中，既是一個(gè)法律限定問題，也是一個(gè)國家學(xué)制體系的繼承與發(fā)展問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題；又如職業(yè)教育直通車如何開行，普教職教立交橋如何建立，都是立法研究中應(yīng)該解決的重點(diǎn)問題。

根據(jù)我國教育法、高等教育法、職業(yè)教育法的基本要求，同時(shí)借鑒歐美發(fā)達(dá)國家學(xué)制體系建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、職業(yè)教育發(fā)展的共性和我國國情制約的特殊性，我們認(rèn)為:在縱向上，應(yīng)該在義務(wù)教育階段之后，建立一個(gè)與普通教育并行不悖的職業(yè)教育“Y”字型體系，即九年義務(wù)教育階段不分流，高中階段開始分流為普教與職教雙軌體系，通過大專和本科階段，直至專業(yè)學(xué)位的研究生階段，即“中等職業(yè)教育—高等職業(yè)教育（?？齐A段）—高等職業(yè)教育（本科階段）—高等職業(yè)教育（專業(yè)碩士研究生階段）”的直通車路線；在橫向上，打通壁壘森嚴(yán)的雙規(guī)制，構(gòu)建“普教”“職教”互通、“學(xué)術(shù)”“技術(shù)”融合的升學(xué)“立交橋”，從入學(xué)門檻上打破技術(shù)技能人才培養(yǎng)的“玻璃門”“天花板”，最終實(shí)現(xiàn)終身教育理念的現(xiàn)代教育觀。

考試招生制度的改革，特別是高等職業(yè)院校的入學(xué)招生制度改革，是搭建立交橋的關(guān)鍵一環(huán)。職業(yè)教育是面向人人的教育，是努力讓每個(gè)人都有人生出彩機(jī)會(huì)的教育。嚴(yán)格入學(xué)不一定是必須書面考試，不一定必須由分?jǐn)?shù)來決定入學(xué)與否。應(yīng)提倡對口推薦面試入學(xué)、自主招生考試考核入學(xué)，放開有工作經(jīng)驗(yàn)者的書面考試，注重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)操技能的入學(xué)條件。隨著適齡生源人數(shù)的下降和職業(yè)院校的做大做強(qiáng)，設(shè)計(jì)一條不同于普通教育系統(tǒng)的考試招生制度是當(dāng)前職教改革的迫切要求。

（二）準(zhǔn)確定位職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的四個(gè)主體

地方法律法規(guī)是規(guī)范、界定、約束特定區(qū)域內(nèi)某方面事業(yè)事務(wù)的正式條文，既要有高屋建瓴宏觀謀劃的遠(yuǎn)見，也要有腳踏實(shí)地、可操作性強(qiáng)的實(shí)效性，更有其強(qiáng)制性。教育事業(yè)中的辦學(xué)主體、管理主體、教育教學(xué)（運(yùn)行）主體和評估主體，是我們在研究中的邏輯線索和邏輯體例，法律文本中應(yīng)該體現(xiàn)這種謀篇布局的思路。

例如，長期以來，我國職業(yè)教育辦學(xué)主體問題一直是一個(gè)似明非明、似清非清的問題。究竟應(yīng)該是政府為辦學(xué)主體，還是其他法人可以是辦學(xué)主體，公說公有理婆說婆有理。妥善處理、平衡這一問題的關(guān)鍵是公辦民辦職業(yè)院校辦學(xué)主體的多元形式（如獨(dú)資、合資、股份制、混合所有制等）的管理責(zé)權(quán)利問題，它們之間的的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的界定問題，落實(shí)企業(yè)作為辦學(xué)主體作用的發(fā)揮問題，政府購買職業(yè)教育服務(wù)的制度完善問題，等等。

在辦學(xué)主體問題上要注意把握三點(diǎn)：一是要將中央對職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的歷次文件精神吃深吃透，在“政府推動(dòng)、市場引導(dǎo)”上下功夫，確定各個(gè)辦學(xué)主體中，將行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)法人、事業(yè)組織、社會(huì)和人民團(tuán)體、境外機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織以及公民個(gè)人參與職業(yè)教育事業(yè)的“主體”地位，用地方法律法規(guī)固定下來。二是依據(jù)廣東多年來從經(jīng)濟(jì)改革到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，領(lǐng)會(huì)國家和中央各部委文件通知的精神、現(xiàn)有的民辦教育促進(jìn)法、中外合作辦學(xué)條例，借鑒兄弟?。ㄊ?、區(qū)）的職業(yè)教育條例、校企合作條例，將省委省府統(tǒng)領(lǐng)改革開放頒發(fā)的文件通知精神內(nèi)化到地方立法的條款中，最終要“打造南方職業(yè)教育高地”。三是根據(jù)調(diào)研訪談和資料研究結(jié)果，曾有學(xué)者對職業(yè)教育的辦學(xué)主體對60位職業(yè)院校的一線管理者做過一個(gè)問卷調(diào)查，無一例外全都認(rèn)為行業(yè)企業(yè)應(yīng)該成為職業(yè)教育主體之一。［5］

但是在貫徹落實(shí)“市場引導(dǎo)”、支持社會(huì)力量辦學(xué)方面，如何操作則是一個(gè)難點(diǎn)。盡管中央和地方許多文件、通知、決定、規(guī)劃都要求“深化職業(yè)教育管理體制”，但實(shí)踐中很難把握，要么失之過寬放任自流，要么失之過嚴(yán)一刀切。例如，產(chǎn)教融合、校企合作既是職業(yè)教育一個(gè)重要的辦學(xué)體制和人才培養(yǎng)機(jī)制，也是一個(gè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的問題。在職業(yè)教育的一些單項(xiàng)法，如《校企合作法》等缺位情況下，行業(yè)企業(yè)乃至社會(huì)力量如何參與職業(yè)教育的管理和運(yùn)行，校企合作主體的職責(zé)權(quán)限、義務(wù)權(quán)益如何界定、執(zhí)行的問題，以及職業(yè)學(xué)校校長的挑選聘用、是否建立管委會(huì)、校企合作長效機(jī)制建設(shè)的問題，是本次研究中要解決的關(guān)鍵問題。

再如，在推動(dòng)職業(yè)教育開放合作、內(nèi)外銜接改革方面，境外的團(tuán)體法人、社會(huì)組織、辦學(xué)機(jī)構(gòu)，如何在現(xiàn)行法律框架下參與職業(yè)教育事業(yè)，需要地方法律條文細(xì)化規(guī)范。根據(jù)廣東省改革開放30多年的經(jīng)驗(yàn)，總的方向是開放辦學(xué)、引進(jìn)管理、共同培養(yǎng)雙贏共享是職業(yè)教育發(fā)展的一條康莊大道；如果閉關(guān)自守、夜郎自大，強(qiáng)調(diào)特殊性拒絕開放性，則會(huì)越辦越閉塞、越落后。要吸收職業(yè)教育發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，洋為中用，學(xué)習(xí)借鑒并超越。同時(shí)，廣東職業(yè)教育也應(yīng)該走出去，如同孔子學(xué)院那樣，將中國的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)做法與他國交流，取長補(bǔ)短，最后是超越自己。

（三）建立和完善校企合作的制度與機(jī)制

廣東是我國經(jīng)濟(jì)總量第一大省、外貿(mào)進(jìn)出口總量第一大省，同時(shí)也是常駐人口第一大省、勞動(dòng)力流動(dòng)第一大省。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)換代，政府優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、改造提升優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的背景下，職業(yè)教育事業(yè)必然要加快發(fā)展才能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面對人力資源的需求。應(yīng)在企業(yè)行業(yè)參與職業(yè)教育的制度建構(gòu)上和機(jī)制完善上找到突破口，通過樹立面向企業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)行業(yè)的理念，緊緊抓住加快培養(yǎng)各類職業(yè)技術(shù)人才這個(gè)關(guān)鍵，貫徹“堅(jiān)持產(chǎn)教融合、校企合作，堅(jiān)持工學(xué)結(jié)合、知行合一”的精神，為企業(yè)與職業(yè)院校的深度合作，共同培養(yǎng)社會(huì)和各行各業(yè)所需的實(shí)用型、應(yīng)用型、技能型復(fù)合人才創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

建立和完善校企合作的制度與機(jī)制，最終要落實(shí)到“教育教學(xué)主體”的“運(yùn)行機(jī)制”方面。學(xué)校企業(yè)辦學(xué)主體地位的落實(shí)，才是產(chǎn)教融合、工學(xué)結(jié)合的基礎(chǔ)。廣東多年來在職業(yè)教育事業(yè)上的改革實(shí)踐，積累了大量經(jīng)驗(yàn)財(cái)富，有許多有益的先行先試探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。如許多職業(yè)院校嘗試過的“訂單式”培養(yǎng)（入學(xué)即入職、畢業(yè)即就業(yè)）、專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求對接、教學(xué)過程對接生產(chǎn)過程、課程內(nèi)容與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對接等。在職業(yè)教育進(jìn)入新常態(tài)的發(fā)展時(shí)期，都可以借鑒、移植這些經(jīng)驗(yàn)與做法，在教學(xué)主體、評估主體和客戶主體等方面試點(diǎn)新學(xué)徒制、大師工作室制等，有利于職業(yè)教育的機(jī)制創(chuàng)新。再如，在技術(shù)技能人才培養(yǎng)形式上，廣東省對人力資源和社會(huì)保障部提倡的“企業(yè)學(xué)徒制”和教育部推行的“現(xiàn)代學(xué)徒制”融合創(chuàng)新，提出“企業(yè)新型學(xué)徒制”的觀點(diǎn)是一個(gè)明智之舉。因?yàn)槔碚撋线€沒有出現(xiàn)有說服力的對“企業(yè)學(xué)徒制”和“現(xiàn)代學(xué)徒制”之間的本質(zhì)有何區(qū)別的闡釋，兩個(gè)概念的內(nèi)涵外延還有待進(jìn)一步闡釋說明，也由于在實(shí)踐中對兩個(gè)學(xué)徒制的培養(yǎng)目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、實(shí)踐形式、方法內(nèi)容等都沒有系統(tǒng)闡述、論證、辯駁，所以存同求異、融合兩者的長處是較妥當(dāng)?shù)牟呗浴Ｒ痪湓?，地方立法研究必須從?shí)際出發(fā)，要通過大量調(diào)研、座談、訪問，立法條款要符合地方區(qū)域?qū)嶋H，體現(xiàn)地方特色。

五、《廣東省職業(yè)教育條例》立法研究中的實(shí)際問題

經(jīng)過近一年的課題研究，我們發(fā)現(xiàn)有一些共性和個(gè)性問題需要具體問題具體分析具體解決。

1．關(guān)于教育教學(xué)的評估主體問題

關(guān)于職業(yè)教育的評估主體問題，因?yàn)闋可娴睫k學(xué)主體（辦學(xué)體制）、管理主體（管理機(jī)制）和教育教學(xué)主體（運(yùn)行機(jī)制）等三個(gè)方面因素，所以評估主體與評估對象一直是職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)頗為棘手的難點(diǎn)問題。評估活動(dòng)過去都是由教育行政部門主持，但教育教學(xué)評估作為一種行政行為，由政府有關(guān)部門主持就不合適。并且由于評估活動(dòng)是檢查職業(yè)院校辦學(xué)水平的主要措施，評估結(jié)果往往與學(xué)校生存與發(fā)展密切相關(guān)，所以評估活動(dòng)很容易影響職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的正常教育教學(xué)秩序。根據(jù)近幾年職業(yè)教育改革發(fā)展的趨勢，第三方機(jī)構(gòu)評估是一個(gè)發(fā)展的大方向。借鑒國外職教發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和我國過去探索實(shí)驗(yàn)過的一些做法，在設(shè)立省級(jí)“職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略委員會(huì)”的基礎(chǔ)上，賦予一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以 “制定職業(yè)院?；驒C(jī)構(gòu)的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和教育教學(xué)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)”，“委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對職業(yè)院校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)水平、教育教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估”的責(zé)任，是跳出部門條塊畫地為牢做法的有效途徑。這樣，既考慮到現(xiàn)行職業(yè)教育教學(xué)實(shí)踐中的評估慣例，又引導(dǎo)提出要引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與評估標(biāo)準(zhǔn)的制訂與評估活動(dòng)的實(shí)施。更重要的是，我們建議企業(yè)行業(yè)也要參與到職業(yè)教育教學(xué)的評估活動(dòng)中來，鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)參與本行業(yè)職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育教學(xué)，包括參與職業(yè)教育與培訓(xùn)的評估標(biāo)準(zhǔn)制定等事項(xiàng)。

2．關(guān)于職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)問題

盡管職業(yè)教育法和國務(wù)院多個(gè)決定、規(guī)劃都對職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入作過定性定量的規(guī)定，但鑒于經(jīng)費(fèi)投入是職業(yè)教育事業(yè)健康發(fā)展的物質(zhì)保證，而經(jīng)費(fèi)投入的主體、渠道、額度、形式等又千差萬別、各有不同，因此各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)起職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入的主要責(zé)任。除了省人民政府和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)將職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，保證職業(yè)院校的經(jīng)費(fèi)來源外，還應(yīng)該從三個(gè)方面進(jìn)一步細(xì)化。一是省級(jí)人民政府要制定職業(yè)院校生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證和督促地方人民政府向所舉辦的公辦職業(yè)院校按時(shí)、足額撥付經(jīng)費(fèi)，并且生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每年遞增不少于當(dāng)年教育經(jīng)費(fèi)增長的比例。二是省級(jí)人民政府扶持和發(fā)展職業(yè)教育的責(zé)任要更明確、任務(wù)更具體，包括統(tǒng)籌職業(yè)教育專項(xiàng)資金，建立職業(yè)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，為非政府主辦的職業(yè)院校發(fā)放補(bǔ)貼。三是為企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他境內(nèi)外社會(huì)組織及公民個(gè)人出資投入職業(yè)教育事業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境，設(shè)定一些具有操作性的鼓勵(lì)措施。如企業(yè)設(shè)立具備生產(chǎn)與教學(xué)功能的公共實(shí)訓(xùn)基地所發(fā)生的費(fèi)用，可以參照職業(yè)院校享受相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠；職業(yè)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)可以面向社會(huì)開展各種有償服務(wù)，以實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)為目的舉辦的企業(yè)和從事社會(huì)服務(wù)、經(jīng)營活動(dòng)的收入可提取一定比例支付教師和受教育者的勞動(dòng)津貼。在企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的提取和監(jiān)督方面，一方面企業(yè)有義務(wù)根據(jù)本單位實(shí)際，有計(jì)劃地對本單位職工實(shí)施職業(yè)教育，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；另一方面也需明確企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的提取比例，規(guī)定職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)主要用于一線職工的職業(yè)培訓(xùn)。

3．關(guān)于職業(yè)院校教師的相關(guān)問題

一是關(guān)于職業(yè)院校教師的職業(yè)資質(zhì)問題。教師職業(yè)資質(zhì)包含兩個(gè)方面內(nèi)容。第一是不同層次學(xué)校對入職的學(xué)歷要求，在《中華人民共和國教師法》里有清晰明確規(guī)定，這一點(diǎn)沒有異議。第二是職業(yè)院校教師的“雙師型”資質(zhì)要求，目前無論是國家層面還是各省市區(qū)層面都沒有具體明確清晰的要求，基本上是各自為政。按照教育部、人力資源與社會(huì)保障部等職業(yè)院校管理部門的文件通知精神，大體上都是要求或者具有職業(yè)資格等級(jí)證書，或者具有崗位技術(shù)等級(jí)資格證書。在目前職業(yè)資格證書和技術(shù)等級(jí)證書還沒有一個(gè)權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)的情況下，如果統(tǒng)一要求職業(yè)院校教師應(yīng)該具備何種資質(zhì)何種證書，則可操作性不強(qiáng)，也給各個(gè)院校之間教師任職資格的相對統(tǒng)一性帶來障礙。所以，地方立法應(yīng)該對教師具備實(shí)踐知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作一些原則性規(guī)定，如擁有必備的職業(yè)崗位技術(shù)、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)資格，在相關(guān)職業(yè)崗位工作五年或以上，經(jīng)過相應(yīng)的教育教學(xué)能力培訓(xùn)；職業(yè)院校教師實(shí)行新任教師先實(shí)踐、后上崗和教師定期實(shí)踐制度，鼓勵(lì)職業(yè)院校教師加入行業(yè)協(xié)會(huì)組織，等等。

二是專任教師和兼職教師的問題。國務(wù)院國發(fā) 〔2005〕35號(hào)文和國發(fā) 〔2014〕19號(hào)文都曾對職業(yè)教育的兼職教師聘用作出過規(guī)定。①《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2005〕35號(hào)）提出“制定和完善職業(yè)教育兼職教師聘用政策，支持職業(yè)院校面向社會(huì)聘用工程技術(shù)人員、高技能人才擔(dān)任專業(yè)課教師或?qū)嵙?xí)指導(dǎo)教師?！薄蛾P(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號(hào)）再次重申“政府要支持學(xué)校按照有關(guān)規(guī)定自主聘請兼職教師”，要“完善企業(yè)工程技術(shù)人員、高技能人才到職業(yè)院校擔(dān)任專兼職教師的相關(guān)政策”，“兼職教師任教情況應(yīng)作為其業(yè)績考核評價(jià)的重要內(nèi)容”。廣東省政府根據(jù)省情，也在《關(guān)于創(chuàng)建現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革試點(diǎn)省的意見》里強(qiáng)調(diào)要“完善職業(yè)院校聘請能工巧匠專兼職教師政策，支持學(xué)校采取創(chuàng)新舉措吸引行業(yè)企業(yè)高技能人才、管理專才到職業(yè)院校從教”［4］。由于辦學(xué)主體的不同、管理權(quán)限的不同、經(jīng)費(fèi)資源渠道的不同，管理主體對職業(yè)院校人事編制方面要有所支持。例如，為了鼓勵(lì)職業(yè)院校靈活招聘教師和特殊技能人才，可以在教師或?qū)嵙?xí)教師編制方面給予一定的自主權(quán)，對實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師的學(xué)歷規(guī)定可以適當(dāng)降低要求等。

4．關(guān)于法律責(zé)任問題

第一，關(guān)于教育培訓(xùn)中的違法行為界定和處理。參照其他省市區(qū)的做法和國外經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)院校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體法人、境內(nèi)外個(gè)體等，在職業(yè)教育與培訓(xùn)中有下述六種行為之一者應(yīng)該有相應(yīng)的行政處罰：（1）騙取辦學(xué)許可證或者買賣、出租、出借辦學(xué)許可證的；（2）發(fā)布虛假招生簡章或者廣告，或者違反國家有關(guān)規(guī)定頒發(fā)學(xué)歷、培訓(xùn)證書和職業(yè)資格證書，騙取錢財(cái)?shù)?；?）違反國家有關(guān)規(guī)定擅自增加收取費(fèi)用的項(xiàng)目、提高收取費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的；（4）不能完成課程培訓(xùn)或技能訓(xùn)練的；（5）校舍場地、實(shí)習(xí)基地或者其他教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備存在重大安全隱患，沒有及時(shí)采取有效措施，導(dǎo)致重大傷亡事故發(fā)生的；（6）職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理不力、教學(xué)秩序混亂、培訓(xùn)質(zhì)量低下，或者有其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，產(chǎn)生惡劣社會(huì)影響的。處罰主體是教育行政部門或者其他有關(guān)部門。構(gòu)成犯罪的，依照刑法追究刑事責(zé)任。

第二，關(guān)于職業(yè)教育與培訓(xùn)中的其他違法行為處理。職業(yè)教育包括教育與培訓(xùn)兩大部分，其適用法律法規(guī)既包括教育方面的，如教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、教師法、民辦教育促進(jìn)法、中外合作辦學(xué)條例等；也包括人力資源和社會(huì)保障方面的，如勞動(dòng)法和勞動(dòng)保護(hù)、勞動(dòng)就業(yè)的相關(guān)規(guī)定。與職業(yè)教育相關(guān)的一些違法行為還適用行政監(jiān)察法、治安管理處罰法等。其相關(guān)法律依據(jù)有很多，大部分的違法行為在上述法律、法規(guī)中都有詳細(xì)規(guī)定。超出以上法律法規(guī)范圍的，地方立法可以采用兜底條款來處理。

第三，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和行政部門的違法責(zé)任。根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法律原則和依法行政的要求，省級(jí)人民政府各相關(guān)部門及縣級(jí)以上地方人民政府違反本法規(guī)定，未履行職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)撥付職責(zé)，或者挪用職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的，由上級(jí)人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對地方政府直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政降級(jí)處分。

通過地方立法工作可以推動(dòng)職業(yè)教育事業(yè)在有法可依的前提條件下做大做強(qiáng)，進(jìn)一步鞏固廣東在全國職業(yè)教育事業(yè)中的第一大省地位。2014年6月以來，中央及全國各?。ㄊ?、區(qū)）相繼召開了職教工作會(huì)議，提出了加快發(fā)展職業(yè)教育的設(shè)想、建議和方案。廣東省2015年1月召開的職教會(huì)議也要求對“十一五”以來職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展中的新思路、新舉措有所總結(jié)、交流，有必要以地方立法形式固化下來，為促進(jìn)職業(yè)教育事業(yè)的健康發(fā)展提供法律保障。通過地方立法的形式來完善?。ㄊ小^(qū)）的職業(yè)教育法制保障，是加強(qiáng)地方性法律法規(guī)體系建設(shè)與完善的重要舉措，也是國家法律法規(guī)具體細(xì)化落實(shí)的立法保障基礎(chǔ)。

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［責(zé)任編輯：張瑜東］

中圖分類號(hào)：G 40-011.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-402X（2016）06-0001-10

收稿日期：2016-03-21

基金項(xiàng)目：廣東省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃 2015年度中等職業(yè)教育教學(xué)改革項(xiàng)目（重大項(xiàng)目）“《廣東省職業(yè)教育條例》立法研究”（項(xiàng)目主持人：王川；項(xiàng)目編號(hào)：2015SDJK001）成果。

作者簡介：王川（1957-），男，四川成都人，教育學(xué)碩士，廣東技術(shù)師范學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師。研究方向：職業(yè)教育原理、職業(yè)教學(xué)論。

Study on the Pertinence of the Local Legislation of the Vocational Education Bill

WANG Chuan
（Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou Guangdong 510665）

Abstract：In practice，vocational education lacks pertinence,feasibility and suitability in local legislation.The People's Congress of city level and provincial level need to take four points into consideration when drafting and discussing about local vocational education regulations:school principal,management,teaching and evaluation subject and their roles,functions and activities scope.And four parts of regulations also need to be considered.The first one is,at national level,the central government's guiding principles on the development of vocational education.The second one is the supreme regulations passed and launched by the National People's Congress.The third part is the plan and the proposal issued by the Party Committee and Government at provincial and city levels. The forth part is the local economic and social development,adjustment and upgrade of industrial structure, shortcomings in the education industry,as well as the emergent problem needed to be addressed urgently.

Key words：Vocational Education Bill;“Three positioning”;“The four main parties”;supreme law;local practice