潘 瀟

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴陽(yáng) 550025)

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信用中介組織法律規(guī)制的規(guī)范分析

潘 瀟

(貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴陽(yáng) 550025)

基于信用中介組織的視角，對(duì)信用中介組織法律規(guī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行了介紹，提出我國(guó)信用中介組織的快速發(fā)展需要建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。根據(jù)信用中介組織的國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)要建構(gòu)信用中介組織法律體系，應(yīng)確立以《信用信息公開(kāi)法》為核心的信用數(shù)據(jù)采集法律制度，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的法律保護(hù)。

信用中介組織；法律規(guī)制；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

信用中介組織作為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是在國(guó)家法律法規(guī)和政府的監(jiān)督之下，以第三人的名義，按照獨(dú)立、自主、公平的原則，從事信用調(diào)查、信用評(píng)級(jí)、信息咨詢等中介服務(wù)的各種專業(yè)性組織。當(dāng)前，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，信用中介組織承擔(dān)著越來(lái)越多由政府部門讓渡出來(lái)的社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的職能，在政府、企業(yè)、投資人之間發(fā)揮著積極的作用。因此，信用中介組織無(wú)論在宏觀的國(guó)家信用管理體系方面，還是微觀的企業(yè)信用管理方面，都具有重要的意義。

一、我國(guó)信用中介組織法律規(guī)制現(xiàn)狀

(一)信用中介組織的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國(guó)目前還沒(méi)有就信用中介組織進(jìn)行專門立法，主要是有關(guān)部門和一些發(fā)達(dá)地區(qū)就此發(fā)布的一些條例、規(guī)章或是實(shí)施辦法等。1997年中國(guó)人民銀行上海分行頒布了《上海市“貸款證”企業(yè)資信等級(jí)評(píng)估暫行辦法》，規(guī)定了信用評(píng)級(jí)主管機(jī)構(gòu)以及評(píng)級(jí)對(duì)象、內(nèi)容、原則、罰則等有關(guān)內(nèi)容，為信用評(píng)級(jí)工作的開(kāi)展提供了法律依據(jù)。1999年中國(guó)人民銀行頒布《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人消費(fèi)信貸指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出要逐步建立個(gè)人消費(fèi)貸款信用中介制度。2001年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家工商總局等十部委聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于中小企業(yè)信用管理工作的若干意見(jiàn)》，提出建立信用管理制度，完善社會(huì)信用制度，制定信用中介機(jī)構(gòu)的相關(guān)執(zhí)業(yè)規(guī)范制度，創(chuàng)造有利于中介機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在提升中小企業(yè)信用中的作用，其確立了制定企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以利于中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展信用評(píng)價(jià)活動(dòng)。2003年上海市政府制定頒布了《上海市個(gè)人信用征信管理試行辦法》。2003年，為規(guī)范資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具證券公司債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告的行為，中國(guó)證券監(jiān)督委員會(huì)頒布了《資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)出具證券公司債券信用評(píng)級(jí)報(bào)告準(zhǔn)則》。2013年頒布的《非金融企業(yè)債務(wù)融資工具信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)自律指引》提出了信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)基本要求，制定了涉嫌違法違規(guī)的處罰措施。2016年頒布的《非金融企業(yè)債務(wù)融資工具信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)市場(chǎng)評(píng)價(jià)規(guī)則》制定了市場(chǎng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)調(diào)相關(guān)人員應(yīng)客觀公正地對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)信用中介組織現(xiàn)行法律規(guī)定中存在的不足

目前，我國(guó)社會(huì)信用法律體系基本法律供應(yīng)不足，缺少核心的專門法律規(guī)范，大量部門規(guī)章的生成沒(méi)有基本法律的指引，法律體系生成存在障礙，形成社會(huì)信用法律結(jié)構(gòu)的空虛，導(dǎo)致社會(huì)信用法律效率示弱。[1]由于信用法規(guī)立法滯后，信用信息開(kāi)放程度較低，信用機(jī)構(gòu)不能依法對(duì)信用信息進(jìn)行征集和使用，也無(wú)法為社會(huì)提供有效的信用服務(wù)，一定程度上制約了信用中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，影響了社會(huì)信用體系建設(shè)的進(jìn)程。目前信用中介組織的法律規(guī)制僅限于地方或部門性的規(guī)定，對(duì)信用中介的初始活動(dòng)起到一定的規(guī)范作用，推動(dòng)了信用中介機(jī)構(gòu)的有序發(fā)展。但不可回避的是這些規(guī)范立法層次低，剛性不夠，相互之間的沖突和矛盾也時(shí)有發(fā)生，從而很難全面整體的規(guī)范金融信用中介機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。在信用中介機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速的今天，以剛性的、效力等級(jí)層次高的法律予以規(guī)范的要求日益顯現(xiàn)。

二、信用中介組織發(fā)展的法律需求

(一)信用中介組織的快速發(fā)展要求建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

市場(chǎng)信用中介組織的數(shù)量擴(kuò)張雖然在一定程度上反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但信用中介自身的性質(zhì)又決定了其很難依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，純粹的市場(chǎng)調(diào)節(jié)必然會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。從信用中介機(jī)構(gòu)的分布看，80%以上是信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，能提供征信等服務(wù)的為數(shù)很少；從信用服務(wù)內(nèi)容上看，發(fā)展很不平衡，商賬追收行業(yè)基本上是空白，信用保險(xiǎn)和國(guó)際保理等也才剛剛起步。同時(shí)，我國(guó)許多信息咨詢中介機(jī)構(gòu)高學(xué)歷、高智力的咨詢?nèi)瞬艠O其缺乏，充斥于咨詢機(jī)構(gòu)的不少是無(wú)專業(yè)知識(shí)的人員，不具備信息收集、加工、整理和分析所需要的技能，難以提供高質(zhì)量的咨詢服務(wù)。信用中介本身是為金融信用提供服務(wù)的，但其自身的信用就很難保證。違規(guī)成本過(guò)低，信用中介機(jī)構(gòu)違規(guī)處罰的手段少而輕，中介機(jī)構(gòu)將觸角伸出法律底線自然不足為奇。[2]這嚴(yán)重阻礙了信用中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，區(qū)分信用中介機(jī)構(gòu)性質(zhì)，實(shí)行較為嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，用法律規(guī)范信用中介機(jī)構(gòu)已是迫在眉睫。對(duì)于信用咨詢機(jī)構(gòu)而言，其提供的企業(yè)信用調(diào)查分析報(bào)告僅供委托企業(yè)參考，不構(gòu)成委托企業(yè)投資決策的依據(jù)，不具有法律效力。對(duì)只從事企業(yè)信用咨詢類業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，可以按照法律法規(guī)對(duì)信息咨詢類企業(yè)規(guī)定的條件進(jìn)行注冊(cè)。而對(duì)企業(yè)信用評(píng)級(jí)中介機(jī)構(gòu)而言，其對(duì)企業(yè)、債券發(fā)行者、金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體償債能力、企業(yè)實(shí)力等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)以得出信用等級(jí)，雖然服務(wù)對(duì)象是委托人，但其對(duì)第三人造成了一定的社會(huì)影響，因此不能隨意對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。企業(yè)信用評(píng)級(jí)對(duì)公眾投資具有重要的導(dǎo)向作用，因而對(duì)企業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定較為嚴(yán)格的進(jìn)入、退出條件加以限制。

(二)信用中介組織的市場(chǎng)化要求獨(dú)立性運(yùn)作

在建立信用體系中,市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮主要的作用,如果企圖由政府代替市場(chǎng)去建立信用體系是不行的,會(huì)產(chǎn)生許多不良后果。市場(chǎng)信用中介組織不同于企業(yè)等經(jīng)營(yíng)者，其一般不參與商品生產(chǎn)交易，而是在各類市場(chǎng)主體中，以及政府和市場(chǎng)主體之間起到“橋梁”作用。[3]從我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化來(lái)看，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并由政府直接推動(dòng)，這一進(jìn)程一開(kāi)始就有其不可避免的特點(diǎn)，即國(guó)家有計(jì)劃地設(shè)計(jì)和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。[4]政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)器，必須培育市場(chǎng)主體，甚至直接充當(dāng)主體，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成，因此在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)由計(jì)劃到市場(chǎng)的制度變遷是一個(gè)政府主導(dǎo)型的制度變遷。[5]信用交易服務(wù)中介機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，其形成也體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，信用市場(chǎng)主體一開(kāi)始是由政府培育出來(lái)的，對(duì)政府具有天然依賴性，因此，信用機(jī)構(gòu)的一些市場(chǎng)行為也不得不聽(tīng)從政府，從而很難體現(xiàn)市場(chǎng)信用的真實(shí)性，并且也容易產(chǎn)生行政壟斷。政府和信用中介機(jī)構(gòu)共同尋租(Rent seeking)行為必然導(dǎo)致信用中介發(fā)展扭曲。因此，它們的獨(dú)立性難以得到保障，另外，由于其自身也存在營(yíng)利的動(dòng)機(jī)，缺乏外在的制度約束，行政利益與商業(yè)利益將市場(chǎng)中介組織與政府、企業(yè)連接在一起，僅僅根據(jù)客戶要求為其提供需要的驗(yàn)證文件，從而喪失中立性、客觀性和公正性，造成信用缺失的“多米諾骨牌”效應(yīng)。要防止共同尋租行為，監(jiān)管者要做的不是人為的設(shè)置準(zhǔn)入門檻，干擾甚至扭曲評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，試圖代替市場(chǎng)進(jìn)行判斷，而是應(yīng)把重點(diǎn)放在明確職責(zé)和誠(chéng)信系統(tǒng)等基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)上，特別是確保其警示和懲戒功能的發(fā)揮。[6]

實(shí)際上，我國(guó)早期相當(dāng)一部分的信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)是在政府部門的主導(dǎo)下形成的,依附于行政機(jī)構(gòu),行業(yè)壟斷色彩明顯,難以形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。雖然近年來(lái)在信用中介市場(chǎng)化的要求下，信用中介機(jī)構(gòu)才與行政部門脫鉤，但仍然存在“藕斷絲連”的關(guān)系。政府創(chuàng)辦的信用中介機(jī)構(gòu)往往會(huì)喪失中介機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立性,造成較大的負(fù)面影響。一些政府支持興辦的或掛靠在政府名下的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)依靠其特殊地位招攬生意,特別是為了執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的指示,給客戶信用評(píng)定較高的等級(jí)，破壞了信用中介服務(wù)市場(chǎng)的秩序,也破壞了政府的公信力。因此,對(duì)信用中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)視其為一類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體而由市場(chǎng)完成。雖然有的民營(yíng)信用中介機(jī)構(gòu)為了追逐利潤(rùn)在快速成長(zhǎng)的同時(shí)還存在較為突出的違法經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。[7]但解決這些問(wèn)題，一方面可以運(yùn)用市場(chǎng)的力量，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,違反市場(chǎng)規(guī)則的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)受到自然淘汰；另一方面政府可以通過(guò)立法制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出制度和經(jīng)營(yíng)規(guī)則,并強(qiáng)化執(zhí)法功能,維護(hù)信用中介機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)；別外還可加強(qiáng)信用中介組織的行業(yè)自律。[8]當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)信用中介組織主要問(wèn)題就是獨(dú)立自主的民營(yíng)機(jī)構(gòu)少，掛靠政府部門的半官方機(jī)構(gòu)多，不具備真正中介組織所必需的“中立”性。明晰政府權(quán)力邊界，警惕政府職能越轉(zhuǎn)越多。[9]因此當(dāng)前要深化信用中介市場(chǎng)的體制改革，徹底與政府主管部門脫鉤，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)信用中介機(jī)構(gòu)的中立化，使其公信力與公正性得以實(shí)現(xiàn)。使市場(chǎng)中介組織能夠在政府與市場(chǎng)主體之間形成一種有效的制衡機(jī)制。[10]

三、信用中介組織法律規(guī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

(一)美國(guó)對(duì)信用中介組織的法律規(guī)制

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，美國(guó)信用交易的規(guī)模不斷擴(kuò)大，征信數(shù)據(jù)和服務(wù)方式等方面不可避免地產(chǎn)生了一些問(wèn)題，于是，在20世紀(jì)60年代末至80年代期間，美國(guó)在原有信用管理法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定與信用管理相關(guān)的法律。美國(guó)基本信用管理的相關(guān)法律框架是以《公平信用報(bào)告法》(Fair Credit Reporting Act，簡(jiǎn)稱FCRA)為核心的一系列法律。在美國(guó)生效的信用管理相關(guān)的基本法律中，直接規(guī)范的目標(biāo)都集中在規(guī)范授信、平等授信、保護(hù)個(gè)人隱私等方面。因此，商業(yè)銀行、金融機(jī)構(gòu)、房產(chǎn)、消費(fèi)者資信調(diào)查、商賬追收等行業(yè)受到了直接和明確的法律規(guī)范與約束，美國(guó)的法律對(duì)信用信息的采集和共享，特別是對(duì)有關(guān)消費(fèi)者個(gè)人信息的使用做出了明確規(guī)定?！豆叫庞眯畔⑴斗ā芬?guī)定了市場(chǎng)信用中介組織收集個(gè)人信用信息數(shù)據(jù)的法定許可制度。

值得指出的是，由于美國(guó)強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)制度，對(duì)于不關(guān)涉人權(quán)的其他方面信用中介服務(wù)采取由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式，因而對(duì)征信行業(yè)中企業(yè)資信調(diào)查和市場(chǎng)調(diào)查行業(yè)則沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)的約束?？偟膩?lái)看，美國(guó)有比較完備的信用法律體系，信息數(shù)據(jù)的取得和使用等都有明確的法律規(guī)定，因此政府在對(duì)信用行業(yè)管理中所起的作用比較有限，但美國(guó)的有關(guān)政府部門和法院仍然起到信用監(jiān)督和執(zhí)法的作用，其中聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是信用管理行業(yè)的主要監(jiān)管部門，司法部、財(cái)政部貨幣監(jiān)理局和聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)等在監(jiān)管方面也發(fā)揮著重要作用。

(二) 歐盟國(guó)家對(duì)信用中介組織的法律規(guī)制

歐盟國(guó)家如法國(guó)、德國(guó)和比利時(shí)等的社會(huì)信用體系同美國(guó)存在一定差別，這表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)是被作為中央銀行的一個(gè)部門建立，而不是由私人部門發(fā)起設(shè)立。二是銀行需要依法向信用信息局提供相關(guān)信用信息。三是中央銀行承擔(dān)主要的監(jiān)管職能。在法國(guó)，中央銀行的信用局，以每月為間隔向銀行采集它們向公司客戶發(fā)放超過(guò)50萬(wàn)法郎的信息。在比利時(shí)、德國(guó)和法國(guó)，商業(yè)銀行向中央銀行建立的信用風(fēng)險(xiǎn)辦公室或信用信息局提供所要求的信息是一種強(qiáng)制行為。

與美國(guó)不同的是，歐盟國(guó)家信用管理的法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)實(shí)用性。一是在人權(quán)保護(hù)與數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)兩者之間盡可能保持平衡，信用信息數(shù)據(jù)傳播的法律規(guī)制的目的就是促進(jìn)信息資料的合理利用的同時(shí)，盡量避免金融信用中介機(jī)構(gòu)侵犯?jìng)€(gè)人隱私權(quán)；二是在企業(yè)征信方面，并非完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，而是由私營(yíng)的信用局和公共信用登記系統(tǒng)共同進(jìn)行資信調(diào)查的制度，公共信用調(diào)查系統(tǒng)強(qiáng)制性地要求所監(jiān)管的所有的金融機(jī)構(gòu)必須參加公共信用登記系統(tǒng)，但該系統(tǒng)的信息不向社會(huì)公開(kāi)，而只向金融機(jī)構(gòu)提供，至于私營(yíng)信用局則由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)完成。

(三)域外國(guó)家信用中介組織法律規(guī)制對(duì)中國(guó)的啟示

信用法律體系的建立是信用行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)在原有信用管理法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定與信用管理相關(guān)的法律，經(jīng)過(guò)不斷完善，目前已形成了比較完整的信用管理的法律框架，因此信用中介機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制自然占據(jù)著重要的法律地位。美國(guó)強(qiáng)調(diào)人權(quán)的保護(hù)，因而在信用中介的信息征集中十分注意人權(quán)保護(hù)問(wèn)題，這方面的法規(guī)占有重要地位，相對(duì)而言，對(duì)企業(yè)的信息征集則主要由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)；因而，政府在對(duì)信用行業(yè)管理中所起的作用是有限的，但不可否認(rèn)的是，其有關(guān)政府部門和法院仍然起到信用監(jiān)督和執(zhí)法的作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)雖然是判例法系國(guó)家，但其信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)卻大量采用制定法形式，這也體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)信用立法的重視。

至于歐盟國(guó)家，其同樣是金融信用交易也非常發(fā)達(dá)的信用型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此信用服務(wù)中介也相當(dāng)活躍，有關(guān)的法律規(guī)范也是很完善的。由于歐盟國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，其并非是完全放任的自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，因此國(guó)家(政府)的管理作用占有重要的地位，既強(qiáng)調(diào)人權(quán)的保護(hù)，又充分注意金融信用的信息收集，采取了國(guó)家強(qiáng)制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙重管理模式，具有實(shí)用性，提高了資源配置效率。

由于我國(guó)所處的發(fā)展階段及國(guó)情的差異，我們?cè)诮⒈緡?guó)市場(chǎng)信用中介組織管理制度過(guò)程中，要從實(shí)踐出發(fā)，有針對(duì)性地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的法律規(guī)制經(jīng)驗(yàn)。我們既要吸收美國(guó)信用法律的嚴(yán)密性，更要借鑒歐盟國(guó)家的信用立法的實(shí)用性，從實(shí)際出發(fā)，逐步地進(jìn)行信用中介立法工作，以推動(dòng)建立我國(guó)信用中介機(jī)構(gòu)法律規(guī)制，促進(jìn)市場(chǎng)中介組織在法治的軌道上運(yùn)行。

四、我國(guó)信用中介組織法律體系的建構(gòu)

(一)確立以《信用信息公開(kāi)法》為核心的信用數(shù)據(jù)采集法律制度

首先，法律必須規(guī)定信用信息的采集。一是采集的主體方面，我國(guó)應(yīng)該規(guī)定以市場(chǎng)信用中介組織為主、行政型機(jī)構(gòu)為輔的主體結(jié)構(gòu)。對(duì)于市場(chǎng)化的信息，信用中介機(jī)構(gòu)可以較為自由的采集，而涉及與國(guó)家、政府及一些需用公權(quán)力才能收集到的信息則可由行政類機(jī)構(gòu)予以采集，這種二元主體結(jié)構(gòu)可以互為補(bǔ)充，能更好地建立起信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)。二是信用信息采集的內(nèi)容方面，是全面采集還是部分采集。一般來(lái)說(shuō)，信息的采集和共享的包括銀行在內(nèi)的借貸信息和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的公開(kāi)記錄等，由于信用信息包括正面數(shù)據(jù)(positive data )和負(fù)面數(shù)據(jù)(negative data)兩部分，各國(guó)對(duì)共享信息的類型通常都有規(guī)定，一些國(guó)家限制正面信息的共享，比如在西班牙，信用信息局不能夠共享正面數(shù)據(jù)，澳大利亞信用索引公司的運(yùn)作僅被限定在負(fù)面信息。而美國(guó)、加拿大和智利等國(guó)家則允許正面信息和負(fù)面信息都共享。根據(jù)一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)消費(fèi)者個(gè)人信用信息的采集和公布應(yīng)采取相對(duì)審慎的原則。[11]由于我國(guó)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)尚未成型，若進(jìn)行全面信息的采集與整理難度較大，任務(wù)較重，難以實(shí)現(xiàn)信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建立；另外，我們目前主要是遏制失信行為；因此，目前我國(guó)應(yīng)以收集負(fù)面信息為主，既能減輕信息收集任務(wù)，較快地建立信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并且，信用信息的收集過(guò)程就是對(duì)對(duì)象的一種評(píng)價(jià)過(guò)程。另外，信用信息的法律規(guī)制是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而有一個(gè)不斷修訂完善的過(guò)程。從實(shí)踐角度考慮，我國(guó)的信用信息立法工作難以在短期內(nèi)趕上發(fā)達(dá)國(guó)家，因此在充分研究并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在信用信息立法方面的經(jīng)驗(yàn)，先建立信用信息管理基本法律制度框架，積累經(jīng)驗(yàn)后再加以完善。

其次，是信用信息的共享與開(kāi)放問(wèn)題。根據(jù)西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，信用信息共享大大降低了信用交易的成本和時(shí)間。在美國(guó)，由于征信公司能夠收集和匯總?cè)娴钠髽I(yè)和個(gè)人的信用信息，特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的大量應(yīng)用，使得征信公司能夠方便及時(shí)地為銀行、工商企業(yè)提供信用信息和相關(guān)的信用報(bào)告，從而大大減少了銀行、工商企業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其授信成本。另外，信用信息共享直接促進(jìn)了信用資源的優(yōu)化配置，一方面使信用資源不斷向信用狀況好的企業(yè)和個(gè)人集中；另一方面對(duì)失信者具有懲戒效應(yīng)。對(duì)信息數(shù)據(jù)開(kāi)放的立法應(yīng)包括兩方面:一方面是明確信用數(shù)據(jù)的開(kāi)放程度，很多可以公開(kāi)開(kāi)放，以及能夠通過(guò)一定正規(guī)的方式和渠道獲得的信息應(yīng)通過(guò)一定的渠道和途徑盡快開(kāi)放，增強(qiáng)社會(huì)信用信息的透明度；另一方面，在涉及消費(fèi)者個(gè)人信息的采集和共享方面應(yīng)有相關(guān)的法律約束。在發(fā)達(dá)國(guó)家，除商業(yè)秘密和個(gè)人隱私之外的一切有關(guān)企業(yè)和個(gè)人的信用信息均處于公開(kāi)狀態(tài)，政府不得封鎖和壟斷信息資源，這就使得信用中介機(jī)構(gòu)能夠合法地取得大量原始的信用信息，并將它們加工成征信產(chǎn)品提供給所需要的客戶。當(dāng)前立法一方面要實(shí)行政府有關(guān)部門與信用中介機(jī)構(gòu)共享各自建立的數(shù)據(jù)庫(kù)，為我國(guó)信用行業(yè)的發(fā)展提供支持。通過(guò)強(qiáng)制性的法律規(guī)范，在征信機(jī)構(gòu)與作為政府部門的信息提供者之間建立起一種行政權(quán)力義務(wù)關(guān)系。由中央政府推動(dòng)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合是建立信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)的較佳模式?？梢钥紤]由政府負(fù)責(zé)建立中央數(shù)據(jù)庫(kù)，打破各數(shù)據(jù)源單位的限制，建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。

(二)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的法律保護(hù)

信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)要依靠信用信息的采集、加工、使用、公開(kāi)等行為才能建構(gòu)起來(lái)，這必然涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私權(quán)利等。對(duì)于國(guó)家秘密，我國(guó)的法律保護(hù)較為完備，有專門的國(guó)家秘密法予以保護(hù)。至于商業(yè)秘密保護(hù)方面，我國(guó)尚無(wú)專門針對(duì)信用信息采集的法律法規(guī)，對(duì)于企業(yè)信息范圍尚無(wú)法律界定，只有比照相關(guān)法規(guī)的部分內(nèi)容進(jìn)行處理。對(duì)于企業(yè)而言，必須嚴(yán)格界定商業(yè)秘密以及信用信息的范圍，既能使企業(yè)的商業(yè)秘密得以保護(hù)，又能使企業(yè)的信用信息得以公開(kāi)。這里應(yīng)該更多地借鑒歐盟的做法，在權(quán)利保護(hù)和信用信息的采集方面求得平衡。

市場(chǎng)主體權(quán)利的法律保護(hù)中最為重要的是保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人的權(quán)利，防止信用中介信用服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者隱私權(quán)的侵犯。隱私權(quán)作為一種基本人格權(quán)利，是指公民“享有的私人生活安寧與私人信息依法受到保護(hù)，不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開(kāi)的一種人格權(quán)?！盵12]從20世紀(jì)70年代初起，世界發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始制定和頒布了保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)資料隱私的法律，美國(guó)于1974年制定了《隱私權(quán)法》，1977年頒布執(zhí)行。加拿大、法國(guó)、挪威在1978年都先后制定了有關(guān)數(shù)據(jù)資料保護(hù)法規(guī)。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從法律上對(duì)信息采集和使用等做出明確規(guī)定，是保護(hù)消費(fèi)者利益和規(guī)范征信機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。我國(guó)的征信行業(yè)尚處在起步階段，宜借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，及早出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，其核心是要明確信息采集和使用的方式、范圍等。歐盟的做法是值得我們借鑒的，《歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)法》(EU Data Protection Law)既立足于保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人隱私權(quán),同時(shí)又保證企業(yè)和消費(fèi)者信用信息充分公開(kāi)，這兩部法律都在保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)和開(kāi)放數(shù)據(jù)之間取得平衡。一般認(rèn)為個(gè)人信息隱私權(quán)可以具體劃分為個(gè)人信息保密權(quán)、個(gè)人信息支配權(quán)、個(gè)人信息知情權(quán)、個(gè)人信息更正權(quán)與個(gè)人信息維護(hù)權(quán)等五種權(quán)利。因此我國(guó)信用立法應(yīng)明確對(duì)隱私權(quán)的定義、權(quán)利內(nèi)容及其法律地位等進(jìn)行規(guī)定，數(shù)據(jù)管理人收集數(shù)據(jù)的法律依據(jù)、法定程序與范圍、收集目的及告知義務(wù)等，并應(yīng)確保所收集數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確與完整。

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[責(zé)任編輯 葉甲生]

Normative Analysis of Legal Regulation of Credit Intermediary Organizations

PAN Xiao

(School of Law, Guizhou Minzu University, Guiyang 550025, China)

From the perspective of credit intermediary organizations, the paper introduces the present situation of legal regulation of credit intermediary organizations,and propses that the rapid development of credit intermediary organizations needs to establish the market access system. According to the international development experience of credit intermediary organizations, the paper also puts forward constructing the legal system of credit intermediany organizations in China should be established, the legal system of credit data acquisition should be based onCreditInformationDisclosureLaw, and the legal protection of market subject rights should be strengthened.

credit;intermediary organizations; legal regulation;international experience

2016-02-15

潘 瀟(1991-)，男，安徽望江人，碩士研究生。

D922.11

A

1008-6021(2016)02-0033-05