鐘麗娟

相對于一般詢問的模糊與籠統(tǒng)，專題詢問的主題更鮮明、對象更明確、重點更突出，因而更便于實施和操作。專題詢問的開展給人大監(jiān)督注入了新的活力。

相對于一般詢問的模糊與籠統(tǒng)，專題詢問的主題更鮮明、對象更明確、重點更突出，因而更便于實施和操作。專題詢問的開展給人大監(jiān)督注入了新的活力。

2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯(lián)組會議，就國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告進行專題詢問。此次專題詢問，問答水平之高、觸及問題之深，廣受各界好評。專題詢問，作為人大監(jiān)督的一種形式創(chuàng)新，也引發(fā)更多的關(guān)注與思考。

在我國的法律文本中，詢問是人大的法定監(jiān)督方式，而專題詢問則是詢問的衍生和發(fā)展。新中國成立后，1954年憲法規(guī)定有質(zhì)問：“全國人民代表大會代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)。”1975年憲法取消了有關(guān)質(zhì)問的規(guī)定，1978年憲法又加以恢復(fù)，但將質(zhì)問改為質(zhì)詢，1982年憲法對質(zhì)詢從程序上進一步規(guī)范，明確“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責(zé)答復(fù)”?？梢?，新中國成立之后的歷部憲法，從質(zhì)問到質(zhì)詢，幾經(jīng)修改，未曾出現(xiàn)詢問的概念，但我國的憲法性法律，對詢問則有明確規(guī)定。

最先對詢問作出規(guī)定的是1982年全國人大組織法，規(guī)定“在全國人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人在代表小組或者代表團會議上進行說明”。1986年地方組織法修改時，將詢問制度引入了地方人大。1987年全國人大常委會議事規(guī)則又將詢問引入全國人大常委會，并將“詢問和質(zhì)詢”單列一章。1989年《全國人大議事規(guī)則》、1992年《代表法》、1994年《預(yù)算法》也都設(shè)置了詢問的法律條款。2006年《監(jiān)督法》將“詢問和質(zhì)詢”作為人大常委會七種監(jiān)督方式之一，規(guī)定“各級人民代表大會常務(wù)委員會會議審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負責(zé)人員到會，聽取意見，回答詢問”。至此，在法律文本中，詢問作為人大及其常委會的一種法定監(jiān)督方式得以肯定。

專題詢問源于詢問，但又在詢問基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新和拓展。專題詢問的概念最早出現(xiàn)于2010年3月全國人大常委會的工作報告，當(dāng)年的工作任務(wù)明確提出，要依法開展專題詢問和質(zhì)詢，選擇代表普遍關(guān)心的問題聽取國務(wù)院有關(guān)部門專題匯報，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，要請國務(wù)院有關(guān)部門主要負責(zé)同志到會聽取意見、回答詢問、答復(fù)問題。隨后，專題詢問在人大系統(tǒng)普遍推廣。經(jīng)過5年實踐，2015年4月，全國人大常委會辦公廳出臺了《關(guān)于改進完善專題詢問工作的若干意見》，為專題詢問的規(guī)范開展提供了依據(jù)和指導(dǎo)。

自2010年6月十一屆全國人大常委會第十五次會議首次開展專題詢問以來，全國人大常委會已開展了18次專題詢問，其中十一屆開展了9次，十二屆開展了9次。專題詢問已成為人大常委會監(jiān)督工作的一大重點和亮點。這些專題詢問在社會上產(chǎn)生積極反響，取決于諸多因素：一是選題好。專題詢問的選題涵蓋了落實黨中央決策部署、關(guān)系國計民生和群眾切身利益的重大問題。例如，2014年，全國人大常委會選擇深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)、推進新農(nóng)村建設(shè)三項重點工作，開展了三次專題詢問。2015年，全國人大常委會結(jié)合審議全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查水污染防治法實施情況的報告進行專題詢問，并首次對審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況報告進行專題詢問。這些選題，都是事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題、“一府兩院”存在的突出問題和群眾反映強烈的熱點難點問題，針對性、時效性突出，體現(xiàn)了專題詢問的“專題”特點。二是質(zhì)量高。專題詢問過程中，問答雙方面對面、題對題，問得透徹、答得精彩，其深度與見地，令人印象深刻。雙方既有交流也有交鋒，在良性互動中促進問題的解決。三是影響大。全國人大常委會開展專題詢問以來，專題詢問的監(jiān)督方式很快輻射至地方人大。各地普遍采用廣播電視實時報道和網(wǎng)絡(luò)全程直播方式。這種公開透明的報道，將詢問機關(guān)和被詢問機關(guān)一同納入公眾視野，對人大來說，有利于樹立人大的權(quán)力機關(guān)地位，同時也將人大工作置于民眾的監(jiān)督之下。對政府來說，有利于查找問題，促進政府改進工作。對民眾來說，有利于保障公民的知情權(quán)，也是一次很好的民主法治宣傳教育。

在肯定專題詢問效果同時，不容否認，專題詢問也存在許多問題有待改進，特別是在地方人大常委會較為普遍。比如，有些人大常委會組成人員知識儲備不足，調(diào)研功夫不夠，或是角色定位不準，導(dǎo)致詢問時不敢問、不善問，或是與政府部門提前演練，有走過場之嫌。有的專題詢問單純?yōu)榱送瓿扇蝿?wù)，針對性、互動性不強。有的專題詢問始于問、止于答，后續(xù)追蹤落實不力，導(dǎo)致專題詢問的監(jiān)督實效大打折扣。

從1982年我國法律明確規(guī)定詢問制度，至今已有30多年。值得反思的是，作為人大監(jiān)督的法定方式，詢問在我國多部法律中反復(fù)規(guī)定，為何在實踐中極少運用，而專題詢問從2010年全國人大常委會開展以來卻能在各級人大如火如荼地展開？究其原因，大致有二：一是得益于中央層面的高度重視。黨的十八屆三中全會《決定》提出，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督制度。通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。2014年，中央將改進完善專題詢問作為一項重點改革任務(wù)，提出了具體要求。這是專題詢問成為熱門話題的時代背景。二是專題詢問的方式更契合我國目前的政治文化。質(zhì)詢盡管在我國法律層級上高于詢問，在出臺時間上也早于詢問，但實踐中遠未實現(xiàn)常態(tài)發(fā)展。新中國成立以來，全國人大的質(zhì)詢權(quán)只行使過兩次，也就是1980年上海寶山建設(shè)工程質(zhì)詢案和2000年煙臺特大海難事故質(zhì)詢案。相對于質(zhì)詢的嚴厲，詢問作為人大及其常委會了解有關(guān)情況的一種手段，只具有解疑釋惑的性質(zhì)，其監(jiān)督形式更為溫和。同時，相對于一般詢問的模糊與籠統(tǒng)，專題詢問的主題更鮮明，對象更明確，重點更突出，因而更便于行使和操作。

專題詢問的開展給人大監(jiān)督注入了新意和活力，但也有許多方面尚待改進。

一是專題詢問的定位有待進一步明確。專題詢問不同于詢問，也不同于質(zhì)詢。根據(jù)專題詢問的實踐，專題詢問介于詢問與質(zhì)詢之間。專題詢問是一個完整的權(quán)力過程，包括選擇議題、制訂實施方案、開展調(diào)查研究、組織專題詢問、跟蹤督辦落實等環(huán)節(jié)，其針對性、實效性已遠非詢問所能涵蓋，實踐中專題詢問的剛性監(jiān)督實效已經(jīng)顯現(xiàn)。專題詢問使人大監(jiān)督權(quán)的落實有了抓手，是一種行之有效的監(jiān)督方式。但從于法有據(jù)的角度講，專題詢問還應(yīng)在法律中明確定位。

二是專題詢問的程序有待進一步規(guī)范。我國法律層面對詢問的規(guī)定極為粗疏，導(dǎo)致實踐中如何開展專題詢問缺少具體程序依據(jù)。盡管全國人大常委會辦公廳出臺了《關(guān)于改進完善專題詢問工作的若干意見》，但法律層面還需進一步明確專題詢問的主體、會議形式、內(nèi)容要求、具體程序、后續(xù)監(jiān)督等，促進專題詢問制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

三是地方人大常委會組成人員的履職能力需要提高。專題詢問若要問出深度、問到要害、問出實效，需要的不僅是責(zé)任心，還要有專業(yè)性。面對詢問對象的專業(yè)隊伍配備，人大常委會必須有專業(yè)人員對接，才能保證詢問的質(zhì)量和權(quán)威。2016年是我國縣鄉(xiāng)人大換屆之年，人大應(yīng)以此為契機，切實加強各級人大及其常委會的組織建設(shè)，使國家權(quán)力機關(guān)組成人員的履職能力真正與國家權(quán)力機關(guān)的地位與職權(quán)相匹配。