文/李小云

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國際發(fā)展援助背后的真相※

文/李小云

2015年9月，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會在紐約舉行，國家主席習(xí)近平在會上宣布了一系列關(guān)于中國政府的舉措。筆者當(dāng)時寫了一篇文章，題目為《中國能為世界提供什么》，這篇文章的主要內(nèi)容是：中國到底應(yīng)不應(yīng)該為其他國家提供援助？當(dāng)時，在該文章的后面有很多的評論，但令筆者特別意外的是，很多人完全不理解中國為什么會提供援助？其中，評論者們最大的疑問就是：中國有那么多的貧困人口，為什么還要給別人提供援助？很多評論始終圍繞在這個問題上。因此，在探討這個問題之前，筆者將首先給大家介紹一下國際發(fā)展援助，因為這個問題是和國際發(fā)展援助問題密切相關(guān)的。

一、國際發(fā)展援助的起源

（一）基督教傳播過程中的援助

國際發(fā)展援助的第一個起源就是基督教的傳播。1776年英國倫敦的福音教會，在其雜志上發(fā)表了一個社論，即“我們要向那些處于愚昧的、深受壓迫的國家傳播基督”。該社論是具有歷史性意義的，很多傳教士因為這個社論，開始到其他國家進行傳教。16年以后，一個叫威廉?凱里的英國人，在諾丁漢布道的時候明確提出，要把傳教士組織起來，到海外去傳教。他將前面的宣言具體化了。國家發(fā)展援助的序曲從此刻就開始了。后來，另一個英國人戴維?利文斯敦（David），受到倫敦傳教士協(xié)會的派遣，到今天的南非傳教，他需要說服南非一個部落——巴克溫那——的首領(lǐng)賽凱勒。賽凱勒有好幾個妻子，而一夫多妻制在基督教里屬于落后的習(xí)俗，利文斯敦就希望說服賽凱勒放棄這個習(xí)俗，但并不起作用。后來，賽凱勒的兒子生病了，病得非常嚴(yán)重，生命垂危。恰巧利文斯敦也是一位醫(yī)生，于是他將賽凱勒兒子的病治好了。治好以后，出于感恩，首領(lǐng)賽凱勒認(rèn)為上帝很好，于是要求其部落的人都信奉上帝。

雖然，宗教被當(dāng)?shù)厝私邮芰耍麄儾⒉皇前l(fā)自內(nèi)心地信奉宗教，而是因為宗教世俗化了，宗教能解決人們的問題，所以這些人才開始信教。這就是衛(wèi)生醫(yī)療人道主義援助的開端，也是國際援助歷史發(fā)展的一部分。

（二）殖民主義過程中的援助

衛(wèi)生醫(yī)療人道主義援助是從非洲開始的，但卻不僅限于非洲。解放前，中國的很多醫(yī)院，最初都是由基督教的傳教士建的，他們建醫(yī)院、建學(xué)校的目的是希望改造中國人，因為當(dāng)時的中國是落后的，他們認(rèn)為自己有義務(wù)帶領(lǐng)落后地區(qū)的人走向文明。這是他們的理念，這也成為殖民主義的合法性依據(jù)。談到殖民主義，很多人認(rèn)為殖民主義是一個很負(fù)面的詞，認(rèn)為殖民主義就是一個反動的行為。但當(dāng)時的殖民主義應(yīng)該算一個現(xiàn)代的詞語，當(dāng)時的殖民主義行為也是非常合法的，對殖民者來說，通過殖民主義改造那些野蠻人是非常光榮的。筆者曾去過南太平洋的巴布亞新幾內(nèi)亞，這個地方生活在高山上的人是不穿衣服的，直到現(xiàn)在都是這樣。殖民主義者認(rèn)為這些人就是野蠻人，所以他們要帶領(lǐng)這些野蠻人走向現(xiàn)代化。殖民統(tǒng)治就把這樣的理念付諸于行動，殖民者在殖民地修學(xué)校、建醫(yī)院等等，這就是殖民主義的援助。比如香港，受到過英國的殖民式統(tǒng)治，香港很多的東西都是英化的、英式的，是英國統(tǒng)治期間所建設(shè)的。英國在1929年的時候頒布了《殖民地發(fā)展法》，香港的發(fā)展也受益于這部法律。因為在此之前，英國政府是不會拿錢去為其“殖民地”搞建設(shè)的，一般是由教會自行修建。所以，1929年以后英國政府在“殖民地”建學(xué)校、建醫(yī)院、建農(nóng)場、修道路，這些就屬于政府行為了。

（三）“馬歇爾計劃”的開展

1944年7月，二戰(zhàn)基本結(jié)束，在美國的布雷頓森林華盛頓山大旅社召開了著名的布雷頓森林會議，會議通過了布雷頓森林會議協(xié)定，決定成立國際貨幣基金組織和世界銀行。國際貨幣基金組織（IMF）的職責(zé)是監(jiān)察貨幣匯率和各國貿(mào)易情況，提供技術(shù)和資金協(xié)助，確保全球金融制度運作正常。簡單說，如果一國的金融系統(tǒng)出了問題，沒有足夠的資金用于支付國際貿(mào)易和進口貨物，國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)重大問題，經(jīng)濟系統(tǒng)出現(xiàn)癱瘓，國際貨幣基金組織可以提供大量的貸款，用以穩(wěn)定該國家的財政。世界銀行最初的使命是幫助第二次世界大戰(zhàn)中被破壞的國家進行重建，資助他們克服貧困、提高人民生活水平。后來，轉(zhuǎn)為幫助非洲、亞洲和拉丁美洲國家的經(jīng)濟發(fā)展。比如一國需要建設(shè)鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，可以向世界銀行申請貸款。世界銀行還舉辦相關(guān)的培訓(xùn)以促進成員國能力和技術(shù)水平的提高。

國際貨幣基金組織和世界銀行的成立，為國際發(fā)展援助提供了資金和制度支持。1947年美國國務(wù)卿馬歇爾，在哈佛大學(xué)作演講，提出了“歐洲復(fù)興計劃”，即美國對被戰(zhàn)爭破壞的西歐各國進行經(jīng)濟援助、協(xié)助重建的計劃。通過該計劃，美國將自己過剩的物資捐給歐洲，并向歐洲提供貸款，幫助歐洲重建。西歐各國接受了美國包括金融、技術(shù)、設(shè)備等各種形式的援助合計130億美元，相當(dāng)于如今的1000多億美元?！榜R歇爾計劃”歷時四年，絕大多數(shù)參與國的國民經(jīng)濟都恢復(fù)到了戰(zhàn)前水平，之后20多年間整個西歐經(jīng)歷了前所未有的高速發(fā)展。

二、國際發(fā)展援助的發(fā)展階段

（一）國家發(fā)展援助的最初階段

為什么西方國家推行“馬歇爾計劃”？為什么資本主義國家會提供援助？概括起來有以下幾個方面的原因。第一，很多發(fā)展中國家在過去都是西方資本主義國家的殖民地，西方國家認(rèn)為自己有義務(wù)，或者有一種道德的責(zé)任去幫助這些原殖民地發(fā)展，不能讓這些國家走上他們所謂的歧途，變成社會主義國家。所以，以美國為首的西方國家，通過援助和資金支持，希望這些發(fā)展中國家都能夠按照他們的價值體系、按照他們的發(fā)展方式發(fā)展。第二，如果歐洲不能復(fù)興發(fā)展，美國就沒有辦法發(fā)展。歐洲和美國的經(jīng)濟關(guān)系很密切，在歷史上美國是歐洲的原材料產(chǎn)地和主要市場，所以，如果歐洲發(fā)展不起來，美國是無法發(fā)展的。當(dāng)歐洲發(fā)展起來以后，如果發(fā)展中國家還沒有發(fā)展起來，又沒有西方發(fā)達(dá)國家的幫忙，南北差別即發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的差別會越來越大，將直接威脅到他們的利益。所以西方國家采取的措施就是：拿出自己財政的一部分，來支持發(fā)展中國家的發(fā)展。第三，維護自身利益的需要。西方的發(fā)展援助是以美國為主導(dǎo)的，因為二戰(zhàn)以后美國是除了前蘇聯(lián)以外唯一的超級大國，因此，美國開始實施“馬歇爾計劃”，為被二戰(zhàn)破壞的國家或地區(qū)提供援助，包括歐洲國家、日本、韓國，甚至中國臺灣地區(qū)。這些國家和地區(qū)發(fā)展起來以后，美國又將他們團結(jié)在一起，成立了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織，共同向其他國家提供援助。但是他們必須遵守由美國主導(dǎo)的共同規(guī)則，這樣就在經(jīng)合組織成立了一個委員會，叫發(fā)展援助委員會，通過委員會規(guī)范成員國的行為。美國通過控制經(jīng)合組織，約束各國遵守其制定的相關(guān)規(guī)則，不允許其他國家做不同于美國的事情，由此，美國就形成了霸權(quán)。美國的霸權(quán)不僅表現(xiàn)在金融方面，還體現(xiàn)在發(fā)展領(lǐng)域，國際發(fā)展援助的制度化進程由此開始。

（二）國家發(fā)展援助的扶貧階段

現(xiàn)代國際發(fā)展援助從“馬歇爾計劃”開始，但到了20世紀(jì)80年代，對發(fā)展中國家的援助已經(jīng)進行了30多年。然而，發(fā)展中國家還是落后，經(jīng)濟沒有實現(xiàn)快速增長，非洲國家、印度、巴基斯坦的經(jīng)濟發(fā)展都沒有起色。于是，很多國家認(rèn)為，過去開展的援助是不可行的、不起作用的。所以，需要更換援助主題和方向，援助資金不應(yīng)再被用于幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟，應(yīng)在國家及其人們的基本需求、教育、衛(wèi)生、社會發(fā)展等領(lǐng)域開展援助。所以，2000年聯(lián)合國通過的千年發(fā)展目標(biāo)主要是做扶貧工作。扶貧和脫貧成為國際發(fā)展援助第二個階段的主要任務(wù)。

（三）國際發(fā)展援助的可持續(xù)發(fā)展階段

2015年，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)到期。然而，如果把中國的扶貧成就去掉，非洲國家和其他國家的貧困情況基本上沒有變化。這意味著過去的援助并沒有效果。那么，以后怎么辦呢？所以，聯(lián)合國又開始召開可持續(xù)發(fā)展峰會，于是，國際發(fā)展援助進入到第三個階段，即可持續(xù)發(fā)展階段。國際發(fā)展援助在不同的階段有著不同的主題。但是所有階段的主題都是在西方國家，特別是美國的主導(dǎo)下發(fā)展起來的，這些主題并不完全是發(fā)展中國家，特別是欠發(fā)達(dá)的一些非洲國家所需要的。雖然中國不是依賴援助的國家，但很多國家都非常依賴援助。對他們來說，援助非常重要，甚至有些國家預(yù)算的60%-70%都是援助的資金。然而，這些援助通常都是附帶條件的，比如必須堅持可持續(xù)發(fā)展，必須進行應(yīng)對氣候變化，必須要做扶貧，等等。這些不是由受援國自己決定的，也就是說，西方的援助是有條件的。

既然西方的援助沒有發(fā)揮作用，沒有實際的援助效果，西方國家為什么還要向發(fā)展中國家提供援助？西方國家的人們?yōu)槭裁床环磳δ兀课鞣桨l(fā)展援助經(jīng)過了上百年的歷史演變，特別是經(jīng)過二戰(zhàn)后六十多年的演變，對外援助已經(jīng)形成了一個巨大的利益鏈條，已經(jīng)形成了一個產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)技能化、制度化，為很多人提供了就業(yè)。一旦停止對外援助，這些人就會失業(yè)。出于本國的利益，西方國家也不能停止對外援助。然而，對外援助又沒有什么效果，所以就形成了一種騎虎難下的局面。

國際援助發(fā)展到現(xiàn)在，也出現(xiàn)了一些新的變化。第一，發(fā)展中國家的一些國家由窮國變成了富國。如中國、印度、巴西等，特別是中國，經(jīng)過多年的發(fā)展，國家富裕了。與此同時，其他很多國家都發(fā)展起來了，現(xiàn)在的第三世界不再是過去由眾多很窮的發(fā)展中國家組成的第三世界了。這意味著，第三世界已經(jīng)消亡了。第二，南南合作的性質(zhì)和內(nèi)涵發(fā)生了變化。中國在中非合作論壇、在紐約發(fā)展峰會上多次表示，過去的南南合作是窮國在富國的封鎖之下萬不得已進行的，旨在一起相互交流經(jīng)驗，“抱團取暖”。如今，像中國、巴西、印度等國家都有了發(fā)展的經(jīng)驗；經(jīng)過多年的發(fā)展，也積累了一定的資金；發(fā)展中國家還建立了自己的銀行、合作機制，比如金磚國家銀行、亞投行、新加坡發(fā)展銀行等等。既有資金和經(jīng)驗，又有制度和銀行，南南合作成為順其自然的事情了。過去的合作，政治上的意義較大，今天的合作則具有更多的實質(zhì)性內(nèi)涵。比如中非合作，是有實質(zhì)性合作的。

三、中國對外援助的發(fā)展及緣由

（一）中國對外援助的發(fā)展階段

在國際發(fā)展援助和國內(nèi)外形勢等因素的影響下，中國的對外援助大概經(jīng)歷了以下幾個階段：

第一階段，新中國建立以后，中國人從此站起來了。一個大國成功地實踐了西方的理論——馬克思主義理論，并進行了社會變革。這個社會變革的意義是非常大的，土地改革、婦女解放……使中國發(fā)生了非常巨大的變化。那些處于被剝削狀態(tài)的國家，看著中國的成功，也想學(xué)習(xí)中國革命的經(jīng)驗。所以，那個時候中國的援外要支持進行革命的國家，即所謂的“革命輸出”。此時的支持，是不附帶任何條件的，也是不計代價的。比如修建坦贊鐵路，耗資巨大，如果放在今天，坦贊鐵路是很難完成的。當(dāng)時的我們不計代價，只因為這是那個時代的一種特殊需要。

第二個階段，到了20世紀(jì)80年代，我們的經(jīng)濟發(fā)展比較落后，國際形勢和國內(nèi)形勢的發(fā)展，使得“支持革命”不再成為可能，中國開始實行改革開放。在這種情況下，中國進入到對外援助的第二個階段：互惠互利。這意味著，中國將不再像過去那樣無償?shù)貫槠渌麌姨峁┰?。然而，雖然我們的經(jīng)濟也很困難，但中國還是堅持拿出一部分財政收入支持其他國家。為什么在那么困難的時候我們還要支持其他國家呢？因為我們過去支持非洲，非洲也支持我們，把我們“抬進了聯(lián)合國”。他們都是中國的老朋友，還需要保持必要的聯(lián)系和相互支援。2015年12月，習(xí)近平主席訪問津巴布韋時還在講：“中國人不會忘記老朋友。”可見“老朋友”對中國的重要性。

第三個階段，到了21世紀(jì)，中國進入到一個新的歷史時期，進入到一個開始嘗試性地把握世界的時期，中國現(xiàn)在越來越自信了。在這種情況下，我們的對外援助相應(yīng)進入到了一個新的時期，對外援助正在成為中國在世界上謀求應(yīng)有位置的重要支撐。通過對外援助和一系列外交活動，中國正積極謀求在世界經(jīng)濟貿(mào)易中的應(yīng)有位置，以及逐步確立自己在國際社會的話語權(quán)。正因為如此，習(xí)近平主席在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會和南非約翰內(nèi)斯堡中非合作論壇上作出了一系列承諾。由此可以看出，我們的對外援助正在成為支持中國發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略，中國的對外援助正成為中國對外關(guān)系的一張名片，成為構(gòu)建中國對外形象的重要途徑。

（二）中國開展對外援助的緣由

回到本文開頭提出的問題：中國為什么要進行對外援助？這既有政治方面的原因，也有經(jīng)濟方面的原因。這里，筆者主要就以下三個方面作重點說明。

第一，對外援助越來越多地和我們每個人的生計直接相連。國內(nèi)的人們通常不太理解，對外合作對我們的生計到底有什么意義？其實，出口非常重要，我們在長江三角洲、珠江三角洲經(jīng)濟帶制造出來的產(chǎn)品，大部分是出口到國外的，對外貿(mào)易與合作養(yǎng)活了很多企業(yè)，在這些地區(qū)形成了很多產(chǎn)業(yè)，進而提供了很多就業(yè)崗位。然而，一旦我們的產(chǎn)品無法出口，很多人也就失業(yè)了。而通過開展對外援助，推動中國與其他國家的貿(mào)易合作，增進雙方之間的關(guān)系，是有益于國內(nèi)經(jīng)濟和民生的，也和百姓生計息息相關(guān)。

第二，作為發(fā)展中國家，中國從世界經(jīng)濟的發(fā)展中也獲得了巨大的收益。在加入WTO以后，中國發(fā)生了巨大的變化，中國的人口紅利、勞動密集紅利等，都是在全球化條件下實現(xiàn)的。在過去30年里，中國從一個貧困的國家變成一個世界工廠，國際社會到處都是中國制造的產(chǎn)品，我們每個人工資福利的增長里面就有世界上很多其他國家的貢獻(xiàn)。所以，中國和世界是一個整體，不再是分開的。

第三，對外援助和國內(nèi)的扶貧并不沖突。其實，中國政府對扶貧的投入并沒有減少，而且一直在增加。而中國每年用于對外援助的錢是很少的，只占國家財政預(yù)算的很小一部分，和教育投資等國內(nèi)很多方面的投入差得很遠(yuǎn)。

現(xiàn)在的國際社會處于經(jīng)濟全球化過程中，我們的經(jīng)濟發(fā)展依賴于國際市場和其他國家提供能源資源，需要同國際社會進行各種貿(mào)易合作，同時，我們的企業(yè)也要走出去。開展這些經(jīng)濟活動，我們就需要和其他國家打交道，到這些國家進行投資，做生意。目前，中國的產(chǎn)能已經(jīng)過剩，亟需開拓國際市場，將我們的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移出去，可緩解當(dāng)前國內(nèi)產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀。所以，為了更有效地推動中國與其他國家的關(guān)系，我們有必要拿出適當(dāng)?shù)腻X去援助這些國家，如果等到中國的問題（比如扶貧問題）解決以后，再去援助他國，無論從邏輯上，還是從情理上，都是說不過去的。

結(jié)語

總而言之，我們到一個國家投資，不能只取不予，應(yīng)該多做一些公益活動，讓當(dāng)?shù)卣腿藗兌寄軓耐顿Y中獲益。因此，我們還有很多方面需要改進。首先，開展對外援助也應(yīng)注重提高效率。目前來看，我們在受援國建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施比較多，如公路、橋梁、學(xué)校等等，讓很多人覺得這些都是形象工程，客觀上會引起很多人的誤解，未能達(dá)到援助的口碑效果。其次，在對外援助的評價方面，中國做得不夠。我們的對外援助體系和西方的援助體系不一樣，尤其是對外援助的評價體系方面，另外還涉及到援助數(shù)據(jù)的公開和評估等各個方面，在這些方面，中國是需要改進的。第三，對外援助應(yīng)該考慮受援國的具體情況，把工作做細(xì)做好，才能使對外援助取得最大的效果。比如，筆者曾到過一個中國的援助施工工地，項目使用的插銷板都是中式的，而當(dāng)?shù)厥褂玫氖怯⑹降牟邃N，所以，這樣的插銷板就沒法使用。類似這方面的具體問題還有很多，這雖然是一個很小的問題，但也反映了我們對外援助的一些不足，工作做得不夠細(xì)致，這會影響中國對外援助的效果。

另外，在當(dāng)前中國的發(fā)展階段，中國的援助應(yīng)保持中國特色，有些做法還應(yīng)該堅持。第一，中國應(yīng)該建更多的形象工程。一方面，修建公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施比較實用，很容易達(dá)到宣傳的效果；另一方面，修建類似會議中心等設(shè)施，雖然與人們的生活相關(guān)度差一些，但也可以減少受援國政府的預(yù)算，當(dāng)?shù)卣梢杂眠@筆預(yù)算去做其它的事情。第二，堅持推行援建項目。進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對我們的好處很多。中國人自己去修，主要使用自己的原材料，這與國內(nèi)的經(jīng)濟構(gòu)成了互惠互利的關(guān)系。相反，直接將錢給受援國的做法，并不能達(dá)到經(jīng)濟上互惠互利的目的。

注釋

※ 本文根據(jù)鳳凰衛(wèi)視《世紀(jì)大講堂》演講整理，經(jīng)作者審定。

［作者單位:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院］