劉宇軒

古城保護過程中的多元主體功能定位探析

劉宇軒

加強古城保護已經(jīng)成為全社會的一種共識，但古城保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要形成并發(fā)揮政府、市場和社會組織的合力方能有效推進。因此，在古城保護過程中，必須強化政府主導功能，激勵和規(guī)范市場的自主運作功能，充分調動社會組織和公眾的參與功能。

古城保護；多元主體；功能定位

黨的十八大報告指出：“文化是民族的血脈，是人民的精神家園。”古城是一種歷史長期累積的、不可再生的獨特文化，是人類社會物質文明和精神文明相融合的結晶，它不僅是歷史文化沉淀的載體，也是社會發(fā)展進程的縮影。自20世紀90年代以來，古城保護已成為地方政府的一項重要職責，而古城保護不僅是國家賦予地方政府的一項責任，市場與社會組織的參與及責任擔當同樣不可或缺。只有充分發(fā)揮地方政府、社會組織和市場的合力，方能科學保護古城并使其價值得到彰顯。

一、強化政府主導功能

古城是歷史沉淀的一種公共資源，因此，古城保護過程中地方政府必須承擔主體責任。

首先，必須牢固樹立“完整保護”的原則。對于古城來說，歷史不僅是時間的交織，也是空間的交錯。尊重古城的歷史傳續(xù)，及其真實而客觀的歷史和社會現(xiàn)實，應該成為古城保護的基本出發(fā)點。盡管由于歷史、經(jīng)濟及城市擴張等原因，加之數(shù)十年的疏于維修和無序搭建，古城區(qū)的建筑大多較為破舊，但只要把附著于古城的有害建筑逐漸地、耐心地慢慢剝離，把體現(xiàn)傳統(tǒng)的古建筑仔細修復，老城的風采就能夠重現(xiàn)。因此，我們應該改變習慣性的短平快的操作模式，遵循成熟、科學而理性的國際通行的“完整保護”理念。

其次，必須建立長效保護機制。誠如古城的形成是一個漫長的歷史過程一樣，古城保護也絕非旦夕之功，因此，政府必須對古城保護建立起長效機制。政府不僅要借鑒吸收古城保護的先進理念和經(jīng)驗，制定具有前瞻性、科學性和可操作性的古城保護長遠規(guī)劃。也要充分發(fā)揮古城保護領域專家學者的技術專長，制定出權威的、細致的實施方案，對于古城建筑維護和修復的外形、結構、尺寸、高度、色彩、材料使用、施工技術等，按照“修舊如舊”的原則制定出詳細可行的方案。

第三，必須堅持以人為本的理念。古城是一種物質性的存在，古城保護的目的不僅僅是歷史的傳續(xù)和文化的傳承，最為根本的在于為居民提供更為優(yōu)質和舒適的居住環(huán)境。只有通過古城宜居功能的完善和優(yōu)化，才能重新激發(fā)古城的生機和活力。因此要牢固樹立以人為本、以民為本的理念，既要注重古城歷史風貌和文化特色的重現(xiàn)，更要注重古城居民生活與文化的需求，把古城保護與古城更新利用和功能提升相結合，不斷提高古城居民的居住舒適度、生活環(huán)境美化度和生活的幸福指數(shù)。

此外，地方政府必須保障古城保護的合理投入。無論是古城的成片保護、功能完善，還是古城的原貌修繕、街景美化，都需要大量的資金投入。古城不僅是一種公共資源，更是一種公共物品，而古城保護在本質上是一種公共服務和公共供給，需要政府資金的直接投入。因此，地方政府必須將古城保護所需資金的主要部分列入財政預算，保證資金?？顚Ｓ谩?/p>

二、激勵和規(guī)范市場的自主運作功能

古城保護過程中地方政府的主體地位不容置疑，但市場主體，尤其是古城保護過程中所必然涉及的相關企業(yè)和商戶，如房地產(chǎn)、建筑、旅游等企業(yè)及大量個體商戶等的作用同樣不可小覷，它們對古城保護必須承擔相應的社會責任。

首先，要促進古城保護經(jīng)濟價值和文化價值的統(tǒng)一。市場主體的活動固然必須遵循市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，注重經(jīng)濟效益的最大化，但古城保護過程的特殊性決定了參與其中的市場主體不能將經(jīng)濟效益視為惟一目標，需要將文化傳承、歷史再現(xiàn)、精神寄托等社會效益與經(jīng)濟效益相結合。因此，從各國古城保護的經(jīng)驗看，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構、提高城市綜合競爭力，推動經(jīng)濟結構轉型升級的重要手段。隨著城市發(fā)展和古城改造的實施，歷史街區(qū)的定位也由發(fā)展傳統(tǒng)的觀光購物轉變?yōu)橐晕幕瘎?chuàng)意產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略重點，進而轉型發(fā)展成為古代文化與現(xiàn)代科技文明有機融合的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)示范區(qū).要充分利用這一有利契機，將古城的文化價值與經(jīng)濟價值有機統(tǒng)一，給后人留下一個完美的古城。

其次，要引導商鋪經(jīng)營與古城文化品位相協(xié)調。古城的商鋪經(jīng)營要與古城的文化品位相契合、相協(xié)調。對文化的發(fā)掘利用，要合理地與現(xiàn)代商業(yè)需求和時代需求相結合，避免單純的復古與仿古。目前許多古城商業(yè)開發(fā)存在低檔、重復、零散雜亂、業(yè)態(tài)比例失調、無功能分區(qū)等問題，需要在相應的文化品位定位基礎上，在科學市場調研的前提下，進行商業(yè)重新定位和業(yè)態(tài)劃分。未來的方向應該是引進品質商家，規(guī)范商業(yè)管理，提升商業(yè)價值。要在充分梳理和挖掘文化資源的基礎上，將提煉出的特色文化塑造成為一個個商業(yè)項目的靈魂，創(chuàng)意性思維和復合性地再創(chuàng)新，營造富有美感的文化空間和具備游逛樂趣的商業(yè)縱深空間，提升商業(yè)店鋪的文化品位和健全商業(yè)功能，讓厚重繁復的歷史文化，在商業(yè)的經(jīng)營和客戶的互動中充分得到展示，并為各方廣泛認可。

第三，要著力規(guī)范古城范圍內的市場經(jīng)營?，F(xiàn)有的古城保護模式大多以景點開發(fā)和商業(yè)繁榮相結合，但古城景點的開發(fā)應當符合古城風貌保護和精品化建設的要求適度推進。古城風貌的整治要將建筑風格、綠化工程、廣告設計、配套設施、店鋪特色等融為一體。尤其是與“吃、住、行、游、購、娛”等商業(yè)旅游的配套設施必須按照國家級景區(qū)、國家文明景區(qū)的高等級標準予以完善。要注重古城的環(huán)境保護，嚴格規(guī)范古城內商業(yè)經(jīng)營的范圍與種類，實施準入與退出機制，防止可能造成污染的商業(yè)企業(yè)進入古城。要不斷提高古城內的管理與服務水平，強化古城內社會治安、消防、人防、技防等基礎設施建設，做到監(jiān)控系統(tǒng)全覆蓋。要制定完善古城內商業(yè)經(jīng)營規(guī)范準則，建立商業(yè)誠信體系，提升古城居民與商業(yè)企業(yè)的文明素養(yǎng)和守法經(jīng)營的自覺性，保證古城內的市場經(jīng)營活動守法、文明、誠信、公平。

三、充分調動社會組織和公眾的參與功能

現(xiàn)代公共管理理論認為，在公共物品的提供方面市場會失靈，需要政府的介入和干預。然而誠如政府干預不能解決市場失靈所帶來的問題一樣，市場機制也不能解決政府失靈所產(chǎn)生的一系列問題。古城保護過程中同樣會出現(xiàn)政府與市場同時失靈的部分，因此，需要社會組織和公眾的參與。

首先，古城保護的規(guī)劃設計要充分聽取社會和公眾的意見和建議。提升古城居民的生活質量和幸福指數(shù)是古城保護的主要目標之一。古城保護唯有以民眾的利益和需求為導向，才能獲得民眾的認同與支持，才能使古城居民真正成為古城保護的擁護者和受益人。政府相關部門要借助網(wǎng)絡、電視、報紙和廣播等社會公眾熟知的媒體平臺，將古城保護的總體規(guī)劃方案公之于眾，鼓勵社會公眾進行充分討論和訴求表達，并設立有效的公眾信息反饋與溝通渠道，汲取合理的意見建議。要召開專家、市民及政府主管部門等不同層面代表參加的方案聽證會，對古城保護的方案和細節(jié)進行反復論證和討論，提升古城保護方案的科學性。要制定鼓勵性措施，激活社會公眾古城保護的參與熱情，從民居的改造、古建筑的修復和利用，到商業(yè)業(yè)態(tài)的培育，都應該鼓勵社會公眾，尤其是古城原住民的參與，允許民間力量進入和參與，避免古城保護過程中政府單級推進的局面。

其次，要充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)范自律的作用。國際經(jīng)驗表明，社會組織和公眾參與歷史文化遺產(chǎn)保護已經(jīng)成為文化遺產(chǎn)保護工作的必然趨勢。社會組織由于自身的非營利性使其能夠在遺產(chǎn)保護的過程中更加注重遺產(chǎn)的非經(jīng)濟價值，從遺產(chǎn)的根本屬性入手，更中立、更客觀地參與到遺產(chǎn)的保護工作中。黨的十八屆三中全會提出要“改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”。培育和壯大社會組織，激發(fā)社會組織活力，實現(xiàn)“小政府大社會”的格局，也是順勢而為。可以通過健全社會組織等級評估制度、加快社會組織管理信息平臺建設、完善社會組織內部治理結構和管理制度、加強社會組織信息披露與透明度等具體措施，按照“政府指導、社會參與、獨立運作、分類評定、動態(tài)管理、客觀公正”的總體原則，規(guī)范行業(yè)自律，用一系列行動來宣傳古跡保護的重要性、普及相關知識以及影響政府決策，充分發(fā)揮社會組織在參與古城保護中的作用，讓保護古城更多地成為一種民間自覺，而不僅僅是政府行為。

第三，要不斷增強全社會的古城保護意識。古城的不可再生性和不可替代性，決定古城保護的高度嚴謹性、交叉性、綜合性。因而，古城保護的領域十分廣泛、復雜，尤其是不斷增強全社會的古城保護意識具有長遠意義。因此，街道、社區(qū)可以采用公眾喜聞樂見的方式加強對古城保護的宣傳教育，普及古城保護的理念、知識及意義，增強居民的古城保護意識；各級各類學校要將古城保護教育的內容列入通識教育范疇，借助實地參觀、圖片展示等豐富的教育形式，在青少年中樹立保護古城歷史文化遺產(chǎn)人人有責的觀念。只有在全社會形成古城保護的共識，才能保證古城保護的持續(xù)性，增強古城保護的動力。

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（作者單位：吉林大學行政學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.022