文/白云真 龍斯迪

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21世紀(jì)挪威對(duì)外援助的變化及對(duì)中國(guó)的啟示

文/白云真 龍斯迪

內(nèi)容摘要

關(guān)鍵詞 挪威 對(duì)外援助 “一帶一路”倡議 發(fā)展合作

伴隨著傳統(tǒng)援助大國(guó)援助比重的下降和俄羅斯、中國(guó)、巴西、印度、南非、土耳其以及阿拉伯國(guó)家等大批新興援助國(guó)的興起，發(fā)展援助的理念、實(shí)施方式等發(fā)生了重大的改變，發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的傳統(tǒng)援助體系受到?jīng)_擊。相比之下，以挪威為代表的北歐國(guó)家參與發(fā)展援助歷史悠久，在發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee，簡(jiǎn)稱(chēng)DAC）成員國(guó)中占有重要地位。2016年挪威提出的援助預(yù)算總額為336億克朗，相當(dāng)于估算的國(guó)民總收入的1%，相比增加了5.75億克朗。挪威是經(jīng)合組織三個(gè)滿(mǎn)足援助開(kāi)支占國(guó)民總收入1%條件的國(guó)家之一（另外兩個(gè)為瑞典、盧森堡）。

當(dāng)下“一帶一路”倡議為中國(guó)對(duì)外援助提供了新的方向、原則、領(lǐng)域、優(yōu)先事項(xiàng)等，加快了中國(guó)對(duì)外援助的轉(zhuǎn)型。在此背景下中國(guó)不僅開(kāi)始擴(kuò)大對(duì)外援助的規(guī)模，而且提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對(duì)氣候變化、減貧與可持續(xù)發(fā)展、安全能力與和平建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。盡管如此，在“一帶一路”倡議的政策規(guī)劃中，對(duì)外援助的地位和作用仍有待于提高并應(yīng)具體落實(shí)到政策實(shí)踐之中。1由此，筆者試圖揭示出21世紀(jì)挪威對(duì)外援助在資金、方式以及政策等方面的變化及特點(diǎn)，進(jìn)而從援助領(lǐng)域、援助方式、援助評(píng)估、援助規(guī)范等角度提出中國(guó)對(duì)外援助有待改進(jìn)與完善之處。

一、21世紀(jì)挪威對(duì)外援助的變化

挪威對(duì)外援助自1960年至今已超過(guò)50年，其作為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的成員國(guó)，一直以來(lái)在官方發(fā)展援助中表現(xiàn)得極為活躍。21世紀(jì)以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)《千年宣言》（2000年）、《巴黎有效援助宣言》（2005年）、2015年后發(fā)展議程的指導(dǎo)下，伴隨著全球氣候變化、恐怖主義、脆弱國(guó)家等全球發(fā)展與安全挑戰(zhàn)，挪威對(duì)外援助在規(guī)模、方式及政策上均有新的變化。

（一）挪威對(duì)外援助資金有所增加

在援助規(guī)模上，挪威對(duì)外援助金額持續(xù)上升，并且有繼續(xù)增加的趨勢(shì)。2014年挪威對(duì)國(guó)際組織與國(guó)內(nèi)組織的援助、人道主義援助有所增加，但由于財(cái)政技術(shù)問(wèn)題，相比于2013年挪威援助數(shù)額稍有下降。2014年挪威對(duì)外援助總額為317億克朗（2013年為328億克朗），占挪威國(guó)民總收入的0.99%，幾乎一半用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易，有116個(gè)國(guó)家從挪威獲得了援助，其中阿富汗接受的援助最多，達(dá)7.58億克朗。2014年挪威與經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)其他4個(gè)成員國(guó)都完成了聯(lián)合國(guó)所確定的對(duì)外援助至少占國(guó)民總收入0.7%的目標(biāo)。

2016年挪威的援助預(yù)算優(yōu)先考慮緊急救援與人道主義援助、教育、保健服務(wù)、對(duì)烏克蘭的援助、私人部門(mén)發(fā)展與全球安全措施。挪威政府?dāng)M增加5億克朗以支持教育，教育援助達(dá)28.5億克朗，相比于2013年增加了11.5億克朗，增幅達(dá)68%，以力求實(shí)現(xiàn)2015年后發(fā)展議程中的教育目標(biāo)，即到2030年確保包容性與公平素質(zhì)教育，促進(jìn)所有人享有終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。挪威在全球衛(wèi)生資金方面增加1.5億克朗，衛(wèi)生援助總額達(dá)20億克朗，與2015年后發(fā)展議程的衛(wèi)生目標(biāo)相一致。

挪威增加對(duì)脆弱國(guó)家的對(duì)外援助。挪威政府認(rèn)為，向世界最脆弱國(guó)家提供援助對(duì)幫助最窮的人而言是至關(guān)重要的，對(duì)于國(guó)際安全與穩(wěn)定也是至關(guān)重要的。在脆弱國(guó)家或地區(qū)造成威脅的行為體也威脅著挪威及其利益，因而挪威特別重視促進(jìn)脆弱國(guó)家的穩(wěn)定與安全以及應(yīng)對(duì)全球安全挑戰(zhàn)，防止脆弱國(guó)家陷入混亂或成為恐怖分子的安樂(lè)窩是挪威對(duì)外政策的重要優(yōu)先事項(xiàng)。根據(jù)經(jīng)合組織2015年的《脆弱國(guó)家》（States of Fragility）報(bào)告，僅4.5%的國(guó)際援助用于脆弱國(guó)家的安全與司法部門(mén)。

挪威也尋求增加人道主義援助。2011年以來(lái)，挪威成為最大的人道主義援助國(guó)之一。2014年挪威人道主義援助相比于2013年增加了3億克朗（2013年為25億克朗，2014年為28億克朗），占援助總額的9%。其中南蘇丹、敘利亞、伊拉克、巴勒斯坦、索馬里所接受的人道主義援助最多，占2014年挪威對(duì)外援助總額的3%。2015年挪威是人均對(duì)敘利亞提供人道主義援助第二多的援助國(guó)。2016年挪威的人道主義援助預(yù)算總額為48億克朗，包括對(duì)聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處及世界糧食計(jì)劃署所提供的資金。其中至少15億克朗的援助用于敘利亞及其鄰國(guó)伊拉克。與此同時(shí)，人道主義援助將成為解決脆弱國(guó)家問(wèn)題戰(zhàn)略的一部分，側(cè)重于沖突預(yù)防、和平與和解、制度建設(shè)和商業(yè)發(fā)展。六個(gè)脆弱國(guó)家被確定為挪威發(fā)展合作的重點(diǎn)國(guó)家，即阿富汗、巴勒斯坦、海地、索馬里、南蘇丹以及馬里。

（二）挪威對(duì)外援助方式有所創(chuàng)新

在雙邊與多邊援助方式上，挪威雙邊援助2009年達(dá)到占官方援助總額77.5%的歷史最高點(diǎn)，此后逐步下降。挪威增加了專(zhuān)項(xiàng)的多邊援助，致力于建立一個(gè)以行為導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)的分配系統(tǒng)，幫助多邊組織提高效率。例如，在職業(yè)訓(xùn)練方面的教育援助中，挪威與國(guó)際勞工組織合作，推進(jìn)其在世界銀行所倡議的項(xiàng)目，增加對(duì)全球教育伙伴關(guān)系（GPE）與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）的注資。2015年1月，挪威與世界銀行發(fā)起了以結(jié)果為基礎(chǔ)的基金，以扭轉(zhuǎn)援助國(guó)教育援助的下降。2015年9月，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間挪威與巴西、歐洲三國(guó)、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)等發(fā)起了中非森林基金（CAFI），保證2016年至2020年每年提供4億克朗。全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）、抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾 全 球 基金（the Global Fund to Fight AIDS， Tuberculosis and Malaria）是挪威在衛(wèi)生援助方面的重要伙伴，挪威與它們致力于建構(gòu)以知識(shí)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新性伙伴關(guān)系。挪威擬在2016至2020年對(duì)全球疫苗免疫聯(lián)盟等增加62.5億克朗的援助資金，2016年對(duì)抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金的注資將維持在6億克朗。

在三方發(fā)展合作方面，挪威致力于與伙伴國(guó)及德國(guó)、英國(guó)等援助國(guó)建立有效的伙伴關(guān)系，以融資與組織以結(jié)果導(dǎo)向的援助，從而建設(shè)伙伴國(guó)的國(guó)家能力。挪威在參與和激勵(lì)其他雙邊援助國(guó)實(shí)現(xiàn)《千年發(fā)展目標(biāo)》普及小學(xué)教育以及2015年后發(fā)展議程的教育目標(biāo)方面扮演著領(lǐng)導(dǎo)角色，尋求與美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、北歐國(guó)家及新興援助大國(guó)建立伙伴關(guān)系。作為挪威全球衛(wèi)生倡議（Global Health Initiative）的一部分，挪威與比爾及梅琳達(dá)?蓋茨基金會(huì)等許多私人基金建立了技術(shù)與財(cái)政合作，因?yàn)榕餐庾R(shí)到許多問(wèn)題最好以合作的方式解決，在某些情況下公私伙伴關(guān)系是提供精準(zhǔn)援助（targetedassistance）的有效方式。2014年9月，秘魯、德國(guó)與挪威結(jié)成伙伴關(guān)系以支持秘魯在減少源自森林砍伐與退化的溫室氣體排放的努力。2015年11月30日巴黎氣候大會(huì)上德國(guó)、挪威、英國(guó)發(fā)起了一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的氣候與森林伙伴關(guān)系項(xiàng)目，向哥倫比亞提供了近3億美元以保護(hù)哥倫比亞的雨林，這主要是以結(jié)果為基礎(chǔ)的支付（results-based payments）。

此外，挪威也致力于在對(duì)外援助領(lǐng)域發(fā)展公私合作關(guān)系，重視公民社會(huì)中不同行為體的作用與角色。公民社會(huì)在向深陷危機(jī)與沖突的國(guó)家的兒童與青年提供教育方面扮演著關(guān)鍵性角色。挪威難民委員會(huì)（the Norwegian Refugee Council）、挪威救助兒童會(huì)（Save the Children Norway）是挪威對(duì)外援助最大的兩個(gè)非政府組織伙伴，在這方面采用了創(chuàng)新性與靈活性解決措施：挪威政府與挪威救助兒童會(huì)達(dá)成了為期三年的框架協(xié)議，以確保緊急情況下兒童能夠接受教育；挪威政府和平組織（FK Norway）是挪威官方發(fā)展合作的必要組成部分，以促進(jìn)全球衛(wèi)生、聯(lián)合國(guó)《千年發(fā)展目標(biāo)》與2015年后發(fā)展議程；挪威衛(wèi)生與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（the Norwegian Network for Health and Development ，NHD）也扮演著重要的角色。

（三）挪威援助政策的調(diào)整

挪威政府對(duì)其對(duì)外政策與發(fā)展政策持綜合方法，尋求建立人道主義努力與長(zhǎng)期發(fā)展努力之間的聯(lián)系。挪威政府將教育置于其發(fā)展議程的優(yōu)先地位，因?yàn)榻逃强沙掷m(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的前提；挪威發(fā)展政策是以人權(quán)為基礎(chǔ)的發(fā)展觀(guān)，因?yàn)橐詸?quán)益為基礎(chǔ)的發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展。挪威的發(fā)展政策意在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主化、人權(quán)、善治以及減貧，優(yōu)先考慮教育、人道主義援助、衛(wèi)生、私人部門(mén)的發(fā)展、氣候變化適應(yīng)與減緩以及人權(quán)。2008年時(shí)挪威對(duì)外援助最關(guān)注的五大領(lǐng)域?yàn)闅夂蜃兓h(huán)境與可持續(xù)發(fā)展；和平建設(shè)、人權(quán)與人道主義援助；石油與清潔能源；婦女與性別平等；善治與反腐。2015 年3月5日，挪威外交部長(zhǎng)在對(duì)外政策演講中提及5大專(zhuān)題領(lǐng)域，即（1）安全；（2）基本價(jià)值觀(guān)；（3）經(jīng)濟(jì)利益；（4）和平、發(fā)展與人道主義政策；（5）應(yīng)對(duì)氣候變化?！芭餐?duì)外政策的主要目標(biāo)是捍衛(wèi)與促進(jìn)挪威的利益——我們的價(jià)值觀(guān)、我們的安全、我們的福祉。我們所面臨的威脅越嚴(yán)重，闡明優(yōu)先事項(xiàng)及關(guān)注我們?cè)谥匾獙?duì)外政策任務(wù)方面的努力越重要?！?人道主義援助、教育、文化、就業(yè)機(jī)會(huì)、沖突預(yù)防、在脆弱地區(qū)締造和平與和解是挪威對(duì)外政策與發(fā)展政策的重要組成部分。在2015年后發(fā)展議程磋商中，挪威強(qiáng)調(diào)善治、教育、衛(wèi)生、性別平等、可持續(xù)能源、氣候變化等方面。3

為了使挪威發(fā)展政策更加有效與精準(zhǔn)，挪威政府集中挪威的對(duì)外援助，提高援助管理和使用的效率，改進(jìn)衡量與結(jié)果的方式。盡管經(jīng)合組織將挪威視為重要的援助國(guó)，但2014年經(jīng)合組織發(fā)展合作同行評(píng)議（the Development Cooperation Review）表明，挪威援助應(yīng)該更加有效、精準(zhǔn)且以結(jié)果為基礎(chǔ)。4經(jīng)合組織確定了三項(xiàng)有待改進(jìn)的領(lǐng)域，即加大援助的集中，更關(guān)注結(jié)果，更強(qiáng)調(diào)私人部門(mén)與貿(mào)易的角色。對(duì)外援助并不僅包括援助額，也涉及援助的效果及結(jié)果，因而挪威尋求明確地闡明所預(yù)期的援助結(jié)果，實(shí)施系統(tǒng)性評(píng)價(jià)。

21世紀(jì)以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)《千年宣言》（2000年）、《巴黎有效援助宣言》（2005年）、2015年后發(fā)展議程的指導(dǎo)下，伴隨著全球氣候變化、恐怖主義、脆弱國(guó)家等全球發(fā)展與安全挑戰(zhàn)，挪威對(duì)外援助在規(guī)模、方式以及政策上有了新的變化。隨著國(guó)際援助界對(duì)全球發(fā)展諸多挑戰(zhàn)及援助治理與有效性的關(guān)注，挪威對(duì)外援助在援助領(lǐng)域、援助方式、援助評(píng)估等方面呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。筆者認(rèn)為，以此為鑒，中國(guó)仍需加大對(duì)外援助的規(guī)模，更加注重援助質(zhì)量與有效性、戰(zhàn)略集中、具體結(jié)果等原則。中國(guó)需要增加環(huán)境、能源等諸多全球新挑戰(zhàn)領(lǐng)域的援助，重視多邊援助，加強(qiáng)社會(huì)力量在對(duì)外援助中的作用，完善對(duì)外援助評(píng)估政策與機(jī)制，適當(dāng)借鑒國(guó)際援助規(guī)范與計(jì)劃，進(jìn)一步推進(jìn)以知識(shí)為基礎(chǔ)的對(duì)外援助政策。