江泰（廣東省農(nóng)墾集團(tuán)公司，廣東廣州510612）

新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展形勢(shì)下廣東農(nóng)墾創(chuàng)新土地管理方式的實(shí)踐與探索

江泰
（廣東省農(nóng)墾集團(tuán)公司，廣東廣州510612）

從論證創(chuàng)新土地管理方式是新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展所必須堅(jiān)持的基本原則和主要方向的必然要求出發(fā)，結(jié)合廣東農(nóng)墾的土地來源、分布與結(jié)構(gòu)，以及在土地管理利用方面存在的問題，在充分尊重當(dāng)前實(shí)踐和初步成效的基礎(chǔ)上，大膽地探索廣東農(nóng)墾創(chuàng)新土地管理方式的實(shí)現(xiàn)路徑。

農(nóng)墾改革；土地管理；實(shí)踐探索

2015年11月27日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號(hào)，以下簡稱《意見》）正式出臺(tái)。新時(shí)期對(duì)農(nóng)墾的認(rèn)識(shí)，“從經(jīng)濟(jì)性上升到政治性”［1］。“大力發(fā)展農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，對(duì)于帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、堅(jiān)持和完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，具有重要意義?！保?］深入學(xué)習(xí)和理解《意見》精神，我們不難發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新土地管理方式，不僅是深化農(nóng)墾管理體制和經(jīng)營機(jī)制改革本身的要求，更是事關(guān)農(nóng)墾改革發(fā)展大局的關(guān)鍵。筆者立足《意見》精神，結(jié)合廣東農(nóng)墾土地管理方面的實(shí)踐與思考，對(duì)如何創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式作一些探討。

一、創(chuàng)新土地管理方式，是堅(jiān)持新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展基本原則和主要方向的必然要求

全國農(nóng)墾土地總面積37.1萬平方公里，約占國土陸地面積的3.9%；其中耕地9361萬畝，占全國耕地總面積的4.6%；林地5955萬畝，占全國林地面積的1.6%（其中橡膠林面積662萬畝，占全國橡膠總面積的38.5%）；草地22822萬畝，占全國草地總面積的5.3%。［3］農(nóng)墾土地面積之廣，種類之多，布局之分散，一方面決定了農(nóng)墾土地管理和利用的難度很大；另一方面也決定了推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展，必須在土地上做文章，管理好、保護(hù)好、利用好農(nóng)墾國有土地。正如《意見》所指出的那樣，我們“要從強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、切實(shí)保護(hù)國有土地資源、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的高度，深化農(nóng)墾土地管理制度改革”。［2］

《意見》在闡述“創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式”相關(guān)內(nèi)容時(shí)用了足足690個(gè)字，比闡述農(nóng)墾改革的其他6個(gè)方面的篇幅都要長。可見《意見》對(duì)農(nóng)墾土地問題的高度重視，同時(shí)也表明了創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式在新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展中的重要性。

《意見》出臺(tái)后，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在回答新華社記者問時(shí)談到，新時(shí)期農(nóng)墾改革發(fā)展必須“堅(jiān)持一個(gè)方向，把握兩個(gè)重點(diǎn)，守住三條底線，明確四個(gè)定位”。［1］通過學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《意見》以及韓長賦答記者問時(shí)的講話精神，我們不難得出創(chuàng)新土地管理方式的極端重要性。這是因?yàn)椋挥袊?yán)格管理、有效保護(hù)和充分利用農(nóng)墾國有土地，穩(wěn)步推進(jìn)土地資產(chǎn)化和資本化改革進(jìn)程，積極探索盤活農(nóng)墾土地資源的有效途徑，才能確保農(nóng)墾土地這一不可再生資源的國有性質(zhì)，同時(shí)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上為農(nóng)墾當(dāng)好保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的國家隊(duì)提供根本性保證；才能嚴(yán)防國有資源資產(chǎn)流失，同時(shí)推動(dòng)土地資源要素的有效配置，放大國有資本功能；才能深化農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、墾區(qū)集團(tuán)化改革，促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

而對(duì)《意見》中提出的“創(chuàng)新土地管理方式”，根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局專門的解讀，我們知道，創(chuàng)新土地管理方式的內(nèi)涵包括三個(gè)方面的內(nèi)容：［4］第一，通過加快推進(jìn)農(nóng)墾國有土地確權(quán)發(fā)證、規(guī)范收回農(nóng)墾土地使用權(quán)行為、進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)三個(gè)措施來加快推進(jìn)農(nóng)墾國有土地確權(quán)和耕地保護(hù)工作；第二，通過強(qiáng)化土地規(guī)劃管理和盤活現(xiàn)有劃撥建設(shè)用地兩個(gè)措施來加強(qiáng)農(nóng)墾國有土地利用管理；第三，通過創(chuàng)新農(nóng)墾土地配置方式、允許農(nóng)墾土地授權(quán)經(jīng)營和作價(jià)出資（入股）、允許有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押與擔(dān)保試點(diǎn)三個(gè)措施來穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)墾土地資產(chǎn)化和資本化。

二、廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場(chǎng)土地現(xiàn)狀及當(dāng)前管理實(shí)踐中存在的問題

（一）廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場(chǎng)土地的來源、分布及結(jié)構(gòu)

廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場(chǎng)土地的來源，一是在上世紀(jì)五十年代初期為發(fā)展我國天然橡膠事業(yè)而組建華南墾殖局，建起軍墾農(nóng)場(chǎng)時(shí)，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)組建國營農(nóng)場(chǎng)的批文、用地批準(zhǔn)文件、政府批準(zhǔn)的國營農(nóng)場(chǎng)設(shè)計(jì)任務(wù)書、規(guī)劃圖等所確定的農(nóng)場(chǎng)土地，這種情況占廣東農(nóng)墾土地面積的80%以上；二是上世紀(jì)六七十年代，地方政府在粵西山區(qū)修建一批大型水庫，為集中安置庫區(qū)水庫移民，根據(jù)省、地政府的決定，部分移民安置區(qū)（公社、移民農(nóng)場(chǎng)）成建制劃歸農(nóng)墾系統(tǒng)管轄管理，其土地權(quán)屬由原人民公社等集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，墾區(qū)現(xiàn)安置有水庫移民10多萬人，占全省水庫移民的5.5%；三是在農(nóng)場(chǎng)成立之初和隨后發(fā)展過程中，周邊農(nóng)村農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)換身份為國營農(nóng)場(chǎng)職工，經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，原農(nóng)村集體土地通過“場(chǎng)村協(xié)議”等方式就近并入農(nóng)場(chǎng)，土地權(quán)屬轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)；四是國有農(nóng)場(chǎng)周邊農(nóng)村通過“場(chǎng)帶隊(duì)”的形式并入國營農(nóng)場(chǎng)后，土地性質(zhì)仍保持為農(nóng)村集體所有，這部分土地面積不多，主要集中在汕尾、揭陽墾區(qū)國有農(nóng)場(chǎng)。

廣東農(nóng)墾現(xiàn)有土地總面積341萬畝，其中廣州及城區(qū)周邊2341.5畝，湛江墾區(qū)173萬畝，茂名墾區(qū)81.8萬畝，陽江墾區(qū)53.2萬畝，揭陽墾區(qū)17.9萬畝，汕尾墾區(qū)14.2萬畝。按照土地利用分類統(tǒng)計(jì)，已開墾利用320萬畝，其中：農(nóng)林用地約277萬畝，交通用地20萬畝，建設(shè)用地23萬畝（主要是居民點(diǎn)用地，工廠用地只有3萬多畝）。

（二）廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場(chǎng)土地管理實(shí)踐中存在的問題

一是確權(quán)困難，侵權(quán)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東農(nóng)墾國有農(nóng)場(chǎng)目前仍有15萬多畝土地?zé)o法確權(quán)，還有16.9萬畝已經(jīng)確權(quán)的土地，仍被周邊農(nóng)村集體或個(gè)人長期非法占用。近年來，農(nóng)場(chǎng)周邊部分村民在利益的驅(qū)動(dòng)下，宣稱農(nóng)場(chǎng)土地是其“祖宗地”，不承認(rèn)農(nóng)場(chǎng)提供的合法依據(jù)，在農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)時(shí)，不同意簽界，甚至無理取鬧，在農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)公示期間提出無證據(jù)的異議。個(gè)別地方求穩(wěn)怕亂、調(diào)處不力、久拖不決，影響了農(nóng)場(chǎng)土地確權(quán)登記發(fā)證進(jìn)度。

二是土地轉(zhuǎn)化中的遺留問題?！笆濉逼陂g，地方政府因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益建設(shè)需要收回廣東農(nóng)墾2萬多畝土地，并遺留了一定問題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是使得城郊型農(nóng)場(chǎng)用地逐步減少，在區(qū)域發(fā)展中再次被邊緣化；二是按比例劃歸農(nóng)場(chǎng)的留用地落實(shí)難度很大，尤其是公益性項(xiàng)目收回土地根本沒有落實(shí)留用地補(bǔ)償政策；三是失去土地的職工的再安置問題，地方政府基本上交給農(nóng)場(chǎng)來承擔(dān)和消化。

三是土地管理體制不順暢。廣東農(nóng)墾雖然已成立了各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)，但由于土地授權(quán)經(jīng)營不明確，定位不明，職能不清晰，沒有相關(guān)的授權(quán)，無法有效制止非法侵占農(nóng)場(chǎng)土地行為。針對(duì)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部在國土管理、土地開發(fā)利用等方面出現(xiàn)的違規(guī)行為，各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)也未能有效地進(jìn)行處置。土地資產(chǎn)化、資本化工作尚未起步。

四是土地利用結(jié)構(gòu)不合理。廣東農(nóng)墾擁有340多萬畝土地，已開墾利用320萬畝，其中農(nóng)林用地277萬畝，中低產(chǎn)出的土地占了三分之二。建設(shè)用地的利用也不充分，23萬畝建設(shè)用地主要是居民點(diǎn)和交通用地，工廠和商業(yè)用地實(shí)際只有3萬多畝。而居民點(diǎn)用地由于大部分是平房，人均占地要比城市高出數(shù)倍，且農(nóng)場(chǎng)職工住宅沒有房屋所有權(quán)證，其升值空間很小。由于農(nóng)林用地面積偏大，居住用地和工業(yè)用地面積不足，從而制約了農(nóng)場(chǎng)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響了墾區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

五是在農(nóng)用地對(duì)外合作方面存在的問題。雖然廣東農(nóng)墾規(guī)定除政府收回土地外，土地使用性質(zhì)不能改變，土地長期對(duì)外承包租賃要報(bào)廣東省農(nóng)墾總局審批，并規(guī)定了相關(guān)程序。但在實(shí)踐過程中還存在如下問題：一是有規(guī)避現(xiàn)象，如面積拆分、年限縮短；二是承包費(fèi)和租金額很難科學(xué)確定，農(nóng)場(chǎng)操作空間很大，盡管要求農(nóng)場(chǎng)要按“三重一大”進(jìn)行決策，并逐步建立起3S土地信息處理系統(tǒng)，實(shí)行土地按片確定最低限價(jià)，但在實(shí)際合同執(zhí)行過程中，承包費(fèi)和租金額的收取等都有或多或少的問題；三是長期作物中除劍麻外，不管是國有國營的橡膠，還是職工承包經(jīng)營的水果等，土地的收益明顯偏低。

六是在實(shí)施危房改造和安居工程過程中存在的問題。一是部分農(nóng)場(chǎng)職工和水庫移民危房改造項(xiàng)目未執(zhí)行基建程序，部分農(nóng)場(chǎng)向已經(jīng)享受危房改造或安居工程政策的職工有償提供改善性住房用地事項(xiàng)時(shí)，未向兩級(jí)局報(bào)批，未與當(dāng)?shù)貒?、稅?wù)、住建部門進(jìn)行有效的溝通協(xié)調(diào)，也未辦理建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)，有的還未執(zhí)行場(chǎng)務(wù)公開制度。二是新增建設(shè)用地指標(biāo)難以落實(shí)，農(nóng)場(chǎng)職工和水庫移民危房改造項(xiàng)目部分建房用地依然為農(nóng)用地。三是內(nèi)部利用缺少統(tǒng)一規(guī)劃，利用效率低，一方面存在職工住房占地面積超標(biāo)準(zhǔn)的情況，另一方面還存在小部分水庫移民和農(nóng)場(chǎng)職工因?yàn)闆]有建設(shè)用地而無法進(jìn)行安居工程的情況。四是最近部分墾區(qū)被查出有變相出讓建設(shè)用地等行為。

七是城區(qū)建設(shè)用地開發(fā)利用方面存在的問題。一是操作不規(guī)范，權(quán)益受損。有的土地開發(fā)沒有公開招標(biāo)，而是以邀標(biāo)代替公開招投標(biāo)，個(gè)別合作開發(fā)方成立不久，沒有業(yè)績，但仍被確定為中標(biāo)單位，合作開發(fā)項(xiàng)目和出讓資產(chǎn)享有權(quán)益不對(duì)等。二是制度缺陷，牛欄關(guān)貓。由于客觀條件限制和環(huán)境背景的影響，廣東農(nóng)墾提出了“引進(jìn)合作、利益兼顧、規(guī)范操作、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”二十字基本原則，但沒有就土地開發(fā)中對(duì)外合作的基本要件、合作方的選擇機(jī)制、土地價(jià)值評(píng)估等具體操作上作出明確規(guī)定。三是原因復(fù)雜，管理缺位。廣東農(nóng)墾在城區(qū)土地開發(fā)利用項(xiàng)目造成權(quán)益受損的原因是多方面的，如有的是為了突出成績，搶時(shí)間完成任務(wù)，土地資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)或流于形式；有的是缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，原業(yè)主單位各自為戰(zhàn)，未能全面統(tǒng)籌整合墾區(qū)資源和力量，放棄內(nèi)部合作自主開發(fā)，導(dǎo)致外部合作者參與享受墾區(qū)土地開發(fā)利潤分配；有的是沒有建立科學(xué)、有效的項(xiàng)目評(píng)價(jià)約束機(jī)制，企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中存在短期化的傾向，缺少科學(xué)的、準(zhǔn)確的可行性論證，效益預(yù)測(cè)不合理，結(jié)果使土地開發(fā)利用項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期效果；有的是項(xiàng)目經(jīng)營管理者缺位，在合作項(xiàng)目中，存在嚴(yán)重的依賴心理，什么事情均由合作方處理，在項(xiàng)目經(jīng)營管理上無話語權(quán)，受制于人，承受較大風(fēng)險(xiǎn)。

三、廣東農(nóng)墾創(chuàng)新土地管理方式的實(shí)踐與探索

（一）廣東農(nóng)墾在土地管理與利用方面的實(shí)踐與成果

1.在土地管理基礎(chǔ)工作方面的實(shí)踐與成果

一是在土地確權(quán)維權(quán)方面取得實(shí)效。通過確權(quán)發(fā)證，廣東農(nóng)墾已經(jīng)完成國有土地確權(quán)登記發(fā)證面積310.67萬畝，發(fā)證率為96%（其中包含與國土證不相覆蓋的10.52萬畝林權(quán)證），位于全國農(nóng)墾前列。通過加大對(duì)農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)屬爭議的調(diào)處力度，近3年組織清理收回歷史被占土地4.8萬畝。通過全面開展土地承包清理工作，清理無合同和超合同面積土地26萬畝，并逐步對(duì)其進(jìn)行整改納入合同承包費(fèi)收繳管理。其中湛江墾區(qū)清理出18萬畝，年增加土地承包收益7000多萬元；茂名墾區(qū)清理出4萬多畝；陽江墾區(qū)清理出3.52萬畝。

二是信息化基礎(chǔ)建設(shè)得以強(qiáng)化。廣東農(nóng)墾制定下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)墾區(qū)土地管理信息化建設(shè)的意見》《關(guān)于做好農(nóng)場(chǎng)土地資源管理系統(tǒng)“建設(shè)用地管理模塊”試運(yùn)行工作的通知》等文件，加強(qiáng)政策性指導(dǎo)。開展建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)采集及土地資源管理信息系統(tǒng)各類數(shù)據(jù)更新工作，采用了最新年份0.5米高清航空遙感影像數(shù)據(jù)，更新了土地資源管理信息系統(tǒng)影像圖，提高了土地資源管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。還聯(lián)合中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心共同設(shè)計(jì)開發(fā)了統(tǒng)計(jì)表格軟件，升級(jí)“農(nóng)場(chǎng)建設(shè)用地管理模塊”系統(tǒng)，擴(kuò)大信息化管理應(yīng)用范圍。目前，基本實(shí)現(xiàn)了墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)土地及建筑物、城區(qū)建設(shè)用地和經(jīng)營性物業(yè)全覆蓋納入土地信息化管理系統(tǒng)。

三是土地管理制度得以完善和規(guī)范。廣東農(nóng)墾制訂了《廣東農(nóng)墾土地開發(fā)利用管理辦法》《廣東農(nóng)墾國有農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》，明確了墾區(qū)土地開發(fā)利用立足內(nèi)部合作原則，規(guī)范了墾區(qū)國有農(nóng)業(yè)用地對(duì)內(nèi)承包和對(duì)外租賃等經(jīng)營管理行為，規(guī)定墾區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部和非農(nóng)業(yè)崗位人員的親屬不得承包土地，土地經(jīng)營管理方案必須經(jīng)過職工代表大會(huì)通過，對(duì)外租賃必須公開等。結(jié)合制度貫徹落實(shí)，開展了以土地管理為主題專項(xiàng)巡視，對(duì)墾區(qū)一些領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)占用住房、違規(guī)取得農(nóng)場(chǎng)住宅用地、承包經(jīng)營土地不規(guī)范等問題進(jìn)行了整治，規(guī)范了墾區(qū)安居工程，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行危改政策及規(guī)劃用地許可的要求，建立土地開發(fā)利用項(xiàng)目考核、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防患機(jī)制，確保國有資產(chǎn)保值增值。同時(shí)組建了廣墾置業(yè)有限公司進(jìn)行專業(yè)化運(yùn)作。

2.在土地開發(fā)利用工作方面的實(shí)踐與成果

一是適當(dāng)把握政府收回土地的數(shù)量、位置和速度，盡量爭取政府收回土地過程中的收益。貫徹落實(shí)《廣東農(nóng)墾農(nóng)場(chǎng)國有土地使用權(quán)收回、土地對(duì)外承包管理辦法》，兼顧長遠(yuǎn)，適當(dāng)把握政府收回農(nóng)場(chǎng)土地的數(shù)量、位置和速度。在處理政府收回土地中，區(qū)別對(duì)待公共利益建設(shè)與經(jīng)營性、工業(yè)用地需要，不僅爭取到應(yīng)有的安置和補(bǔ)償，而且在爭取留用地、稅收分成、增值收益共享等長期收益制度化上有所突破，有條件的還爭取參與一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)、園區(qū)共建。如湛江市政府已明確在湛江市轄區(qū)根據(jù)土地指標(biāo)、用地屬性對(duì)農(nóng)墾土地出讓凈收益按不同比例墾地共享；汕尾墾區(qū)在引進(jìn)民營企業(yè)陸豐威海德公司、比德能源公司等投資建廠，實(shí)現(xiàn)了墾地稅收分成。

二是規(guī)范土地對(duì)外承包租賃，提高農(nóng)用地利用效率。在全面清理農(nóng)用地內(nèi)部承包的基礎(chǔ)上，規(guī)范對(duì)外承包租賃土地的操作，嚴(yán)格控制規(guī)模、年限和土地用途，并積極與有實(shí)力的國有企業(yè)合作，采取合作形式用好農(nóng)用地。廣東農(nóng)墾先后引導(dǎo)農(nóng)場(chǎng)與所轄產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展甘蔗、劍麻、果蔬種植和生豬養(yǎng)殖，分區(qū)域制定農(nóng)場(chǎng)土地收益保護(hù)價(jià)。廣東農(nóng)墾與粵電集團(tuán)、華能集團(tuán)等大型國企簽訂了“十三五期間合作光伏農(nóng)業(yè)面積10萬畝、總投資80億元”的框架協(xié)議，合作開發(fā)太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目，首期兩個(gè)投資分別4.5億元的（太陽能+工廠化養(yǎng)雞）和2.8億元的（太陽能+牧草種植）光伏農(nóng)業(yè)項(xiàng)目已在陽江墾區(qū)開工建設(shè)，投資8.3億元和10億元的平崗（太陽能+水產(chǎn)養(yǎng)殖）和紅五月（太陽能+散養(yǎng)肉雞）項(xiàng)目已經(jīng)立項(xiàng)，這項(xiàng)合作還將在其他幾個(gè)所屬墾區(qū)全面推開，打造農(nóng)光互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)種植、養(yǎng)殖業(yè)與新能源項(xiàng)目的綜合利用，提高土地利用率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，帶動(dòng)貧困農(nóng)場(chǎng)脫貧。廣東農(nóng)墾還將與省國旅控股等企業(yè)合作，組建廣墾旅游集團(tuán)，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)。

三是積極推進(jìn)“三舊”改造，盤活城區(qū)存量建設(shè)用地。廣東墾區(qū)“三舊”改造主要是盤活、用好墾區(qū)在大中城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的存量建設(shè)用地資源，切實(shí)提高建設(shè)用地利用效率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，支持墾區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。其中，粵墾路倉庫項(xiàng)目已開始進(jìn)行物業(yè)分配，蘿崗輕電機(jī)、科技中心等項(xiàng)目已動(dòng)工建設(shè)，另外廉江糖廠、廣墾六聯(lián)工業(yè)區(qū)舊改項(xiàng)目、宇聯(lián)工業(yè)區(qū)三期建設(shè)項(xiàng)目按計(jì)劃有序推進(jìn)。

四是創(chuàng)新土地利用方式，嘗試農(nóng)場(chǎng)土地農(nóng)轉(zhuǎn)用開發(fā)。廣東農(nóng)墾結(jié)合各農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)業(yè)、自然資源及市場(chǎng)狀況，開展深入調(diào)研，積極布局，探索廣東墾區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用開發(fā)方式和途徑，開創(chuàng)了主動(dòng)將劃撥農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、結(jié)合招標(biāo)拍賣程序、推進(jìn)地產(chǎn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的先例，創(chuàng)新了土地開發(fā)利用方式，為改善職工住房條件、增加職工財(cái)產(chǎn)性收入，解決安居工程和墾區(qū)美麗小鎮(zhèn)建設(shè)的土地政策困境提供了參考。如主動(dòng)參與湛江市西城新區(qū)規(guī)劃編制，積極推進(jìn)卅嶺農(nóng)場(chǎng)、銅鑼湖農(nóng)場(chǎng)、平崗農(nóng)場(chǎng)、梅隴農(nóng)場(chǎng)等新區(qū)概念性規(guī)劃編制。目前，廣東農(nóng)墾已經(jīng)通過了平崗農(nóng)場(chǎng)開展紅樹林濕地公園前期論證及梅隴農(nóng)場(chǎng)濱海度假區(qū)項(xiàng)目立項(xiàng)，銅鑼湖場(chǎng)部新區(qū)開發(fā)項(xiàng)目已經(jīng)開工，銅鑼湖項(xiàng)目在剔除政府收取的出讓金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)之后，每畝土地凈收益約27萬，大幅提升了墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)土地價(jià)值收益。

五是推進(jìn)多種形式的墾地合作。廣東農(nóng)墾先后與湛江市、茂名市、陽江市、揭陽市政府簽訂了合作協(xié)議，加強(qiáng)墾地協(xié)調(diào)發(fā)展。廣東農(nóng)墾還與省直單位和大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)深化合作，多方面爭取支持墾區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，如廣東省林業(yè)廳將湛江墾區(qū)納入雷州半島生態(tài)修復(fù)規(guī)劃并聯(lián)合開展生態(tài)修復(fù)、綠化苗木基地建設(shè)的合作；與廣東省供銷社合作發(fā)展雷州東西洋糧食基地，與廣東省農(nóng)科院合作開展花生品種選育、機(jī)械化采收試驗(yàn)。

與此同時(shí)，廣東農(nóng)墾通過廣墾置業(yè)有限公司來參與政府土地出讓競拍，獲取項(xiàng)目開發(fā)用地，如分別以1.16億拍得茂名市雅園小區(qū)地塊、以8.7億元拍得廣州“三舊改造”項(xiàng)目燕塘工業(yè)園商業(yè)地塊、以2100萬元拍得汕尾陸豐銅鑼湖農(nóng)場(chǎng)住宅地塊（可建物業(yè)面積約30萬平方米），既支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也充分展示了墾區(qū)地產(chǎn)集團(tuán)參與市場(chǎng)化競爭的決心和實(shí)力。

（二）廣東農(nóng)墾創(chuàng)新土地管理方式的探索路徑

廣東農(nóng)墾在土地管理和利用方面進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐，但這與新一輪農(nóng)墾改革發(fā)展的新形勢(shì)和新要求相比，還有相當(dāng)大的距離。根據(jù)《意見》精神的理解，個(gè)人認(rèn)為廣東農(nóng)墾在當(dāng)前以及今后一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來探索創(chuàng)新土地管理方式的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾土地確權(quán)保護(hù)工作

一是嚴(yán)格執(zhí)行國辦發(fā)〔2001〕8號(hào)、粵府辦〔2001〕78號(hào)、粵府辦〔2005〕97號(hào)、國土資發(fā)〔2008〕202號(hào)、粵府辦明電〔2012〕441號(hào)等一系列政策法規(guī)文件精神，實(shí)行土地確權(quán)工作問責(zé)制，強(qiáng)化督查、巡視制，提高土地確權(quán)發(fā)證和維權(quán)的工作效率。國有農(nóng)場(chǎng)土地四至清楚、權(quán)屬證明齊全的，經(jīng)當(dāng)?shù)貒敛块T確認(rèn)并公示后，如無異議或無有效證明材料的，可以無需周邊農(nóng)村集體簽字，登記確認(rèn)國有農(nóng)場(chǎng)土地使用權(quán)。同時(shí)，保留周邊農(nóng)村集體對(duì)相關(guān)土地有爭議權(quán)，并可通過調(diào)解、行政復(fù)議和司法途徑解決。

二是鞏固前期成果，推行立樁定界的工作措施，避免出現(xiàn)新的土地權(quán)屬爭議，打擊違法侵占國有農(nóng)場(chǎng)土地的行為，保護(hù)國有農(nóng)場(chǎng)土地和農(nóng)場(chǎng)合法權(quán)益。

三是推行廣東農(nóng)墾土地縱向一體化管理，將廣東農(nóng)墾土地管理機(jī)構(gòu)納入廣東省國土資源行政管理體系，并賦予其對(duì)所屬國有農(nóng)場(chǎng)土地管理的相應(yīng)工作職能和必要的管理權(quán)限，充實(shí)管理隊(duì)伍，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法手段，協(xié)助各級(jí)政府土地行政管理部門管好用好墾區(qū)土地資源。

四是清理調(diào)整不合理土地承包關(guān)系，構(gòu)建權(quán)利義務(wù)關(guān)系清晰的農(nóng)場(chǎng)國有農(nóng)用土地經(jīng)營制度，完善和優(yōu)化農(nóng)場(chǎng)職工土地承包制度，兼顧面積、地況、作物、職工身份等因素，統(tǒng)籌收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和承包期限。建立健全民主公開程序，公開土地信息，以招標(biāo)方式確定承包人。

五是積極爭取國家出臺(tái)新政策，賦予農(nóng)墾對(duì)涉墾土地利用規(guī)劃的參與決策權(quán)和墾區(qū)建設(shè)用地自主開發(fā)權(quán)，避免廣東農(nóng)墾在土地利用上只能是經(jīng)營農(nóng)林業(yè)、在建設(shè)用地上只能是土地提供者的被動(dòng)局面；爭取與地方政府相同比例的農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)并單列計(jì)劃，保障農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)用地合理要求。

2.加快推進(jìn)廣東農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化進(jìn)程

一是加快推進(jìn)廣東農(nóng)墾土地“授權(quán)經(jīng)營”模式。首先是解決墾區(qū)的劃撥土地使用權(quán)問題，促使土地資源向土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。其次是要體現(xiàn)廣東農(nóng)墾土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在政府批準(zhǔn)基礎(chǔ)上，廣東農(nóng)墾國有劃撥土地可以聯(lián)營合作、租賃融資、作價(jià)出資參股及改變土地用途，進(jìn)入統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)進(jìn)行公開交易和配置，并依法辦理土地使用權(quán)有償手續(xù)，補(bǔ)交土地出讓金，對(duì)于這部分收入中應(yīng)繳交省級(jí)和中央國庫的，全部轉(zhuǎn)移給廣東農(nóng)墾。第三是促進(jìn)土地資源在廣東農(nóng)墾內(nèi)部流通，優(yōu)化配置其土地資源。

二是在整個(gè)廣東農(nóng)墾范圍內(nèi)，選擇資源條件好、價(jià)值高、具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的土地，以作價(jià)出資（入股）方式注入廣東省農(nóng)墾集團(tuán)轉(zhuǎn)增國有資本金，盤活其土地資產(chǎn)。

三是廣東農(nóng)墾可會(huì)同國土部門有序開展廣東農(nóng)墾農(nóng)用地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保試點(diǎn)工作，不改變土地性質(zhì)、不改變土地用途，依法登記、委托中介、科學(xué)評(píng)估、先行先試、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)控制，期限不得超過30年。

3.積極爭取切實(shí)保障廣東農(nóng)墾土地收益的各項(xiàng)政策

一是加強(qiáng)對(duì)廣東農(nóng)墾土地資產(chǎn)的監(jiān)督管理，授權(quán)廣東省農(nóng)墾集團(tuán)行使土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，授權(quán)部門每年要對(duì)農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營土地資產(chǎn)和執(zhí)行土地管理規(guī)律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

二是加強(qiáng)對(duì)廣東農(nóng)墾土地利用總體規(guī)劃及年度計(jì)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，對(duì)廣東農(nóng)墾土地嚴(yán)格實(shí)行分類管理，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，落實(shí)建設(shè)用地增減掛鉤政策，加快劃定永久基本農(nóng)田；嚴(yán)肅查處擅自改變廣東農(nóng)墾土地用途和非法侵占廣東農(nóng)墾土地行為。

三是嚴(yán)禁擅自收回廣東農(nóng)墾國有土地使用權(quán)，確需收回的要經(jīng)批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)償，要安排留用地給廣東農(nóng)墾。土地出讓凈收入應(yīng)按一定比例分配給廣東農(nóng)墾。廣東農(nóng)墾將上述收入統(tǒng)籌用于解決歷史遺留問題、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)。

［1］農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局.全國農(nóng)墾基本情況［J］.中國農(nóng)墾，2015 （12）：13，20.

［2］中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-12-02（3）.

［3］農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局.農(nóng)墾改革發(fā)展文件解讀［J］.中國農(nóng)墾，2015（12）：26.

［4］王宇，劉羊旸.做大做強(qiáng)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要［J］.中國農(nóng)墾，2015（12）：9.

Exploration and Practice of Innovative Land Management of Guangdong Farms and Land Reclamation

JIANG TAI
（Guangdong Agribusiness Group Corporation，Guangzhou 510612，China）

This paper first demonstrates that innovation of land management is the basic principle and main direction of the new round of Guangdong agricultural reclamation reform and development.It then further discusses issues of land source，distribution and structure，as well as the existing problems in the use of land management of Guangdong agricultural reclamation.Finally，based on the current practice and the preliminary results，this paper boldly explores method of Guangdong agricultural reclamation land management innovation path.

reform of land reclamation；land management；practice

F324

A

1009-931X（2016）03—0006-05

2016-05-10

江泰（1964－），男，江西九江人，高級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)師，碩士，國土房產(chǎn)處處長，研究方向：農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃研究。