宋德鳳

（上海市土地儲(chǔ)備中心，上海 200336）

土地新政背景下深化上海土地儲(chǔ)備工作的對(duì)策思考

宋德鳳

（上海市土地儲(chǔ)備中心，上海 200336）

土地儲(chǔ)備是我國(guó)改革開(kāi)放和土地使用制度改革的產(chǎn)物，是挖掘資源、夯實(shí)基礎(chǔ)、提升能級(jí)的必要保障和重要的橋梁與紐帶。在新的土地政策背景下，提出深化土地儲(chǔ)備工作的三方面措施建議：規(guī)劃先行，全面謀劃，重點(diǎn)鎖定土地規(guī)劃和重大工程兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)；創(chuàng)新方法，采用超前儲(chǔ)備和定向儲(chǔ)備兩條途徑，提高土地儲(chǔ)備效率；強(qiáng)化監(jiān)管，規(guī)范儲(chǔ)備土地的管理和使用。

土地儲(chǔ)備；土地規(guī)劃；效率；監(jiān)管

2015年上海市人民政府《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建立與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)劃和土地管理制度，按照“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的總體要求，創(chuàng)新土地收儲(chǔ)利益分配和供應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地總量“零增長(zhǎng)”。土地儲(chǔ)備工作在新的土地政策背景下，如何創(chuàng)新土地儲(chǔ)備方法，適應(yīng)土地供應(yīng)需求，需要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，勇于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。鑒此，本文重點(diǎn)圍繞土地儲(chǔ)備的工作深化提出對(duì)策建議。

1 規(guī)劃先行，全面謀劃土地儲(chǔ)備

我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，土地儲(chǔ)備是全面貫徹落實(shí)這一制度的重要舉措。作為事關(guān)乃至影響上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素，土地儲(chǔ)備是新增建設(shè)用地的前道閘門(mén)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的特殊功能。當(dāng)前，在土地新政背景下，全市土地儲(chǔ)備工作應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞服務(wù)大局、服務(wù)民生、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)這個(gè)核心，牢牢把握規(guī)劃先行、規(guī)劃鎖定這一基本理念，積極、科學(xué)、穩(wěn)妥推進(jìn)全市的土地儲(chǔ)備工作，著力在“兩個(gè)鎖定”上謀定而動(dòng)，因勢(shì)而行，積極抓推進(jìn)，全面抓落實(shí)。

土地規(guī)劃是指各級(jí)人民政府在土地上進(jìn)行各種用地合理配置的綜合性活動(dòng)，分為土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土地利用規(guī)劃。土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對(duì)的權(quán)威地位。因此，土地儲(chǔ)備工作必須全面體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性、原則性和強(qiáng)制性。

1.1 鎖定土地規(guī)劃，推進(jìn)土地儲(chǔ)備

土地規(guī)劃就是指全市土地利用總體規(guī)劃。編制土地收儲(chǔ)計(jì)劃，推進(jìn)落實(shí)土地儲(chǔ)備，必須以土地規(guī)劃為依據(jù)和統(tǒng)攬，嚴(yán)格按照土地規(guī)劃總的原則、目標(biāo)與要求組織編制。對(duì)于重大的政策問(wèn)題、限制條件、土地屬性、區(qū)域劃定、約束性要求等法定條件，必須予以明確，切忌模棱兩可。同時(shí)應(yīng)當(dāng)把土地儲(chǔ)備工作任務(wù)和目標(biāo)與土地規(guī)劃緊密結(jié)合，例如：如何在符合土地規(guī)劃的前提下提高收儲(chǔ)質(zhì)量、如何有利于后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)和利用、如何降低收儲(chǔ)成本、如何實(shí)現(xiàn)利益最大化、如何防止或降低社會(huì)矛盾等等，以全面實(shí)現(xiàn)全市土地儲(chǔ)備工作量質(zhì)均優(yōu)，能級(jí)齊升。

1.2 鎖定重大工程，落實(shí)土地儲(chǔ)備

國(guó)家或市重大工程往往具有時(shí)間緊、要求高、影響大、關(guān)注度高等特點(diǎn)，如果土地儲(chǔ)備工作不能適應(yīng)重大工程建設(shè)的特殊要求，不能按時(shí)或提前完成收儲(chǔ)任務(wù)，勢(shì)必會(huì)直接影響建設(shè)進(jìn)度，乃至嚴(yán)重影響任務(wù)完成。為此，土地儲(chǔ)備部門(mén)必須牢固樹(shù)立鎖定重大工程，積極抓、主動(dòng)抓土地收儲(chǔ)的責(zé)任意識(shí)和使命擔(dān)當(dāng)，努力當(dāng)好重大工程建設(shè)的服務(wù)者、鋪路人。必須早計(jì)劃、早安排、早啟動(dòng)土地收儲(chǔ)工作，盡可能做到集中攻關(guān)，明確分工，責(zé)任到人，倒排節(jié)點(diǎn)，細(xì)化工作推進(jìn)的時(shí)間表、路線圖。必須強(qiáng)化組織指揮，組織領(lǐng)導(dǎo)，組織計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)，全面形成聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)手的工作合力，努力為土地收儲(chǔ)工作的順利推進(jìn)和落實(shí)營(yíng)造良好氛圍和條件。

2 效率優(yōu)先，全面創(chuàng)新工作方法

土地儲(chǔ)備工作，是指各級(jí)人民政府依照法定程序，在批準(zhǔn)的權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)通過(guò)收回、收購(gòu)、征收、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的過(guò)程和行為。情況非常復(fù)雜，政策性與原則性、現(xiàn)實(shí)性與時(shí)效性矛盾極為突出。為了進(jìn)一步把上海的土地儲(chǔ)備工作做得更好更優(yōu)，除了繼續(xù)推行現(xiàn)行的實(shí)踐證明有利有效的方法之外，還可采取超前儲(chǔ)備、定向儲(chǔ)備兩種方法。

2.1 超前儲(chǔ)備

超前儲(chǔ)備，主要體現(xiàn)“兵馬未動(dòng)，糧草先行”的思想。具體工作中，應(yīng)重點(diǎn)把握超前性，即對(duì)旅游、商業(yè)、娛樂(lè)、金融、服務(wù)業(yè)六類經(jīng)營(yíng)性用地以及科創(chuàng)中心建設(shè)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、動(dòng)遷安置房建設(shè)和商品房建設(shè)等優(yōu)先納入超前儲(chǔ)備，努力做到規(guī)劃落地的，先行儲(chǔ)備；符合條件的，成熟一塊、儲(chǔ)備一塊；能夠提前儲(chǔ)備的，盡可能早啟動(dòng)，早儲(chǔ)備，著力打造全市建設(shè)用地的儲(chǔ)備庫(kù)。增值性，即優(yōu)先把政府規(guī)劃確定的、增值潛力大的建設(shè)項(xiàng)目，如交通樞紐、基礎(chǔ)設(shè)施、公用綠地、環(huán)境保護(hù)等地塊，提前納入超前收儲(chǔ)計(jì)劃，提前做好前期準(zhǔn)備，提前展開(kāi)相關(guān)工作，力爭(zhēng)儲(chǔ)備的先機(jī)和主動(dòng)。協(xié)調(diào)性，即緊密結(jié)合市委要求的補(bǔ)城市短板，全面開(kāi)展環(huán)境綜合整治工作，主動(dòng)參與、積極介入，跨前一步，超前儲(chǔ)備。如對(duì)那些整治地塊面積大、區(qū)域優(yōu)、控詳規(guī)劃已覆蓋的、符合市政府“五量”土地新政的土地，盡可能與相關(guān)主管部門(mén)協(xié)調(diào)溝通，提前制定收儲(chǔ)計(jì)劃，先行一步謀劃土地儲(chǔ)備，努力打造全市土地儲(chǔ)備工作的快車道和“高速公路”。

2.2 定向儲(chǔ)備

定向儲(chǔ)備是指“量體裁衣，量身定制”，定向儲(chǔ)備的項(xiàng)目或地塊，如國(guó)家級(jí)、市級(jí)重大工程和民生工程等。為了落實(shí)和推進(jìn)好定向土地儲(chǔ)備工作，應(yīng)當(dāng)：一要全面了解、梳理國(guó)家、市、民生三類工程的總體布局，選址定位、土地供應(yīng)保障的特殊要求，力求有的放矢，綱舉目張。二是要制定定向收儲(chǔ)計(jì)劃，重點(diǎn)明確并細(xì)化、量化動(dòng)拆遷、補(bǔ)償、安置、騰地、凈地、交地、土地平整等多個(gè)環(huán)節(jié)的定性、定量化安排。三要合力攻關(guān)，成立專門(mén)的土地收儲(chǔ)組織機(jī)構(gòu)，明確細(xì)化各工作機(jī)構(gòu)的責(zé)任分工，建立并組成專門(mén)的工作隊(duì)伍，構(gòu)建市、區(qū)相關(guān)部門(mén)聯(lián)合推進(jìn)的工作機(jī)制、制度，比如會(huì)議制度、工作方案、工作流程、職能分工、協(xié)調(diào)聯(lián)系通道和方法等。四要狠抓落地，就是嚴(yán)格按照收儲(chǔ)計(jì)劃的總體安排，全力抓推進(jìn)，全面抓落實(shí)，全面抓落地，力求為“三類”工程建設(shè)早鋪路、早架橋，及時(shí)提供并滿足與之相適應(yīng)的土地供應(yīng)和土地保障。

3 監(jiān)管優(yōu)先，全面強(qiáng)化儲(chǔ)后監(jiān)督管理

土地收儲(chǔ)后日常監(jiān)管非常重要，如果監(jiān)管不力、監(jiān)管失控、監(jiān)管不到位，很容易成為后續(xù)利用的“高地”和“五違”（違法用地、違法建筑、違法排污、違法經(jīng)營(yíng)、違法居?。┈F(xiàn)象的“洼地”。為此，率先強(qiáng)化土地儲(chǔ)備后續(xù)監(jiān)督管理十分必要，應(yīng)全面建立與之相適應(yīng)，相配套的一體化、綜合性、強(qiáng)制性的監(jiān)督管理機(jī)制、制度、對(duì)策和措施?；诋?dāng)前全市土地新政背景下，應(yīng)該做好以下兩個(gè)方面工作：

3.1 委托管理，強(qiáng)化責(zé)任

儲(chǔ)備土地后續(xù)管理是土地收儲(chǔ)工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，關(guān)乎收儲(chǔ)土地的安全性、經(jīng)濟(jì)性和時(shí)效性。鑒于全市儲(chǔ)備土地地塊多、容量大，以及土地儲(chǔ)備中心人手少等現(xiàn)實(shí)情況，委托式管理不失為一種可行的、有效的管理模式和方法。為了進(jìn)一步強(qiáng)化、深化、細(xì)化委托式管理，應(yīng)突出抓好以下三個(gè)環(huán)節(jié)：一要強(qiáng)化委托機(jī)構(gòu)、單位的資質(zhì)審核，對(duì)不具備法定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)、單位應(yīng)堅(jiān)決不予委托；二要公開(kāi)招標(biāo)，依法委托，一旦確定委托機(jī)構(gòu)、單位，應(yīng)全面依法簽訂委托管理協(xié)議、合同等法律文書(shū)，法律顧問(wèn)應(yīng)全程參與法律文書(shū)的起草、簽訂，堅(jiān)決防止違法違規(guī)問(wèn)題發(fā)生；三要強(qiáng)化監(jiān)督考核，應(yīng)定期不定期對(duì)委托管理機(jī)構(gòu)的管理情況進(jìn)行全面的監(jiān)督、檢查和考核，凡發(fā)生管理失控、管理缺失、管理混亂等問(wèn)題，如未經(jīng)批準(zhǔn)私自轉(zhuǎn)借他人使用土地，在土地上私搭亂建違法建筑，破壞土地形態(tài)、結(jié)構(gòu)，從事各種違法違規(guī)活動(dòng)，從中謀利，土地質(zhì)量下降，直接影響土地掛牌出讓等，都應(yīng)立即采取中止委托、一票否決、扣減管理經(jīng)費(fèi)、納入儲(chǔ)備土地后續(xù)管理黑名單等措施，確保后續(xù)監(jiān)管優(yōu)質(zhì)高效，不發(fā)生問(wèn)題。

3.2 臨時(shí)使用，從嚴(yán)控制

儲(chǔ)備土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行全封閉管理，臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地必須從嚴(yán)把關(guān)、從嚴(yán)審批、從嚴(yán)控制。當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，儲(chǔ)備土地臨時(shí)使用或者利用，應(yīng)當(dāng)全面建章立制，依法操作。一是必須全面明確臨時(shí)使用的條件，即凡非民生問(wèn)題、公益性需求、環(huán)境整治、重大工程及城市發(fā)展必須的，原則上一律不得臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地；二是必須全面明確使用年限，即臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地原則上不得超過(guò)兩年，如確需超過(guò)兩年，必須重新報(bào)批，未經(jīng)批準(zhǔn)同意，一律無(wú)條件全部收回土地；三是必須全面明確審批規(guī)定和審批流程，即臨時(shí)用地單位必須書(shū)面向土地儲(chǔ)備主管部門(mén)提出申請(qǐng)，依法辦理土地臨時(shí)使用手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可使用，嚴(yán)禁未批先用，邊批邊用；四是必須全面明確臨時(shí)使用土地租金標(biāo)準(zhǔn)；五是必須全面明確責(zé)任追究，凡違反臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地相關(guān)規(guī)定，逾期未按時(shí)交還土地，或其他違法違規(guī)行為的，必須依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。對(duì)拒不交還土地的，及時(shí)移送土地執(zhí)法部門(mén)，嚴(yán)格按照土地管理法律法規(guī)從嚴(yán)追責(zé)，依法查處，以確保土地儲(chǔ)備管理工作的嚴(yán)肅性，努力打造全市土地儲(chǔ)備管理工作的新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全市土地儲(chǔ)備工作健康、有序、優(yōu)質(zhì)、高效的新的更大的發(fā)展。

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Some thoughts about land under the new deal to increase land reserve work in Shanghai

SONG De-Feng
(Shanghai Land Reserve Center, Shanghai 200336, China)

Land is a non-renewable resource. It is the foundation of economic and social development. Land reserve is the product of reform and land use reform in our country means mining resources and building a solid foundation to improve necessary safeguards. Under the new land policy, land reserve work is focusing on how to innovate land reserve, meet the needs of land supply, and win new development. New requirements involve the overall planning of land reserves, locking the soil gauge, and engineering. Our study focuses on two important key points: how to improve work effciency and how to strengthen reserve land through supervision and management to ensure it is used to increase efforts to build a new platform for the city land reserve management, realize the city land reserve work and provide effcient development.

land reserves; land planning; effciency; regulation

F293.2

A

2095-1329(2016)04-0063-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.017

2016-10-15

2016-12-08

宋德鳳(1979-),女,碩士,主要從事土地儲(chǔ)備研究.

電子郵箱: 49340414@qq.com

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