李萍　　崔鵬程

我國政府應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)路徑研究

李萍崔鵬程

全球氣候變化背景下，氣象災害已成為限制社會與經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，努力提高應(yīng)對氣象災害的綜合能力是我國政府面臨的重要課題。本文通過剖析當前我國政府在應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)中存在的難點和問題，較為系統(tǒng)地提出了政府應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)的路徑與選擇。

政府；氣象災害；綜合能力建設(shè)；路徑選擇

氣象災害是自然災害中最頻繁而又嚴重的危害形式。我國各種氣象災害占自然災害總量的70%以上。氣象災害對社會的影響程度極大，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的高速發(fā)展，其造成的實際損失亦呈上升趨勢，已經(jīng)成為限制我國社會與經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要因素。努力提高政府應(yīng)對氣象災害的綜合能力是當前我國面臨的重要課題。

一、政府應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)的難點

1.薄弱的災前預警和防御能力

目前，災前預警和防御能力仍然是政府綜合減災能力的薄弱環(huán)節(jié)。隨著氣象災害的日益頻發(fā)，政府部門越來越重視災害的預警防御工作，比如，應(yīng)急預案編制得越來越多，政府救災投入也日益增多，但是“無論從監(jiān)測、預警到服務(wù)，都存在著薄弱環(huán)節(jié)”，很多工作并未真正落到實處。由于地方政府應(yīng)急管理辦公室等應(yīng)急機構(gòu)通常忙于應(yīng)急預案的持續(xù)編制，常常忽視對預案的不斷完善，注重追求預案的數(shù)量而忽視其科學性和可操作性，災前預警、防御還有諸多亟待解決的問題。

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，抗災能力低下，是長期以來制約我國災害應(yīng)急響應(yīng)提高防御能力的一大瓶頸。無論村鎮(zhèn)、水庫、學校、工礦企業(yè)，還是城市建設(shè)規(guī)劃均存在很多隱患，長期得不到徹底解決。目前，我國防減自然災害基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀極度惡劣。不健全的災害防減基礎(chǔ)設(shè)施嚴重制約了我國防御和救助災害的能力。有專家在向中國科協(xié)提交的一份調(diào)研報告《中小城鎮(zhèn)氣象致災問題亟待關(guān)注》中呼吁，預警防御機制不健全已經(jīng)成為中小城鎮(zhèn)致災的主要原因。

2.低下的災時應(yīng)急救援能力

在全球氣候變化背景下，氣象災害不斷呈現(xiàn)出新的特點：“時空分布、損失程度、影響的深度和廣度出現(xiàn)新的變化，各類災害的突發(fā)性、異常性、難以預見性日顯突出”（國家綜合防災減災規(guī)劃2011-2015年）。比如，氣象災害的分布點多面廣；北方洪澇突發(fā)性、異常性特征加??；超強臺風頻繁密集登陸，影響范圍縱橫跨度增大；城市氣候異常加劇、大氣污染嚴重等等。這些惡劣氣候和災害的出現(xiàn)，地方政府在史無前例的新災種或重大災情面前，往往表現(xiàn)出應(yīng)災經(jīng)驗不足、科技支撐能力不夠、基礎(chǔ)設(shè)施抗災能力差、專業(yè)救援隊伍缺乏等薄弱點。因此，面對氣象災害的新特點，地方政府的應(yīng)急救災能力面臨著極大地挑戰(zhàn)。

3.失衡的災后恢復重建能力

重大氣象災害不僅嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟，亦會在一定程度上影響人們的心理健康，導致“創(chuàng)傷后綜合癥障礙”等心理疾病的產(chǎn)生。災后恢復重建工作不僅包括房屋、公共基礎(chǔ)設(shè)施、工農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等物質(zhì)方面的恢復重建，還包括對受災群眾的情緒疏導、心理撫慰等精神方面的恢復重建。通常，政府關(guān)注更多的是物質(zhì)方面的恢復重建而忽視了心理精神救助。習近平總書記針對災后恢復重建工作作出重要批示，強調(diào)要“探索出一條中央統(tǒng)籌指導、地方作為主體、災區(qū)群眾廣泛參與的恢復重建新路子”。這就需要各級政府不折不扣地步步落實，真抓實干。

二、政府應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)難點的成因

1.缺乏科學的應(yīng)災理念

面對自然災害，政府理念的不科學性首先體現(xiàn)在危機意識不強上。長期以來，經(jīng)濟建設(shè)始終是地方政府最核心工作。對于自然災害，政府或多或少存在僥幸心理，更愿意把財力、物力、人力投入經(jīng)濟建設(shè)中，對防災減災工程建設(shè)重視不足。其次，全民減災教育意識薄弱。盡管學界和政府自身對于加強公民減災教育的呼聲日高，但效果不盡如人意，與日本等減災教育發(fā)達的國家差距甚遠。再次，政府綜合減災意識有待增強。國家減災委副主任閃淳昌認為，中國的防災救災理念要從長期固守的單項減災理念，真正轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合減災理念并切實付之以實踐。

2.缺乏健全的長效管理機制

由于氣象災害的發(fā)生是不可避免的，隨時都可能在任何場合下發(fā)生，所以建立健全長效的災害管理機制，把災害損失降到最低程度，確保社會的穩(wěn)定與和諧尤為重要。

災害管理是政府的主要功能之一。應(yīng)建立一套從中央到地方的災害管理體系，這是氣象災害管理的執(zhí)行中樞。我國目前還沒有真正成立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的氣象災害管理部門。盡管災害發(fā)生時國家由國務(wù)院辦公廳、各省市由各自的辦公廳來指揮協(xié)調(diào)救災行動，但這只是領(lǐng)命進行災害管理的臨時機構(gòu)，其作用的發(fā)揮受到了一定的限制。

3.缺乏優(yōu)質(zhì)的應(yīng)災投入

應(yīng)災投入是指在應(yīng)對氣象災害時所需的人力、物力、財力的投入。應(yīng)災投入是否充足、投入結(jié)構(gòu)是否合理、投入方式是否科學將直接影響到救災的效果。盡管當前我國的氣象災害救災投入持續(xù)增加，但隨著未來可能出現(xiàn)的氣象災害次數(shù)的增多、災害形式的多樣，受災地區(qū)的擴大，將出現(xiàn)防災減災投入總量不能滿足需要，尤其是在中西部欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村等脆弱地區(qū)投入尤其不足等問題。全國政協(xié)委員駱沙鳴在今年的兩會上建議，要加大基層氣象防災減災投入。此外，我國當前的應(yīng)災投入主體、投入結(jié)構(gòu)等也均存在不完善的地方。比如，由于我國目前防災減災的投入主體是政府，社會、企業(yè)以及個人參與不多，導致一方面政府不堪沉重負擔，另一方面社會力量不能得到充分發(fā)揮，影響了投入資金的穩(wěn)定性、充足性和有效性。在投入結(jié)構(gòu)方面，重財力、物力投入，輕人力資源投入；重救災和重建投入，輕防災投入，也使得應(yīng)災投入沒有發(fā)揮最大效用。

4.缺乏堅強的應(yīng)災科技支撐

科技是防災減災工作的重要支撐，科技水平的高低直接影響著防災減災的效果。近年來，我國防災減災總體科技實力有了顯著提高，但與世界發(fā)達國家相比，我國的科技減災水平仍然存在較大的差距，還不足以有效支撐復雜多變的應(yīng)災要求。在具體的災害防御和救災過程中，由于技術(shù)裝備能力薄弱或技術(shù)裝備使用的體制性問題，嚴重影響了救災效果的科技不力現(xiàn)象比比皆是。

三、政府應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)的路徑

1.健全氣象災害管理機制

在政府長效管理機制建設(shè)方面，我國目前除了急需成立專門的能夠統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的氣象災害管理部門，還應(yīng)該根據(jù)災害管理的事前、事中、事后這三個基本階段，建立和完善包括預警機制、保障機制、應(yīng)急機制和善后機制在內(nèi)的一套完整的氣象災害管理機制。

預警機制是預先發(fā)布警告的制度。通過及時提供警示的機構(gòu)、制度、網(wǎng)絡(luò)、舉措等構(gòu)成的預警系統(tǒng)，實現(xiàn)信息的超前反饋，為及時布置、防風險于未然奠定基礎(chǔ)。

保障機制是要為氣象災害管理活動提供物質(zhì)保障和精神保障的機制，政府要提前做好物資儲備和人力資源儲備，確保有充足的人力、物力和財力來應(yīng)對氣象災害。

應(yīng)急機制是為應(yīng)對突發(fā)的自然災害而采取的一系列應(yīng)急措施和制定的規(guī)章制度，包括建立起系統(tǒng)的應(yīng)急預案框架體系和部門聯(lián)動體系，做到既能統(tǒng)一領(lǐng)導，又能分工協(xié)作，有章可循。

善后機制是災害管理的重要組成部分。善后處理的主要任務(wù)是鞏固災害管理的前期成果，預防次生災害和衍生災害的發(fā)生，也是總結(jié)經(jīng)驗教訓、改進災害管理方法，提高政府災害管理能力。

2.加強公共服務(wù)能力建設(shè)

公共服務(wù)建設(shè)本質(zhì)上是防災減災的長效機制，比應(yīng)急預案更重要，因為應(yīng)急預案主要是在長效機制出現(xiàn)問題時的一種補救措施。政府只有從根本上改善公共基礎(chǔ)設(shè)施和提高公共服務(wù)質(zhì)量，才能更有效地應(yīng)對氣象災害。

3.規(guī)范科技倫理體系

科學技術(shù)是人類防災減災的強大武器。科技進步在很大程度上改變了災害的原有屬性，并擴大了人們的倫理責任，如果缺乏自然災害救助的倫理規(guī)范，將嚴重影響災害防御的全球共享。在印度洋地震海嘯發(fā)生8分鐘后，美國觀測站就收到了海嘯波并迅速將信息通報了日本、澳大利亞等國家。而東南亞國家因無預警系統(tǒng)沒有獲得信息，導致東南亞國家和地區(qū)遭受重創(chuàng)。可見，在科技日新月異的今天，規(guī)范和健全自然災害救助的科技倫理體系勢在必行。

4.組建高素質(zhì)的災害防救隊伍

組建高水平的防災隊伍，建立強有力的科研團隊，科學制定災害預防措施，是災害防御的智力保障。我國必須進一步加強人才隊伍建設(shè)，牢固樹立科技減災觀念，推進氣象災害管理的現(xiàn)代科學技術(shù)理論研究和實踐運用，大力提升我國氣象災害管理水平。

組建高素質(zhì)的救災隊伍，是有效實施災害救助的人力保障。首先，要盡可能挑選熟悉專業(yè)知識并善于使用各種救災設(shè)備的人員；其次，專業(yè)救災人員應(yīng)當具備敏銳的判斷能力，能夠迅速把握可能致災的隱患并果斷采取防御措施；再次，救災人員還應(yīng)當具備較強的災害應(yīng)變能力和心理承受能力，做到災害面前臨危不亂；最后，救災人員還需具備較強的心理干預能力，能夠?qū)κ転膫€體和群體進行及時疏導。

5.提高公眾參與意識

當前，我國還沒有真正構(gòu)建起一個正規(guī)化、專業(yè)化的防災減災教育體系，導致災害教育存在諸多問題。首先，要把氣象災害的基本常識切實作為素質(zhì)教育的一部分，把應(yīng)急能力培訓納入學校日常教學體系中，幫助兒童從小樹立較強的災害防范意識和提高應(yīng)災能力；其次，要把災害風險管理教育納入政府官員和公共管理人員的日常培訓工作中，以提高災害風險意識，促使他們在進行重大決策、制定社會發(fā)展規(guī)劃以及實施重大工程項目時，能夠認真開展風險評估，最大可能降低決策風險；第三，加大力度多途徑、多渠道對廣大人民群眾進行災害防范知識和技能以及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育；第四，理論和實踐相結(jié)合，有關(guān)部門定期組織民眾開展應(yīng)對氣象災害的模擬訓練，使人們能夠在“實踐”中熟練掌握應(yīng)對災害的基本技能和方法，做到災害面前臨危不亂、從容應(yīng)對。

6.加強氣象災害法制建設(shè)

針對氣象災害制定氣象災害管理法規(guī)，建立完備的氣象災害管理制度，應(yīng)對各種突發(fā)性氣象災害，是氣象災害管理的有力保障。我們既要制定國家層面的應(yīng)對自然災害的基本大法，使我國在災害管理過程中有法可依，同時也要根據(jù)不同的氣象災害制定相應(yīng)的單項法律法規(guī)。此外，還要加強國家氣象災害保險法的制定。

7.優(yōu)化緊急狀態(tài)下各方利益關(guān)系

突發(fā)性災害事件會對各方利益造成嚴重影響，各種無法預期的損失將使整個地區(qū)在一定時間內(nèi)不可避免地陷入無序混亂狀態(tài)。對此，政府有必要積極協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，切實維護社會穩(wěn)定。在氣象災害發(fā)生后，災區(qū)政府部門必須立即啟動應(yīng)急預案，堅持把保民生問題放在首位，各級各部門層層實行責任制。比如公安、交通等部門要組織力量確保道路暢通；民政部門、衛(wèi)生部門等要組織應(yīng)急物資對受災群眾開展應(yīng)急救援；電力部門要積極做好應(yīng)急搶險工作，保障電網(wǎng)安全；工商管理部門要加強市場物價的監(jiān)管，確保物價穩(wěn)定。

8.完善和加強氣象災害信息管理

災害發(fā)生后，政府對災害信息采取封閉式管理也許在災害發(fā)生初期會起到穩(wěn)定人心，降低群眾恐慌情緒等作用，但如果一味瞞報災情，始終沒有權(quán)威消息發(fā)布，就可能錯失救災的有利條件和最佳時機，導致小道消息、各類謠言滿天飛，造成更大的社會恐慌，影響救災工作的正常開展和政府的公信力。因此，政府要對災害信息進行科學管控，幫助群眾了解災害的基本信息，消除不必要的群體性恐慌，以利于積極組織抗災和重建工作。

9.積極參與國際合作

聯(lián)合國秘書長布特羅斯·加利在橫濱世界減災大會上的講話中指出：減災“工作不能單靠一個村莊、一個社會團體，一個國家去做。科學、政治、經(jīng)濟和變幻莫測的大自然是緊密相連的。這就要求我們從國際前景的角度強調(diào)減災。”隨著全球經(jīng)濟一體化的步伐日益加快，突發(fā)性災害防御與救助的國際合作愈加頻繁和受人關(guān)注。政府機構(gòu)不僅自身應(yīng)當主動參與國際救助，還要積極支持民間組織廣泛參與。

10.加強災后撫慰和心理干預

自然災害是給老百姓造成精神創(chuàng)傷和經(jīng)濟損失的最大因素，要求政府重視對災民進行物質(zhì)和經(jīng)濟上的賑濟，同時給予精神上的撫慰。在現(xiàn)代社會，依靠堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和強大的社會組織能力，根據(jù)災害性質(zhì)，組織大量有經(jīng)驗的災害服務(wù)專家對其進行危機干預。例如，精神科醫(yī)生、護士、急診工作人員、精神病學家、心理學家、社會工作者、志愿者等對危機心理反應(yīng)比較強烈的民眾個體和群體進行及時疏導和干預，以幫助人們消除危機心理，恢復心理平衡。

[1]氣象災害防御存在薄弱環(huán)節(jié)五大舉措提高防御水平.http://www.gov.cn/wszb/zhibo326/ content_1310391.htm [1].

[2]光明日報.2013-7-17.

[3]屈振輝.論災害倫理研究中的若干基本問題[J].重慶郵電大學學報(社會科學版)，2009（1）.

（作者單位：南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.07.006

本文為2015年度氣象軟科學課題“氣法函〔2014〕27號地方政府應(yīng)對氣象災害綜合能力建設(shè)研究”的階段性研究成果]