余貴林

住宅建設(shè)用地“自動續(xù)期”：觀點(diǎn)、問題與建議

余貴林

有關(guān)《物權(quán)法》第149條所規(guī)定的“自動續(xù)期”，存在有償續(xù)期和無償續(xù)期兩種主要觀點(diǎn)。無償續(xù)期論呼應(yīng)老百姓關(guān)切，但缺乏充分的理論支持。有償續(xù)期論雖然理論周延，并且有改革成果佐證，但欠缺人文關(guān)懷，老百姓安居樂業(yè)的愿望必須轉(zhuǎn)化為立法上的權(quán)益。

物權(quán)法；住宅用地；無償續(xù)期；有償續(xù)期

《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”圍繞住宅用地期滿“自動續(xù)期”，學(xué)界主要有無償續(xù)期說與有償續(xù)期說兩種觀點(diǎn)，本文擬對此介紹評價(jià)。

一、“自動續(xù)期”無償使用論

“自動續(xù)期”無償使用論有許多理論基礎(chǔ)或技術(shù)方法，選取其中兩種代表予以評價(jià)。

1.民生保障論

“自動續(xù)期”，含義就是無條件地續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，自動地繼續(xù)合法使用土地。有償續(xù)期的做法不符合社會主義國家土地所有權(quán)建立的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。［1］住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度旨在賦予住宅建設(shè)用地使用權(quán)人一種長久、無償使用國有土地的福利，以滿足住房人權(quán)的基本要求，使國民安居樂業(yè)。［2］

民生保障論，實(shí)際是中國社會公眾對國家立法最大的期待，即如何充分保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，使老百姓能夠安居樂業(yè)。但這種觀點(diǎn)存在的問題是：第一，在治理理念上，民生保障論忽略了最為重要的一點(diǎn)：全民所有或國家所有不同于集體所有，更不等于共有，公民個(gè)人并不當(dāng)然地對全民所有的土地享有權(quán)利。第二，違反民法的公平原則。無論以何種價(jià)格購買的住宅，也不論其用地年限長短，期限屆滿，一律無條件無償續(xù)期，在實(shí)踐中將造成更大的不公平。第三，違反民法的基本原理，有私有化的嫌疑。土地出讓并非土地的所有權(quán)出讓，建設(shè)用地使用權(quán)是派生于土地所有權(quán)的一種有期用益物權(quán)，期限屆滿權(quán)利消滅，土地的使用收益權(quán)能回歸土地所有人，這是所有權(quán)彈力性的表現(xiàn)。如果建設(shè)用地自動無償續(xù)期，將使所有權(quán)的彈力性喪失，土地所有權(quán)將成為“虛有權(quán)”或者空殼化。土地出讓金也非土地所有權(quán)的價(jià)格?！锻恋鼗拘g(shù)語》：“土地出讓金，在中國，政府將一定年期國有土地使用權(quán)出讓土地使用者時(shí)，土地使用者一次或分次向國家支付的一定數(shù)量的貨幣金額；或以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者在轉(zhuǎn)讓、出租或轉(zhuǎn)換為批租土地使用權(quán)時(shí)，向國家補(bǔ)交的一定數(shù)量的貨幣金額。其實(shí)質(zhì)是一定年期國有土地使用權(quán)的出讓價(jià)格?！比绻ㄔO(shè)用地自動無償續(xù)期，土地出讓金實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮袡?quán)的價(jià)格。學(xué)界對這種自動無償續(xù)期最大的批評，就在于其有私有化的嫌疑。［3，4，5］

2.法條解釋論

自動無償續(xù)期的解釋方法如下：首先，該法條沒有增設(shè)“但書”條款，也就是立法表述中沒有“但”或“但是”以下的部分，自動續(xù)期的情形沒有附加任何條件。第二，為了與住宅建設(shè)用地區(qū)別，該法條第二款設(shè)有“但書”條款，規(guī)定：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。非住宅用地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！边@與該法條第一款的“住宅建設(shè)用地期滿自動續(xù)期”的表述有明顯的不同。如果自動續(xù)期還要附加條件也就不能稱其為“自動”了。［6］

關(guān)于《物權(quán)法》第149條兩款的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)的有關(guān)文獻(xiàn)已經(jīng)講得非常清楚?！段餀?quán)法草案》三審稿第156條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)的期限屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期限屆滿前一年申請續(xù)期，除因社會公共利益需要收回該土地的，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規(guī)定確定?！边@里并沒有區(qū)分住宅用地與非住宅用地。2005年7月10日，全國人大辦公廳公布《物權(quán)法草案》（即修訂后的三審稿）。在用地續(xù)期問題上，公開的《物權(quán)法草案》與三審稿并無不同，但也因此引起社會巨大反響。有專家提出，居民住房的土地使用權(quán)期限屆滿后應(yīng)當(dāng)自動順延，以安民心。有部門建議，商業(yè)用地適用草案的規(guī)定，住宅用地該為自然續(xù)期，直至住房不能使用；有的地方和單位建議，對續(xù)期后的出讓金做出規(guī)定；有的地方提出，應(yīng)考慮不同用途的房屋所有人的實(shí)際支付能力對出讓金做出原則性規(guī)定；有的地方建議，取消支付出讓金的規(guī)定……［7］2005年10 月19日十屆全國人大常委會第十八次會議《全國人大法律委員會關(guān)于<中華人民共和國物權(quán)法（草案）>修改情況的匯報(bào)》指出：“法律委員會研究認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題，宜區(qū)分住宅用地和非住宅用地，要著眼于保障老百姓安居樂業(yè)?！保?］因此草案四審稿155條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定。”在《物權(quán)法草案》五審稿第149條中依然保留。2006年10月27日《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國物權(quán)法（草案）〉修改情況的匯報(bào)》指出：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不規(guī)定為宜。屆時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況再作慎重研究?！保?］從上述歷史文獻(xiàn)看，立法機(jī)關(guān)并無無償續(xù)期或有償續(xù)期的確定結(jié)論，而是“等等看”。

除上述有關(guān)無償續(xù)期的觀點(diǎn)以外，還有所謂的以房養(yǎng)老需求論、房地產(chǎn)市場震蕩論等等。限于篇幅，本文不作評論。

二、“自動續(xù)期”有償使用論

1.改革需求論

一種姑且稱為“改革需求論”的觀點(diǎn)認(rèn)為，從我國土地制度改革的實(shí)踐來看，實(shí)物福利分配逐步向貨幣工資分配轉(zhuǎn)變的住房制度改革共同奠定了我國房地產(chǎn)市場起步和發(fā)展的基石。如果實(shí)行不再繳納土地出讓金無限期使用的自動續(xù)期，則意味著土地使用制度又回到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“無限期無償”使用土地的狀況。這可能導(dǎo)致人們土地商品意識的滅失，進(jìn)而失去擁有土地資產(chǎn)的價(jià)值，無疑與改革的方向背道而馳。從我國房地產(chǎn)管理的實(shí)際操作來看，商品住宅的建設(shè)用地都實(shí)行出讓制度。無限期的使用乃至永久占用的話，這意味著剝奪了其他人依法享有該土地的權(quán)利，有違社會公平原則。［8］

在《物權(quán)法》的框架內(nèi)，維護(hù)社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，其途徑就是在確認(rèn)國有和集體所有權(quán)的情況下，物盡其用。通過建設(shè)用地使用權(quán)有償出讓制度，能夠使國有土地甚至包括集體所有的（經(jīng)營性）土地的利用能夠最大化，同時(shí)有效遏制協(xié)議出讓中的種種腐敗，競價(jià)性土地出讓功不可沒。就此而論，土地有償有期出讓制度不可逆轉(zhuǎn)。無償續(xù)期確實(shí)與土地出讓制度相背離。但是，改革需求論實(shí)在是欠缺人文關(guān)懷。2011年的青島、2016年的溫州用地年限屆滿觸碰“自動續(xù)期”的立法盲點(diǎn)，雖屬個(gè)例，但是在20年后的今天，這些地方的居民，還要為繳納土地出讓金焦慮，為安居樂業(yè)發(fā)愁，立法者不能無動于衷。

2.法理分析論或技術(shù)分析論

有學(xué)者通過比較建設(shè)用地使用權(quán)有傳統(tǒng)民法的地上權(quán)，主張有償續(xù)期。建設(shè)用地使用權(quán)存續(xù)期滿后，原土地使用權(quán)已歸于消滅。因而，土地使用權(quán)的續(xù)期本質(zhì)上是權(quán)利的更新，是設(shè)立新的土地使用權(quán)。既然原住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得是有償?shù)?，那么本質(zhì)上是權(quán)利新設(shè)的土地使用權(quán)的續(xù)期自然也應(yīng)貫徹有償原則。地上權(quán)人與土地所有人締結(jié)地上權(quán)設(shè)立契約時(shí)一般都會有關(guān)于地租的約定。地上權(quán)存續(xù)期滿需要更新時(shí)，地上權(quán)人有權(quán)請求與土地所有人以與從前契約同一的條件更新契約。我國建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立與此類似，土地使用權(quán)在續(xù)期時(shí)必然伴隨出讓合同更新，因而土地使用權(quán)人繳納土地有償使用費(fèi)自然順理成章。

我國的建設(shè)用地使用權(quán)，在權(quán)利內(nèi)容上確實(shí)和德國、臺灣地區(qū)的地上權(quán)以及瑞士的建筑權(quán)類似，均擁有以建筑所有權(quán)為目的而在他人土地上進(jìn)行建筑的權(quán)利?；诿穹ㄔ恚餀?quán)為有期物權(quán)，期限屆滿權(quán)利消滅，土地所有權(quán)回歸圓滿狀態(tài)。如需繼續(xù)使用，只能重新取得。如此技術(shù)分析，雖然順理成章，但忘記了傳統(tǒng)民法的另一面。雖然是私有制，其立法同樣不缺人文關(guān)懷。以瑞士為例，其《民法典》第779條規(guī)定：“建筑權(quán)作為獨(dú)立的權(quán)利不得設(shè)定為100年以上。前款的權(quán)利，可以設(shè)定該權(quán)利時(shí)所規(guī)定的相同形式，最多延長效力100年，但事先對延長義務(wù)有約定的，不生拘束力。”即便建筑權(quán)不能通過約定延長，100年的用地期限，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國居住用地使用權(quán)最長70年的期限。地狹人稠的臺灣，其“民法”對地上權(quán)的最長期間不設(shè)限制，依當(dāng)事人意思自治，即便設(shè)立永久地上權(quán)也可。［9，10］我國立法可否也參考上述立法，延長居住用地使用年限，而不是“自動續(xù)期”。

三、延長住宅用地使用權(quán)的立法建議

建議延長居住用地使用權(quán)年限，期限屆滿權(quán)利消滅。延長住宅用地使用年限，可參考中國人均和預(yù)期壽命、近親屬的范圍，通過全國人大立法而非授權(quán)國務(wù)院具體規(guī)定，將住宅用地使用權(quán)延長為90-100年，且為法定年限，非“最長年限”。

一是延長住宅用地使用權(quán)，符合民法他物權(quán)為有期物權(quán)的基本原理，避免對住宅用地和非住宅用地因差別對待而存在的非平等保護(hù)問題。

二是延長住宅用地使用權(quán)，可以結(jié)束住宅用地?zé)o償還是有償續(xù)期的爭論，使立法機(jī)關(guān)從“有償”“無償”續(xù)期的立法困窘中解脫出來，途徑通常快捷，立法成本較低。

三是延長住宅用地使用權(quán)，應(yīng)對現(xiàn)行《住宅建筑標(biāo)準(zhǔn)》特別是《建筑結(jié)構(gòu)可靠度設(shè)計(jì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》有關(guān)住宅設(shè)計(jì)使用年限為50年的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，使之與住宅用地使用年限相匹配。在住宅毀損而用地年限尚未屆滿時(shí)，應(yīng)效仿德國《地上權(quán)條例》的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)不消滅，允許住宅用地使用權(quán)人“依法建設(shè)”。

四是青島、溫州等地住宅用地年限屆滿續(xù)期問題，應(yīng)有償續(xù)期。建議按出讓土地時(shí)（而非今日）70年的土地評估價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金，立法缺陷、改革的成本所造成的損失不能完全由民眾負(fù)擔(dān)。

［1］“土地使用年限到期，居民要交出讓金嗎？”［EB/OL］.（2016-04-20）.http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-04/20/c_128913281.htm.

［2］朱廣新.論住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期及其體系效應(yīng)［J］.法商研究，2012（2）：3-12.

［3］馬天柱.宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的若干思考［J］.天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（3）.

［4］范文明，黃爐婷，等.城市住宅用地使用權(quán)期滿續(xù)期問題調(diào)查分析——以成都市雙流縣為例［J］.技術(shù)與市場，2010（10）.

［5］袁志鋒.城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期初探［J］.中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2013（S1）：15-18.

［6］劉源隆.房屋產(chǎn)權(quán)“自動續(xù)期”的關(guān)鍵在于細(xì)則出臺——專訪法經(jīng)濟(jì)學(xué)專家韓忠亮［J］.小康，2016（11）：68-69.

［7］全國人大法工委民法室.物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集［M］.北京：法律出版社，2007：163，38，65.

［8］于永建，崔永林.“自動續(xù)期”不等于無償使用［J］.中國土地，2009（5）：35-36.

［9］王澤鑒.民法物權(quán)2用益物權(quán)·占有［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2001.

［10］謝再全.民法物權(quán)論上冊［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999.

（作者單位：四川內(nèi)江師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.15.017