■韓兆坤

我國區(qū)域環(huán)保督查制度體系、困境及解決路徑

■韓兆坤

區(qū)域環(huán)保督查制度作為我國環(huán)境治理體制的有益補充，在實踐領(lǐng)域中已取得積極成效。在運行過程中，區(qū)域環(huán)保督查制度盡管已經(jīng)具備了相對完善的制度體系，但從制度體系整體構(gòu)架來看仍然存在多方面的不足。從理念、身份、法制、歷史、權(quán)力、行動等維度探究我國區(qū)域環(huán)保督查制度的困境，有利于找出導(dǎo)致困境的關(guān)節(jié)點，進而構(gòu)筑科學(xué)的區(qū)域督查管理體制。

區(qū)域環(huán)保督查；環(huán)境行政管理；自然資源

韓兆坤，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院講師。（吉林長春 130012）

日益惡化的環(huán)境問題已成為影響人類生存與發(fā)展的重要問題。在我國，伴隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速，盡管污染問題在整體上得到了一定程度的緩解和遏制，但各地頻發(fā)的污染事件，仍表明我國環(huán)境保護問題的緊迫性和嚴重性，環(huán)境保護已成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的“軟肋”。在這樣的背景下，我國不斷推出各項環(huán)境治理舉措，其中，區(qū)域環(huán)保督查制度的創(chuàng)建和實踐是對我國環(huán)保管理體制的重要創(chuàng)新和有益探索，也是環(huán)保治理體系內(nèi)部監(jiān)督的有益補充。

早在2002年，原國家環(huán)?？偩志鸵劳心暇┉h(huán)境科學(xué)研究所和華南環(huán)境科學(xué)研究所，分別成立了華東、華南環(huán)保督查中心，開始對環(huán)境保護區(qū)域性管理協(xié)作進行有益嘗試。到2006年，又正式組建了華東、華南、西北、西南、東北五大區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)。2007年又新增華北所，建立了一套覆蓋全國31個省市自治區(qū)的環(huán)保督查體系。通過區(qū)域環(huán)保督查系統(tǒng)的不斷實踐，盡管已經(jīng)取得一定成果和實效，但作為一種新生事物，關(guān)于區(qū)域環(huán)保督查系統(tǒng)的理論研究也日顯迫切，對國家區(qū)域環(huán)保督查制度的現(xiàn)實問題和發(fā)展走向的研究，不僅有益于環(huán)保督查制度的完善，更有益于環(huán)保工作效果的提升。

一、國家區(qū)域環(huán)保督查制度建立的必要性

（一）優(yōu)化環(huán)境行政管理體系的必要組成

隨著行政體制改革的不斷變化發(fā)展以及對環(huán)保問題的日趨重視，我國環(huán)保行政管理機構(gòu)也經(jīng)歷了從無到有，由從屬到獨立，行政級別由低到高的發(fā)展歷程。從20世紀70年代開始，歷經(jīng)近40年，我國目前已經(jīng)形成了全國人民代表大會立法監(jiān)督、各級政府負責(zé)實施、環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門依照法律法規(guī)實施監(jiān)督管理的符合我國國情的環(huán)保行政管理體制，為我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展提供了重要保障。［1］但是，我國的環(huán)境管理行政體制仍存著相當(dāng)多的問題。例如，在現(xiàn)有的層級管理模式下，各級環(huán)境保護部門一方面要接受上級環(huán)保部門的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，另一方面還要接受相應(yīng)級別地方政府的“直接領(lǐng)導(dǎo)”，尤其是，地方各級政府與環(huán)保部門的這種直接隸屬關(guān)系會直接影響環(huán)保工作的具體開展，在面對優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟還是保護環(huán)境這個抉擇時，地方政府基于相關(guān)因素的考量往往選擇前者。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展思路指導(dǎo)下，環(huán)保部門極易淪為“弱勢部門”，所獲行政資源也極為有限，對區(qū)域內(nèi)環(huán)境解決處理的話語權(quán)自然也相對較弱。

另外，除了這種直接隸屬關(guān)系造成環(huán)保部門職能發(fā)揮有限，工作難以開展之外，環(huán)境保護自身的特殊性也決定了這類職能還廣泛分布在土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利甚至部隊、公安、交通等職能部門，這些部門同樣擁有對環(huán)境污染防護實施相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)限。在實踐中，各級環(huán)保行政主管部門與這些依法分管某類自然資源保護或污染防治工作的分管部門之間如何有效協(xié)調(diào)，職能界限能否劃清，已然成為無法回避的現(xiàn)實問題。因此，如何擺脫傳統(tǒng)行政層級的權(quán)力介入以及協(xié)調(diào)各方職能主體之間的關(guān)系，真正落實“統(tǒng)一監(jiān)管”職能，需要一種提供協(xié)同整合功能的制度體系作為補充，也是優(yōu)化行政管理體制的一副良方。

（二）解決環(huán)境保護問題的客觀需求

在經(jīng)濟發(fā)展的同時，我們也付出了高額的環(huán)境代價。環(huán)境質(zhì)量作為一種最基本的公共事務(wù)，具有典型的地區(qū)溢出效應(yīng)，一個地區(qū)的污染物可能會溢出到相鄰的其他地區(qū)，相鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量相互依存，本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量還取決于其他地區(qū)的污染排放水平。［2］典型的事例如跨界水體污染、大氣復(fù)合污染等問題，不僅涉及多個相鄰甚至不相鄰的行政區(qū)域，還需要多個行政部門協(xié)同解決。如何協(xié)調(diào)各方利益主體、管理主體之間的協(xié)作關(guān)系，搭建信息共享平臺、促成環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法、保障環(huán)境應(yīng)急合作等目標的實現(xiàn)，就需要建立一套綜合性、權(quán)威性的地區(qū)間和部門間的協(xié)調(diào)機制。區(qū)域環(huán)保督查制度的建立可以在制度層面上解決上述問題，化解合作協(xié)調(diào)困難的窘境。

二、我國的區(qū)域環(huán)保督查制度體系構(gòu)成

區(qū)域環(huán)保督查制度是指為加強國家對地方環(huán)保工作的監(jiān)督與管理，強化對重點領(lǐng)域與突出問題的檢查督辦，國家環(huán)保部依照相關(guān)法律設(shè)立專門性的常設(shè)督查機構(gòu)并配備專門的督察人員，以此監(jiān)督地方政府對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準以及環(huán)境執(zhí)法的落實情況，查辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護工作，參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理，負責(zé)跨域環(huán)保案件的投訴受理為主要職能內(nèi)容的行政督查制度體系。從目前看，我國區(qū)域環(huán)保督查制度已經(jīng)確立一整套相對完備的體系。

（一）督查主體

行政督察必須有專門的常設(shè)性督察機構(gòu)和督察人員。［3］從2002年初次嘗試到2007年華北中心的正式組建，國家環(huán)保部的六個區(qū)域環(huán)保督查主體組建完畢，分別是華東環(huán)境保護督查中心（南京）、華南環(huán)境保護督查中心（廣州）、西北環(huán)境保護督查中心（西安）、西南環(huán)境保護督查中心（成都）、東北環(huán)境保護督查中心（沈陽）和華北環(huán)境保護督查中心（北京）。區(qū)域環(huán)保督查中心作為區(qū)域環(huán)保督查體系中的監(jiān)管主體，隸屬于國家環(huán)保部，是國家環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。

（二）督查對象

環(huán)境督查體系實際上是國家為了實現(xiàn)環(huán)境保護目標而設(shè)置的自上而下的專門性的監(jiān)督、指導(dǎo)和評估體制，經(jīng)國家法律授權(quán)可以對政府部門（包括環(huán)保部門）和社會主體進行環(huán)保監(jiān)督的實體組織，因此，相關(guān)政府部門、環(huán)保職能部門和涉及環(huán)境監(jiān)管的社會主體都屬于環(huán)保督查中心進行督查的對象。

（三）督查依據(jù)

2002年原國家環(huán)保總局下發(fā)的《關(guān)于國家環(huán)境保護總局華東環(huán)境保護督查中心和華南環(huán)境保護督查中心掛牌有關(guān)事項的通知》（環(huán)發(fā)［2002］9號）和2006年的《關(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護督查中心組建方案〉的通知》（環(huán)辦［2006］81號文）兩份規(guī)范性文件使華東和華南環(huán)保督查中心成為我國最早的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的試點機構(gòu)。之后，為確保它們能夠有效開展工作，又發(fā)布了《關(guān)于國家環(huán)?？偩秩A東環(huán)境保護督查中心和華南環(huán)境保護督查中心開展工作有關(guān)問題的通知》（環(huán)辦［2002］135號），對兩個督查機構(gòu)的工作區(qū)域、工作職責(zé)、管理機制和工作制度等方面做出了具體解釋。2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確規(guī)定：“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。國家加強對地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護，督促檢查突出的環(huán)境問題?！边@也實際上成為完善我國環(huán)境管理體制的最重要最直接的法律依據(jù)。在此之后，2006年原環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護督查中心組建方案〉的通知》（環(huán)辦［2006］81號），據(jù)此，西北、西南、東北、華北環(huán)境保護督查中心先后揭牌成立。可以說，上述這些文件的發(fā)布，表明從法律角度保障我國環(huán)保督查機構(gòu)和環(huán)保督查機制的建立健全。

（四）督查體制

環(huán)保督查體系是典型的扁平式管理結(jié)構(gòu)，由環(huán)保部直接下設(shè)六個中心作為常設(shè)機構(gòu)，具有區(qū)域管理的特征。從組織結(jié)構(gòu)上，“區(qū)域環(huán)保督查中心的建制有些類似于一個規(guī)模稍大的環(huán)保部司局（核定編制為30～65人）”［4］。一般包括一個行政辦公室以及五個或六個督查處。

（五）督查職能

根據(jù)原國家環(huán)?？偩种贫ǖ摹蛾P(guān)于印發(fā)〈總局環(huán)境保護督查中心組建方案〉的通知》（環(huán)辦［2006］81號）的相關(guān)內(nèi)容，我們可以把環(huán)保督查中心的職責(zé)內(nèi)容劃分為四個類別：監(jiān)督、查辦、協(xié)調(diào)和應(yīng)急。監(jiān)督權(quán)包括對國家環(huán)境政策法規(guī)和標準在地方的落實情況，重點污染源和國家審批建設(shè)項目的執(zhí)行情況，國家自然保護區(qū)和重要生態(tài)功能保護區(qū)的環(huán)境執(zhí)法情況的監(jiān)督權(quán)力；查辦權(quán)是指中心有對重大環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件、環(huán)境執(zhí)法的查辦與稽查權(quán)限；協(xié)調(diào)權(quán)是指對跨省域和跨流域重大環(huán)境糾紛予以協(xié)調(diào)處理的權(quán)限，并負責(zé)對這類案件的接訪受理；應(yīng)急處置權(quán)是指參與重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作。

（六）督查機制

根據(jù)環(huán)保督查中心的上述職能，相應(yīng)的工作機制應(yīng)主要包括發(fā)現(xiàn)機制、應(yīng)急機制、信息機制以及協(xié)調(diào)機制。發(fā)現(xiàn)機制是指對國家有關(guān)環(huán)保的政策法規(guī)以及各項標準執(zhí)行落實的事前、事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)行為。從目前的相關(guān)規(guī)定來看，督查中心的應(yīng)急機制主要內(nèi)含于環(huán)保部環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)體系，對發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境應(yīng)急事件給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)；而信息機制主要包括信息的共享和信息的有效流動，從實際情況看，“在有限的授權(quán)下，環(huán)保督查中心成為區(qū)域信息收集的角色”［5］。督查中心的信息流向一方面是向環(huán)保部的定期匯報，另一方面是向環(huán)保部對重大事件和委托事項的報告，而獲得的信息共享則十分有限。協(xié)作機制的建立是促進合作的最有效途徑，尤其對環(huán)保督查中心而言，因為建立它的初衷中最重要的一點就是對跨區(qū)域跨流域環(huán)保糾紛的有效協(xié)調(diào)。除了協(xié)調(diào)跨域糾紛之外，環(huán)保督查中心還負責(zé)將社會和公眾的環(huán)境投訴移送所在地政府或環(huán)保部門辦理，并督促相關(guān)部門進行處理。

三、我國區(qū)域環(huán)保督查制度面臨的困境

（一）理念困境

理念的準確、合理定位是一個組織有效履行職能的深層根源，是不斷豐富完善自我的內(nèi)在動力，而理念的缺失和不明確已成為影響整個督查制度存在、延續(xù)和發(fā)展的一個重要因素。如何界定理念，實際關(guān)系到督查制度在整個環(huán)保體系中將要發(fā)揮何種作用以及中心的未來走向等重要議題。反觀我國督查制度的現(xiàn)狀，督查主體缺乏主動性、事后處理控制的理念導(dǎo)向已經(jīng)嚴重影響制約其有效性和權(quán)威性，當(dāng)然，這些問題的形成也存在著深層次的原因。

首先，在督查制度的運作中，督查的對象、手段和機制實際上都是不十分明確的，督查主體并不具有糾查權(quán)、審核權(quán)等重要權(quán)力，沒有實質(zhì)性的處理權(quán)，只享有建議權(quán)，并且對相關(guān)問題上報后很可能沒有任何反饋，這種在權(quán)力鏈條中邊緣化的權(quán)力設(shè)置使得督查主體的工作積極性大打折扣。另外，上級部門的有限授權(quán)，使得督查主體在工作中嚴格遵循“一事一委托”的工作機制，創(chuàng)造性和積極性受到極大壓制。

其次，督查工作中現(xiàn)有的工作理念受體制限制，并沒有真正深入地方環(huán)保事務(wù)中。環(huán)保工作并非是一個孤立的對象，它關(guān)系到社會經(jīng)濟發(fā)展的大局，地方的發(fā)展實際上牽動著區(qū)域全局的規(guī)劃、設(shè)計、布局，督查工作在地方發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)以何種理念出發(fā)，是否應(yīng)該在立足于區(qū)域發(fā)展的宏觀層面設(shè)計中把關(guān)，而非僅僅滿足于污染后的查處和拘泥于對微觀主體的清查，致力于經(jīng)濟社會和環(huán)境發(fā)展的共贏，才是督查工作今后真正需要思考的。

（二）身份困境

基于對督查主體——區(qū)域環(huán)保督查中心的考查，行政級別設(shè)置問題成為影響其職能發(fā)揮和效能提高的最重要身份性困境。

第一，行政級別設(shè)置不合理。環(huán)保督查中心作為環(huán)保部的派出機構(gòu)，為司局級建制，行政級別上與環(huán)保部其他司局相同，但從實際的工作看，在具體的業(yè)務(wù)上區(qū)域環(huán)保督查中心還要受到相關(guān)司局的指導(dǎo)，承擔(dān)機關(guān)相關(guān)司局賦予的任務(wù)，這種不合理的行政級別設(shè)置導(dǎo)致了一種非常奇怪的現(xiàn)象：本來從行政結(jié)構(gòu)上平行的組織位次關(guān)系，卻在實踐中變成了平級機關(guān)部門與督查中心的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的尷尬局面。［6］

第二，行政級別過低。從督查主體的授權(quán)主體來看，環(huán)保部作為國務(wù)院直屬的環(huán)保主管部門，僅能對省級環(huán)境保護部門進行督查，沒有對省級政府督查的相關(guān)權(quán)限。那么，作為環(huán)保部下設(shè)的更低級別的督查中心，在相關(guān)規(guī)定中被賦予“監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況”以及“跨省區(qū)和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，那么，督查中心對地方的監(jiān)督是否包括對省級政府的政策法規(guī)落實監(jiān)督？另外，跨省跨流域的環(huán)境糾紛問題很可能要牽涉省級政府間及相關(guān)部門間協(xié)調(diào)事宜，如何保證督查中心對省級政府間關(guān)系協(xié)調(diào)？如何保證不同級別職能部門間有效協(xié)調(diào)？由此看來，行政位階的低層次性已成為困擾督查主體的一個重要因素。

第三，身份認同中的一系列問題。環(huán)境問題本質(zhì)上是社會經(jīng)濟問題，環(huán)保部門的工作涉及面很廣，必須依賴于地方政府的協(xié)助，否則工作難度太大、執(zhí)法成本過高，實際上會導(dǎo)致權(quán)力虛置。［7］這就要求在環(huán)保體系內(nèi)部將督查主體和各級環(huán)保職能部門間的職能關(guān)系，在體系外部建構(gòu)良好的督查中心與地方政府的工作、信息協(xié)調(diào)銜接機制。嚴重的職能交疊、相關(guān)機制缺失都使督查中心很難準確理清在不干涉地方環(huán)保機構(gòu)工作的前提下充分履行區(qū)域督查的職能，致使督查中心在環(huán)保部的視野中 “并沒有有效發(fā)揮區(qū)域督查、協(xié)調(diào)的作用”，而在各級地方政府的眼中則“是國家的‘耳目’，是問題制造者”，導(dǎo)致區(qū)域督查中心存在著嚴重的“組織認同”問題。［5］

（三）法制困境

國家對一套管理制度的建構(gòu)，依托的最重要因素就是法律，無論組織構(gòu)成、職能范圍還是運作機制必須有相應(yīng)的法律文本作為規(guī)范，這也是這套制度合理存在的依據(jù)。從立法角度來看，不同的立法主體制定的各類不同的法律文本應(yīng)該具有差別化的法律效力等級。而從目前督查主體設(shè)立的法律依據(jù)來看，僅僅是通過“通知”形式下發(fā)部門規(guī)范性文件，既不是法律、行政法規(guī)，也不是部門規(guī)章，可見立法規(guī)格之低。這種低規(guī)格的立法，可以說對組織存在的穩(wěn)定性、職能發(fā)揮的權(quán)威性、運行效果的有效性等方面都會產(chǎn)生不小的局限性。

另外，相關(guān)法律依據(jù)的明確性、可操作性有待提高。從目前已有的督查工作可參照的規(guī)范性法律文件來看，很多規(guī)定內(nèi)容過于抽象化、原則化，可操作性不強，且缺乏相應(yīng)的司法解釋和配套規(guī)定，尤其是具體程序化內(nèi)容不足，都導(dǎo)致督查工作在具體開展過程中無所適從，相關(guān)規(guī)定的粗糙、不細化，也限制了督查工作行動的范圍，不敢“輕越雷池”。例如，區(qū)域環(huán)保中心的職責(zé)權(quán)限中提到中心具有 “參與重特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作”，也就清楚表明了督查中心在環(huán)境事件應(yīng)急體系中的相應(yīng)職責(zé)。而在最近2015年6月5日環(huán)保部施行的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》全文中并沒有關(guān)于督查中心的參與性的明確規(guī)定，而且就《辦法》本身來講，盡管對應(yīng)急管理中的風(fēng)險控制、應(yīng)急處置、懲戒措施做了相關(guān)規(guī)定，但作為完整的突發(fā)事件應(yīng)對體系，卻沒有對具體的參與程序、業(yè)務(wù)流程、防范措施、協(xié)作方式進行詳細說明，尤其針對跨域突發(fā)事件的應(yīng)對，更是僅做出了“共同防范、互通信息，協(xié)力應(yīng)對”等原則性規(guī)定，這也說明相關(guān)配套法律文件和司法解釋的缺失，如在這類跨界環(huán)境糾紛、跨界協(xié)調(diào)問題上都存在立法空白。

（四）歷史困境

縱觀國際，20世紀很多國家從流域治理開始，經(jīng)過不斷的發(fā)展完善，已經(jīng)構(gòu)建了相對完備的區(qū)域環(huán)保協(xié)調(diào)機制。放眼國內(nèi)，2006年建立的土地督察制度也在各方面取得了比較突出的成績。但就我國的環(huán)保督查制度而言，不僅運行狀況與國外類似制度相比有諸多不足，甚至效力效果距國內(nèi)同年建立的土地督察制度也有較大差距，其根源不僅僅局限于督察制度本身，更是與其所處的整個環(huán)保行政體制密切相連。

從我國環(huán)境保護管理的歷史發(fā)展脈絡(luò)來看，國家對環(huán)保問題的重視程度在不斷強化和提升，但從實際效果來看，中央層面通過環(huán)保部對地方的環(huán)境保護管理效果有限也是不爭的事實。造成這樣的結(jié)果，一方面是由于環(huán)保系統(tǒng)自身在垂直管理方面水平較低，另一方面是由于地方環(huán)保部門在制度安排等方面嚴重受限于地方政府，導(dǎo)致環(huán)保管理權(quán)限在國家職能體系分配過程中被一定程度地分割。所有這些都嚴重影響了中央環(huán)保部門對各地方各層級環(huán)保問題管理的有效性，也客觀削弱了中央一層對于地方環(huán)境管理的執(zhí)行控制力。在這樣的背景下，如果中央環(huán)保部門對地方環(huán)保管理的強制力度本來就很有限，那么作為中央環(huán)保部門督查職能的延伸，區(qū)域環(huán)保督查中心的組織權(quán)威性備受影響，區(qū)域環(huán)保督查制度的實效性也將大打折扣。

（五）權(quán)力困境

從權(quán)力來源看，授權(quán)主體的規(guī)格層次會影響到督查工作的有效推行。規(guī)范完整、行之有效的督查制度必須有明確的授權(quán)，同時也是踐行依法行政的時代要求。一般來說，這種授權(quán)應(yīng)當(dāng)是法律，至少應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院制訂的行政法規(guī)，因此對應(yīng)的權(quán)力來源也就不同。［3］就目前的國內(nèi)環(huán)保督查來講，國家環(huán)保局的授權(quán)成為它的權(quán)力來源，而環(huán)保督查工作往往要面對從上至省級政府下至基層的各級督查對象，授權(quán)的低等級同環(huán)保督查面對督查對象的寬泛性之間儼然形成了一對難解的矛盾。而同樣作為督查體系的土地督查制度，其權(quán)力來源于國務(wù)院授權(quán)，那么在土地督查過程中高等級的授權(quán)（代表國務(wù)院）也有助于對地方各級政府的土地利用管理開展更有效的工作。

從權(quán)力配置角度看，環(huán)保部極具保留性的放權(quán)也嚴重影響環(huán)保督查職能的履行。環(huán)保部一系列的規(guī)范性文件明文規(guī)定，禁止督查中心干預(yù)地方政府的日常環(huán)保工作，也“不指導(dǎo)地方環(huán)保部門業(yè)務(wù)工作”，授權(quán)極其有限。另外，在實際運作中，環(huán)保部下屬各司局也會有選擇性地將部分權(quán)力委托給督查中心，而保留那些核心的、關(guān)鍵性權(quán)力，這樣就直接導(dǎo)致督查中心沒有權(quán)限開展任何未經(jīng)環(huán)保部批準的重要行動，最經(jīng)常處理的事務(wù)就是環(huán)保部司局各部門委托的例行事務(wù)。還有就是權(quán)力設(shè)置交疊的問題，原本地方環(huán)保部門在做的工作，督查中心同樣要做，比如目前督查中心做的大量工作實際上就是對具體企業(yè)和項目進行檢查，“造成了職能交叉和重復(fù)檢查”［8］。

權(quán)責(zé)匹配關(guān)系也折射出一個奇怪的現(xiàn)象：環(huán)保督查中心“查出的問題往往直接由地方環(huán)保部門負責(zé)整改，承擔(dān)責(zé)任，地方環(huán)保部門有時存在一些抵觸情緒”［8］。那么，環(huán)保督查中心究竟應(yīng)該在整個環(huán)保體系中承擔(dān)什么樣的責(zé)任，才算與其擁有的權(quán)力相匹配？換言之，環(huán)保督查中心之所以權(quán)力有限，是否我們應(yīng)該從承擔(dān)責(zé)任角度進行重新考量？

從權(quán)力運行的效果看，督查活動中的很多功能已經(jīng)被選擇性忽略。這其中的原因主要有主客觀兩方面。一方面，表現(xiàn)在由于相關(guān)規(guī)定不完備不明確而導(dǎo)致督查中心對一些功能 “主觀上不想履行”，比如督查中心按規(guī)定擁有對重大污染與生態(tài)案件的查辦職能，但在實際運作中，督查中心通常會受環(huán)保部委托開展 “調(diào)查”，但是“辦”就會涉及對具體案件的處置，在原本就缺乏明確規(guī)定的有效授權(quán)的前提下，督查中心表現(xiàn)極為謹慎，因此“辦”的功能基本被選擇性忽略。另一方面，表現(xiàn)在督查中心被賦予的部分功能由于現(xiàn)有的法律、體制格局而無法履行，造成客觀上不能為的結(jié)果。例如，督查中心有一項具體權(quán)力就是督查國家風(fēng)景名勝區(qū)和國家森林公園的環(huán)境執(zhí)法情況，而從已有的法律規(guī)定來看，二者的執(zhí)法主體都有明確的規(guī)定，分別為建設(shè)部和國家林業(yè)局的相關(guān)行政管理部門，即便督查中心的上級環(huán)保部都無法解決的這種客觀現(xiàn)狀，使這項權(quán)限的履行成為空談。

（六）行動困境

組織中的各項行為需要依托各種機制來完成，構(gòu)建完整的運行機制是制度有效存續(xù)的保障。從目前整個督查制度已有的各項機制來看，仍存在著相當(dāng)多的問題亟待改進。

首先，準確、豐富、可靠的信息獲取是組織決策、行動的前提和基礎(chǔ)，而信息機制不通暢嚴重影響督查行動主動性的發(fā)揮。在現(xiàn)有的制度運行中，環(huán)保部收納的信息會有選擇性地發(fā)至督查中心，各級環(huán)保職能部門也沒有將各種污染、糾紛信息上報給中心的義務(wù)。同環(huán)保部各司局、各級環(huán)保職能部門相比，督查中心往往成為獲取信息最有限的部門。

其次，缺乏權(quán)威性身份、能力資源不足，嚴重限制了督查行動的有力開展。比如一些省份專門針對流域污染問題建立的定期聯(lián)系制度，卻不邀請名義上擁有跨域協(xié)調(diào)權(quán)力的督查中心列席會議，督查中心即便參與這類工作，也主要進行一些評價工作，而非參與實質(zhì)性的調(diào)停。這種“幫襯性”的角色使得督查制度行動運轉(zhuǎn)更受阻力。第三，環(huán)保事件的定性和處理對于調(diào)查數(shù)據(jù)、檢測結(jié)果的依賴程度非常高，而督查體系中并沒有獨立于地方的檢測系統(tǒng)，即便有相應(yīng)的采樣和檢測結(jié)果，在實際執(zhí)法中也不具有合法權(quán)威性，這一問題的存在也令督查執(zhí)法行動深陷困境。

四、走出困境的路徑選擇

（一）理念重塑，宏觀把控

從各方聯(lián)系主體看，督查中心要處理同上級環(huán)保部門、區(qū)域內(nèi)各級政府、各環(huán)保職能部門、社會主體等之間各種復(fù)雜交錯的關(guān)系。從縱深發(fā)展來看，“環(huán)保工作還涉及發(fā)展模式、生活方式和社會再生產(chǎn)的全過程，涉及產(chǎn)業(yè)政策、能源消費、國土開發(fā)、規(guī)劃計劃等各項政策措施”［8］。

從活動影響層次上看，督查活動既要追求宏觀上區(qū)域整體設(shè)計與環(huán)?；顒拥慕y(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧中觀層面各環(huán)境治理主體（政府）對相關(guān)法規(guī)要求如何落實，又要顧及微觀各監(jiān)管對象各項環(huán)保檢測指標結(jié)果?？梢?，督查活動實際上具有極強的綜合性，所涉及的關(guān)系、對象范圍非常廣泛。

從目前的工作實踐上看，督查工作的主要內(nèi)容都聚焦在微觀，對具體企業(yè)、項目進行檢查。那么，如何避免督查工作陷入瑣碎的具體事務(wù)中去，需要我們在督查系統(tǒng)中重塑一種宏觀視角對待面臨的工作與問題，站在一定高度上把握經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的整體關(guān)系，真正深入地方環(huán)保事務(wù)，揪出環(huán)保問題產(chǎn)生的根本原因，改變過去只關(guān)心環(huán)保治理結(jié)果，樹立以追求環(huán)境質(zhì)量改善為初衷的理念導(dǎo)向。

（二）定位清晰，地位獨立

在整個環(huán)保行政管理體系的理想設(shè)計中，應(yīng)該保證宏觀、中觀、微觀三個構(gòu)建層面。環(huán)保部在這一體系中應(yīng)定位為宏觀層面的 “管控者”，擁有對整個體制的宏觀控制管理權(quán)力、該體系政策制定的權(quán)力、相關(guān)問題的最終裁定權(quán)力。督查制度體系在該體系中則位于中觀層面，代表環(huán)保部，對體系內(nèi)個主體間甚至體系內(nèi)外相關(guān)利益主體間關(guān)系予以協(xié)調(diào)，是體系中各項政策的“維護者”——監(jiān)督各項政策法規(guī)的落實與執(zhí)行狀況。各級地方環(huán)保部門則作為體系中的最基層，在微觀層面具體執(zhí)法、獲取數(shù)據(jù)，對宏觀層面的環(huán)保部下達的各項政策規(guī)范予以落實，提供環(huán)保體系中信息來源的最真實反饋，是名副其實的“踐行者”。

在實際運行中，由于對自身的定位并不明晰，加上權(quán)力、體制等各方面的限制，本應(yīng)定位于中觀層面的督查中心更多履行微觀層面的職責(zé)，因此，重新還原在整個環(huán)保體系中的定位才是督查制度不違背設(shè)立初衷的不二選擇。另外，在一些學(xué)者的建議中也提及對督查制度中的主體進行“分局化”的構(gòu)想，也就是將現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心重新設(shè)定為環(huán)保部的 “區(qū)域分局”，地位介于環(huán)保部和地方（省級）環(huán)保部門之間，在身份上更加獨立，并通過改革賦予其更多的行政權(quán)力和更豐富的行政資源，使其成為環(huán)保部下設(shè)的真正具有權(quán)威性和積極主動性的組織實體。

（三）法律保障，規(guī)范行為

完備的法律體系建構(gòu)對督查制度的有效運行起著重要的保障作用。從上文的分析我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)存的督查制度在機構(gòu)設(shè)置、組織行為、遵循標準等方面都亟待規(guī)范，也需要高規(guī)格、高層次的法律保障確立其權(quán)威性和合法性。

首先，從我們國家的立法情況看，目前并沒有一部統(tǒng)一的關(guān)于派出機構(gòu)的組織法律，最理想的結(jié)果是國家層面能夠出臺一部規(guī)范派出機構(gòu)的法律法規(guī)，即便不能在國家層面實現(xiàn)，環(huán)保部也應(yīng)出臺針對督查制度運行主體的部門規(guī)章來規(guī)范督查中心的設(shè)置與運行。

其次，完善現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)，增強督查制度合法性，提高督查制度所依法律規(guī)范的可操作性。從環(huán)保法律體系中最基本的《中華人民共和國環(huán)境保護法》到其他相關(guān)污染防治和資源保護的法律法規(guī)以及各項單行法律、司法解釋，均未涉及督查制度在整個環(huán)保行政管理體系中的職責(zé)責(zé)任和配套機制問題，這些內(nèi)容的缺失一方面影響督查制度存在的立法依據(jù)，另一方面也影響督查制度在運行過程中與其他管理主體相互配合、相互協(xié)調(diào)的運行機制，限制督查制度自身功能的有效發(fā)揮。在現(xiàn)有法律體系結(jié)構(gòu)中以專業(yè)性的立法規(guī)定代替過去有失規(guī)范性的通知，明確督查制度的法律地位，細化其行為規(guī)范、工作機制將對督查制度大有裨益。

（四）權(quán)力落實，權(quán)責(zé)明確

權(quán)力問題實則是影響督查制度有效運行的核心和根本，其具體表現(xiàn)在權(quán)能有限、職能界限模糊等方面。權(quán)力的大小直接影響組織功能的發(fā)揮，有限的權(quán)力給督查制度帶來的也必將是有限的能力與資源。實際的情況是，環(huán)保部為督查制度設(shè)計了一套功能強大的外殼，卻并沒有為督查制度配備足以支撐外殼的“心臟”。因此，真正能夠推動督查制度運轉(zhuǎn)的動力就是高規(guī)格、真正有效的授權(quán)。賦予督查制度擁有處理問題的各項權(quán)能，將執(zhí)法權(quán)、裁決權(quán)、處置權(quán)、處罰權(quán)等真正落到實處，而不是僅僅只“督”不“辦”，權(quán)力架空。

權(quán)力界限的明確劃分也是幫助督查制度有效運轉(zhuǎn)的一個重要內(nèi)容。當(dāng)前環(huán)保部、督查中心和地方環(huán)保部門的工作內(nèi)容交錯、重疊的現(xiàn)象十分明顯，深層次的原因就是職能界限不清。將各自權(quán)限進行清晰劃定，并設(shè)計好之間的銜接機制，將是環(huán)保行政管理體系管理完善過程中的一個重要內(nèi)容。另外，督查活動中的責(zé)任指向一直也是困擾督查制度的頑疾，督查主體的權(quán)能層次過低，導(dǎo)致現(xiàn)行的督查活動過于具體和微觀，以至于發(fā)現(xiàn)問題后責(zé)任主體必然是地方環(huán)保部門，結(jié)果造成地方環(huán)保部門不可避免對督查主體會存在一定的成見和矛盾，要解決這一問題，只有提高督查活動的權(quán)力層級，將督查工作的活動視野放到更宏觀，更具高度的問題上，這樣既便于督查主體真正定位好自身的權(quán)力范圍，又有助于強化地方政府對于環(huán)保問題的相應(yīng)責(zé)任，減緩地方環(huán)保部門的壓力。

（五）理順關(guān)系，多方配合

在現(xiàn)有的督查體制中，督查主體是環(huán)保部的直屬事業(yè)單位，督查中心受環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)，對其負責(zé)；具體運作流程中，環(huán)保部下屬的環(huán)監(jiān)局是督查機構(gòu)對口聯(lián)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，不是其上級管理單位；督查機構(gòu)工作的實際開展須受環(huán)保部的委托，與環(huán)保部之間是行政委托的關(guān)系。在這樣的背景下，環(huán)保部各司局在實踐工作中往往會將各種非重要性具體事項、例行工作交辦給督查機構(gòu)，造成督查人員疲于應(yīng)付這類事務(wù)，占用了有限的工作精力。

另外，“一事一委托”的運行機制也對督查工作的內(nèi)容、方式、方法產(chǎn)生了不必要的束縛，在這樣的機制下，督查主體無法積極開展工作。那么，理順督查機構(gòu)與其他各方主體的相互關(guān)系，避免成為體系的附庸，也是破解現(xiàn)有困境一個重要議題。理順各方關(guān)系，最核心的就是管理分工明確?！岸讲椤辈煌凇氨O(jiān)察”，“督查”行為是國家環(huán)保督查機構(gòu)對地方各級政府及其環(huán)保職能部門進行的有關(guān)環(huán)保行政行為的監(jiān)督檢查；而環(huán)保監(jiān)察則應(yīng)該是環(huán)保職能部門針對環(huán)保相關(guān)單位和個人進行的環(huán)境保護和污染情況的監(jiān)督檢查。環(huán)保督查制度實際上應(yīng)該是從環(huán)境監(jiān)察中分離出來的專項制度，不應(yīng)該也不能夠取代地方環(huán)保職能部門依法享有的環(huán)境監(jiān)督檢查權(quán)。理順關(guān)系，還需要各項機制作為保障，包括保證信息機制的通暢，與各司局、地方環(huán)保部門實現(xiàn)信息共享，遇重大事件的信息通報；明確應(yīng)急機制中督查機構(gòu)的參與身份、參與途徑；完善協(xié)調(diào)機制，搭建各方環(huán)境治理主體的議事平臺，創(chuàng)建更多協(xié)調(diào)、協(xié)商的方式和方法等。

五、結(jié)語

環(huán)保督查制度是我國環(huán)境保護戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的有益探索，它的存在對我國現(xiàn)有的環(huán)境行政管理體制形成了有益補充，強化了國家意志在基層環(huán)保事務(wù)中的具體展現(xiàn)，它突破舊有行政區(qū)劃實現(xiàn)了環(huán)境問題的跨界解決與跨界合作，在區(qū)域環(huán)境治理過程中發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)然，環(huán)保督查制度存在至今，由于創(chuàng)立時間短，仍然存在各種各樣的問題待需解決，而且其中一些問題并非僅對其自身進行改革就能完全解決，還需要整體的環(huán)境行政管理體制甚至是國家行政管理體制進行整體性的改革，因而是一個需要長遠計劃、循序漸進的過程。

［1］沈曉悅，趙艷雪，馬煜姍.環(huán)保行政體制改革，路在何方？［J］.環(huán)境保護，2011，（6）.

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［3］唐璨.行政督察是我國行政監(jiān)督的重要新方式——以土地督察和環(huán)保督察為例［J］.安徽行政學(xué)院學(xué)報，2010，（4）.

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【責(zé)任編輯：趙 偉】

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1004－518X（2016）05－0193-08

國家社科基金青年項目“區(qū)域霧霾治理中府際協(xié)同的實現(xiàn)機制研究”（15BZZ051）、教育部人文社會科學(xué)基金青年項目“氣候治理中的非政府組織參與研究”（13YJCZH253）