李超

（蘇州工業(yè)園區(qū)服務(wù)外包職業(yè)學(xué)院商學(xué)院，江蘇蘇州215123）

王寵惠關(guān)于民初憲法體制的構(gòu)想

李超

（蘇州工業(yè)園區(qū)服務(wù)外包職業(yè)學(xué)院商學(xué)院，江蘇蘇州215123）

在中央政體模式和司法訴訟體制上，王寵惠主張照搬英國傳統(tǒng)的內(nèi)閣制和“一元制”，而在地方制度上卻主張承繼清末以來的制度遺產(chǎn)，并充分融入古代中國的歷史傳統(tǒng)，采取一種折中式的改良主義方案。即便該方案違背當(dāng)時(shí)兩大政治勢力的制憲理論以及自身所屬政治立場，他仍明確提出了這一構(gòu)想，并始終堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)。王寵惠關(guān)于民初憲法體制的構(gòu)想既存在基于自身政治立場考量的特征，也擁有個(gè)人教育背景及留學(xué)經(jīng)歷的痕跡，還包含有針對民初制憲問題比較分析的深刻思考。

王寵惠；民國初年；憲法體制

一

王寵惠（1881—1958）是民國著名的法學(xué)家、政治家和外交家，擔(dān)任過中華民國外交部長、代總理和國務(wù)總理等職務(wù)，也是中國新式大學(xué)文憑的首位獲得者，在海牙國際法庭任職的首位中國人，有“民國第一法律家”之美譽(yù)，其憲法學(xué)思想對于近代中國的憲政發(fā)展史產(chǎn)生過深遠(yuǎn)影響，具有重要地位。目前國內(nèi)學(xué)界關(guān)于王寵惠的研究成果已頗豐富，主要有：段彩華《民國第一位法學(xué)家：王寵惠傳》、余偉雄《王寵惠與近代中國》（臺灣文史哲出版社1987年版）、劉寶東《出山未比在山清：王寵惠》（團(tuán)結(jié)出版社2009年版）、祝曙光《法官外交家王寵惠》（福建教育出版社2015年版）、許章潤《亂世中的第一代法學(xué)家——〈王寵惠文集〉評析》（氏著《說法活法立法》清華大學(xué)出版社2014年版）、張生《王寵惠與中國法律近代化——一個(gè)知識社會學(xué)的分析》（《比較法研究》2009年第3期）等。此外，肖延麗、孫守明、范小渝、谷傳波和王文慧的碩士學(xué)位論文也從不同角度闡釋了該王寵惠的憲法學(xué)思想。不過從民初制憲之爭的時(shí)代背景出發(fā)，對于其關(guān)于民初憲法體制構(gòu)想之探討分析仍然鮮見，值得進(jìn)一步挖掘和研究。

1911年4月，身在英國的王寵惠接到清政府電召，要求回國參與憲法修訂。9月他回到中國后并未赴京就職，而是加入了同盟會，先在廣州擔(dān)任軍政府的司法部長，后到上海擔(dān)任陳其美的顧問。12月以南方代表伍廷芳參贊的身份，在上海參與了南北議和談判。1912年1月被孫中山任命為南京臨時(shí)政府的外交總長。3月袁世凱政府成立后，則被任命為唐紹儀內(nèi)閣的司法總長。6月與蔡元培等同盟會內(nèi)閣成員一起辭職，改任外交部的顧問，后赴上海擔(dān)任中華書局英文編輯部的主任。1913年3月?lián)螐?fù)旦大學(xué)副校長，同時(shí)開展憲法學(xué)的研究工作，發(fā)表了《憲法平議》《憲法危言》和《比較憲法》等著作，圍繞民初制憲問題提出了自己的觀點(diǎn)和主張，特別是在《中華民國憲法當(dāng)議》中，設(shè)計(jì)了一套較完整的憲法草案。該草案可看作是其憲法學(xué)思想初步形成的一大標(biāo)志，也是民初制憲理論“百家爭鳴”之組成部分，在近代中國憲法學(xué)史上也占有一席之地。

《中華民國憲法芻議》一文，最初刊發(fā)在1913年3月的《民立報(bào)》上，共上下兩篇。上篇“憲法要義”，又分為“緒論”“憲法之性質(zhì)”“憲法之內(nèi)容”等9節(jié)內(nèi)容；下篇“憲法草案”，即所謂“王寵惠憲草”，共8章100條。在當(dāng)時(shí)大量涌現(xiàn)的“私擬憲草”之中，不論從內(nèi)容上還是結(jié)構(gòu)上，該憲草均稱得上是相當(dāng)詳細(xì)而完整的一份。身為國民黨高層的王寵惠，所提出的制憲觀點(diǎn)并未完全站在國民黨的政治立場上，在一些問題上與國民黨“官方”的制憲主張存在明顯沖突，不僅引起各方輿論嘩然，還遭到了國民黨派人士的抨擊。于是他于同年6月在《民立報(bào)》上發(fā)表了《中華民國憲法芻議答客難》一文，以回應(yīng)社會各界的質(zhì)疑和批評。

二

以《中華民國憲法芻議》一文為主要依據(jù)，結(jié)合《憲法平議》和《憲法危言》等其他憲法學(xué)著作，可以看出王寵惠關(guān)于民初憲法體制之構(gòu)想，主要體現(xiàn)為“政體模式”“司法訴訟體制”以及“地方制度”這三大主干部分，具體內(nèi)容大致歸納如下：

第一，政體模式上采取內(nèi)閣制度。他主張?jiān)O(shè)置內(nèi)閣及內(nèi)閣總理，負(fù)責(zé)具體施政，總理人選由國會決定，而其他內(nèi)閣人選則由總理決定。換言之，內(nèi)閣的組建權(quán)掌握在國會眾議院的多數(shù)黨手上，采取的是法國那種國會政府主義，行政權(quán)實(shí)際上受制于立法權(quán)。

在該政體模式構(gòu)想下，行政權(quán)由大總統(tǒng)和內(nèi)閣共同擁有，分別行使。大總統(tǒng)人選必須具有中華民國國籍，年滿35歲，任期4年，可連任1次，主要職權(quán)有：發(fā)布命令的權(quán)力、軍事統(tǒng)帥權(quán)、人事任免權(quán)、赦宥權(quán)、戒嚴(yán)權(quán)、接見外國特使、大使和公使的權(quán)力、宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約的外交權(quán)、公布法律和命令的權(quán)力、提起法案的權(quán)力等。

除此以外的行政權(quán)，則由內(nèi)閣負(fù)責(zé)行使，而且內(nèi)閣主要對國會的眾議院負(fù)責(zé)，并承擔(dān)施政成功與否的政治責(zé)任，因?yàn)閮?nèi)閣的組建和任免受制于眾議院。制約的權(quán)力還體現(xiàn)為國會的彈劾權(quán)，國會采取參眾兩院制模式，眾議院擁有對內(nèi)閣彈劾案的提起權(quán)，參議院擁有相應(yīng)的審判權(quán)?？梢?，國會對于行政權(quán)方面，擁有相當(dāng)程度的操控力。此外，國會關(guān)于立法方面的職權(quán)主要有：提議及議決法律案的權(quán)力，議決政府預(yù)算及決算案的權(quán)力，議決公債募集及國庫有負(fù)擔(dān)契約的權(quán)力，答復(fù)政府咨詢事件的權(quán)力，受理國民請?jiān)笗臋?quán)力，向政府提意見和質(zhì)問書的權(quán)力等。

第二，司法訴訟體制上采取“一元制”模式。他主張司法權(quán)歸法院所有，實(shí)行薪酬法定和法官職業(yè)終身制，法官獨(dú)立審判案件、不受外界干預(yù)等。當(dāng)時(shí)各政治勢力其實(shí)已就這些內(nèi)容達(dá)成了共識，但在“一元制”還是“二元制”的訴訟模式問題選擇上，各方意見不一。王寵惠是“一元制”模式的堅(jiān)定提倡者，認(rèn)為不論是民事訴訟、刑事訴訟還是行政訴訟，均應(yīng)歸屬普通法院管轄，反對設(shè)立所謂“平政院”的行政法院制度，甚至他還反對“行政法”這樣一門法律單獨(dú)存在的合理性?！翱傊瑢?shí)行民權(quán)之國，其人民與官吏于法律上為平等，即應(yīng)受同一法律之支配，乃憲法上之一原則。而凡反乎此原則者，皆應(yīng)排斥之……行政法者即官吏于人民于法律上為不平等也，其反乎上憲法之原則孰甚焉。而況以行政上言之，其所謂利弊者，僅利及于一部分之官吏而已。而其弊之多，則普及于國家人民，利弊多少輕重之比較為奚如耶。故吾國不應(yīng)采取行政法派，可不待再計(jì)而決之。”[1]14-15

第三，地方制度上保留省制，采取中央監(jiān)督下的地方自治制度。王寵惠認(rèn)為，地方制度的構(gòu)想只適用于22個(gè)行政省，蒙古、西藏和青海等邊疆地域的制度另行規(guī)定?？梢哉f在民初的制憲之爭中，該地方制度構(gòu)想堪稱獨(dú)樹一幟、標(biāo)新立異，格外引人注目。具體而言，該構(gòu)想大致可分為兩大部分內(nèi)容：一是明確規(guī)定了地方政府管轄事務(wù)的權(quán)限范圍，包括地方稅、省內(nèi)公債之募集、市政工程、交通事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)等完全歸地方政府管轄的事務(wù)，以及各級學(xué)校、公立銀行、警察、監(jiān)獄和外債募集等必須征詢中央政府同意或授權(quán)的，部分歸地方政府管轄的事務(wù)。二是明確規(guī)定了地方政府組織運(yùn)作的模式。他主張地方和中央在政府組織運(yùn)作上保持“政體模式”的一致性，即均采取內(nèi)閣制的政體模式。所謂“省議會”，是地方最高權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅擁有地方上的立法權(quán)，還擁有對所謂“省內(nèi)閣”的組建權(quán)和任免權(quán)，如果說中央或國家層面的權(quán)力配置模式上，實(shí)行“國會至上”原則，那么在地方層面則稱得上是“省議會至上”原則。

王寵惠關(guān)于地方制度的構(gòu)想，實(shí)際上是兼取“中央集權(quán)”和“地方分權(quán)”的一種折中方案?！胺蚪^對主張集權(quán)而排斥分權(quán)，與夫絕對主張分權(quán)而排斥集權(quán)者，同為昧于政治之原理均無有是處也……一國之政治，有集權(quán)之趨勢焉，有分權(quán)之趨勢焉。此二趨勢者，或進(jìn)步或保守，一張而一弛，一闔而一辟。國家以此而強(qiáng)盛，地方以此而發(fā)達(dá)，政治以此而進(jìn)化，人民以此而振興，是二者亦相需而行，不可須臾離也。是故世界各國，無論何種政體，其實(shí)行集權(quán)者，必同時(shí)而有分權(quán)之事。其實(shí)行分權(quán)者，亦必同時(shí)而有集權(quán)之事。若夫絕對集權(quán)及絕對分權(quán)，則斷斷乎不可。”[1]24他還是“省制入憲”的倡導(dǎo)者：“吾國各省，于政治上有莫大之關(guān)系，規(guī)定于憲法，即所以使之處乎鞏固之地位，若僅以法律規(guī)定之，恐吾國政黨主張不同，此黨勝則存省制，彼黨勝則廢省制，一起一仆，而各省乃時(shí)時(shí)變動而不已，則非但不能謀地方之發(fā)達(dá)，且不能保國家之鞏固，此省制之所以宜規(guī)定于憲法也?！盵1]25-26

三

王寵惠發(fā)表《中華民國憲法芻議》等文的1913年春夏之際，正值民初各派政治勢力圍繞制憲權(quán)及憲法問題開展激烈角逐之時(shí)。民初這場制憲之爭，大致可分為兩大戰(zhàn)場：一個(gè)是在國會官方制憲過程中產(chǎn)生的爭論，另一個(gè)則是圍繞制憲問題的各種理論與主張?jiān)谏鐣浾撋现鲎玻渲械娘@著表現(xiàn)，堪稱當(dāng)時(shí)大量涌現(xiàn)的“私擬憲草”，僅《憲法新聞》這份專門刊物所刊載的“私擬憲草”，即達(dá)15份之多。

1913年的“私擬憲草”是民初制憲理論潮流的重要構(gòu)成，也是中外知識精英對民初憲法體制構(gòu)想的一個(gè)縮影。盡管這些作者們提出的觀點(diǎn)與主張，在政治上的立場及利益等因素的考量下，必然會對各自所屬或所支持政治勢力的制憲理念有所呼應(yīng)，但事實(shí)上也并未完全一致。這些“私擬憲草”，首先應(yīng)看作草擬者的個(gè)人觀點(diǎn)，然后才是草擬者的政治背景；所以不少“私擬憲草”體現(xiàn)的憲法體制構(gòu)想與作者所屬政治勢力的制憲理念存在沖突，而“王寵惠憲草”便是一個(gè)突出例證?！皩λ綌M憲草者的政治背景乃至政黨背景進(jìn)行考察雖是必要，但實(shí)不可將擬憲者標(biāo)簽化，更不宜將他們所起草的憲法草案與他們的政治立場劃等號?！盵2]對比其他“私擬憲草”，王寵惠關(guān)于民初憲法體制的構(gòu)想大致有以下三大特征：

第一，在政體模式上，王寵惠的構(gòu)想幾乎照搬法蘭西第三共和國的內(nèi)閣制度，缺乏對內(nèi)閣制政體的具體內(nèi)容或形式進(jìn)行調(diào)整。而在其余14份“私擬憲草”之中，雖然除了古德諾和巴魯這兩位外籍憲法顧問主張采取總統(tǒng)制政體，其他12位中外知識精英均不約而同地主張采取內(nèi)閣制政體，但他們無一不對內(nèi)閣制政體進(jìn)行了不同程度的調(diào)整或改變，根本目的在于使代表行政權(quán)的大總統(tǒng)和代表立法權(quán)的國會這兩大國家權(quán)力主體“勢均力敵”?？梢?，當(dāng)時(shí)大多數(shù)知識或政治精英們，并非愿意簡單照搬美國式或法國式等其他共和憲政國家現(xiàn)有的政體模式，而是“腳踏實(shí)地”地將民初國情等現(xiàn)實(shí)因素作為制憲考量因素，試圖“創(chuàng)造性”地設(shè)計(jì)一種更合適的政體模式。對于發(fā)源自英國的內(nèi)閣制度這種政體模式，他們的構(gòu)想均是適度增強(qiáng)行政權(quán)對立法權(quán)的制約，同時(shí)適度削弱立法權(quán)對行政權(quán)的制約。王寵惠的構(gòu)想則是采取“原汁原味”的“國會至上主義”之內(nèi)閣制政體，這也許與他身為國民黨高層的個(gè)人政治背景，以及常年留學(xué)英美國家、深受英美法系熏陶影響有很大的關(guān)系。

第二，在司法訴訟體制上，王寵惠選擇英美法系“一元制”的主張?jiān)谒小八綌M憲草”之中堪稱“獨(dú)樹一幟”。前文已述，他不僅明確主張采取“一元制”，而且對行政訴訟及行政法的合理存在持消極反對態(tài)度。正如李秀請教授所論：“王寵惠和章士釗反對設(shè)立行政法院，實(shí)質(zhì)上是否認(rèn)行政法的獨(dú)立存在。這一時(shí)期主張實(shí)行英美法系體制者的理由與上述兩位的主張基本一致，只是其他人大多一方面承認(rèn)行政法的存在，但同時(shí)又結(jié)合當(dāng)時(shí)中國國情，認(rèn)為不應(yīng)效法設(shè)立獨(dú)立的行政法院。”[3]也就是說，雖然在民初的制憲之爭中，關(guān)于司法訴訟體制存在“一元制”還是“二元制”的爭論，而當(dāng)時(shí)的“私擬憲草”幾乎不約而同地出現(xiàn)了“一邊倒”現(xiàn)象，均不同程度地支持“二元制”，但唯獨(dú)王寵惠堅(jiān)定地站在“一元制”論者的陣營里，這與國民黨的制憲理念也是吻合的，后來出臺的“天壇憲草”也是將《臨時(shí)約法》的“二元制”規(guī)定改為了“一元制”。同理，在某種意義上，仍可以將其主張看作是與他個(gè)人身為國民黨高層的政治背景，以及常年留學(xué)英美國家、深受英美法系熏陶影響，有著很大的關(guān)系。

第三，在地方制度問題上，王寵惠的構(gòu)想仍與其他絕大多數(shù)“私擬憲草”不一樣，提倡的是一種兼取“中央集權(quán)”和“地方分權(quán)”的折衷方案。值得注意的是，該觀點(diǎn)不僅與國民黨官方的制憲理論存在明顯沖突，與袁世凱為首的北洋派政治勢力之觀點(diǎn)也相差甚遠(yuǎn)。在當(dāng)時(shí)發(fā)表的“私擬憲草”之中，涉及地方制度構(gòu)想的不足一半，而其中主張保留省制的更少，除了王寵惠之外，便是袁世凱的兩位法律顧問——日籍顧問有賀長雄和英籍顧問畢葛德?？梢哉f，在該問題上，王寵惠、有賀長雄和畢葛德三人的構(gòu)想擁有很大程度的相似性，尤其是王和有賀的構(gòu)想，堪稱兩位中外知識精英關(guān)于民初地方制度構(gòu)想理論上的一次“不謀而合”，均主張?jiān)诂F(xiàn)有省制的基礎(chǔ)上開展改革，對地方權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)采取嚴(yán)格意義上的地方自治，以謀求地方之發(fā)達(dá)，而在地方政體模式上采取“議會至上”的內(nèi)閣制度，并遵循古代中國行省之歷史傳統(tǒng)，采取一種由中央監(jiān)督下的地方自治制度。

可見，王寵惠在前述中央政體模式和司法訴訟體制上，主張照搬英國那種傳統(tǒng)意義上的內(nèi)閣制度和“一元制”，而在地方制度問題上卻主張承繼清末預(yù)備立憲以來的制度遺產(chǎn)，并充分融入古代中國的歷史傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)條件，采取折中式的改良主義方案，即便這樣一種方案明顯違背當(dāng)時(shí)兩大政治勢力的制憲理論以及自身所屬政治立場，仍明確地提出了這一構(gòu)想，并對質(zhì)疑者予以反駁，始終堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)。

綜上所述，王寵惠關(guān)于民初憲法體制的構(gòu)想，既存在明顯基于自身政治立場考量的特征，也擁有個(gè)人教育背景和留學(xué)經(jīng)歷的痕跡，還包含有針對民初憲政事業(yè)建設(shè)的比較分析的深刻思考。他于1913年完成的《中華民國憲法芻議》《憲法平議》和《憲法危言》等著作，是運(yùn)用近代西方法學(xué)理論來審視民初的制憲問題之典型，也成為近代中國憲法學(xué)說史的構(gòu)成部分。張生教授總結(jié)道：“作為學(xué)者官員，王寵惠為民國政府的法律改革奉獻(xiàn)了第一流的比較法知識，竭盡所能地完成了政府的各項(xiàng)法律任務(wù)，時(shí)人已無可附加；但他以比較法構(gòu)建法治國的理想在中國大陸沒有取得預(yù)期的成效。在比較法學(xué)界，其開風(fēng)氣之先的地位是毫無爭議的，卻因困于西學(xué)，更無傳世之作。”[4]筆者認(rèn)為，審視王寵惠針對民初中國所設(shè)計(jì)的憲法體制構(gòu)想及所提出的問題，有值得我們重視和挖掘的地方，這也是他作為“民國第一法律家”給后世留下的思想遺產(chǎn)。

[1]王寵惠.中華民國憲法芻議[M]//張仁善.王寵惠法學(xué)文集.北京：法律出版社，2008.

[2]夏新華，劉鄂.民初私擬憲草研究[J].中外法學(xué)，2007(3).

[3]李秀清.所謂憲政：清末民初立憲理論論集[M].上海：上海人民出版社，2012:182.

[4]張生.王寵惠與中國法律近代化——一個(gè)知識社會學(xué)的分析[J].比較法研究，2009(3).

責(zé)任編校：徐希軍

WANG Chong-hui’s Conception of the Constitutional System in the Early Years of the Republic of China

LI Chao
（Law School,East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620,China）

In the central regime model and the judicial procedure system,WANG Chong-hui insisted on imitating the British cabinet system and the“unified system”.However,in the design of local systems,he claimed to inherit the political legacy since the late Qing Dynasty,and advocated the combination of the ancient Chinese tradition and the adoption of an eclecticism plan for improvement.Although this plan was against the Constitutional theory of the two political powers as well as his own political stand,he still proposed and stuck to his opinion.His conception of the constitutional system in the early years of the Republic of China was based on his consideration of his own political stand and revealed the trace of his personal education background and overseas study experience,including his in-depth analysis of drawing up a constitution then.

WANG Chong-hui;the early years of the Republic of China;constitutional system

D921；K258

A

：1003-4730(2016)06-0042-04

時(shí)間：2017-1-20 15:33

http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20170120.1533.009.html

2016-01-28

李超，男，福建寧德人，蘇州工業(yè)園區(qū)服務(wù)外包職業(yè)學(xué)院商學(xué)院講師。

10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2016.06.009