莫初明

（廣西政法管理干部學院，廣西 南寧 530022）

論北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的構(gòu)建*

莫初明

（廣西政法管理干部學院，廣西 南寧 530022）

生態(tài)補償機制關(guān)系著北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為彌補當前生態(tài)補償制度在實踐中的不足，應(yīng)當在北部灣經(jīng)濟區(qū)建立起跨行政區(qū)劃的橫向補償制度，明確生態(tài)補償?shù)母黜椫贫纫兀哟筘斦a償力度，鼓勵社會公眾參與，建立起體系完整、力量多元的生態(tài)補償機制。

北部灣經(jīng)濟區(qū)；生態(tài)補償；法律機制

北部灣經(jīng)濟區(qū)地處華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈和東盟經(jīng)濟圈的接合部，戰(zhàn)略地位突出，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是被寄予厚望的重要國家區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)，同時也是我國沿海地區(qū)少有的生態(tài)凈土，具有無法估量的生態(tài)價值。國家對于北部灣經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)，一直堅持“堅持生態(tài)保護，促進環(huán)境友好”的原則，這注定了北部灣經(jīng)濟區(qū)不能走“先污染后治理”的發(fā)展道路?！侗辈繛辰?jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要實現(xiàn)北部灣經(jīng)濟區(qū)的功能定位，一項重要內(nèi)容就是推進改革、創(chuàng)新機制，建立生態(tài)補償機制。

由于北部灣經(jīng)濟區(qū)覆蓋了南寧、北海、欽州、防城港等多個行政區(qū)域，因此生態(tài)補償機制的建構(gòu)，應(yīng)當包括縱向和橫向兩個維度。如何在不同區(qū)域、不同群體之間達成經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的利益平衡并做出長效化的制度安排，是當前北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展路上一個不容回避的重要問題。

一、北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的基本價值

從根本上說，人們的經(jīng)濟關(guān)系處于社會關(guān)系的支配地位，制約和規(guī)范經(jīng)濟行為的最有效手段是經(jīng)濟手段。經(jīng)濟手段的核心作用是貫徹物質(zhì)利益原則，即把各種經(jīng)濟行為的負外部性內(nèi)化到生產(chǎn)成本中。[1]在北部灣經(jīng)濟區(qū)建立有效的生態(tài)補償機制，就是要通過經(jīng)濟方式實現(xiàn)環(huán)境生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）平衡經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的利益關(guān)系，維護公共利益

按照公共物品理論，由于具有權(quán)屬上的非排他性和消費上的非競爭性，公共物品無法由市場上的私人主體提供，難以通過市場方式實現(xiàn)公共物品的資源配給。每一個消費者都不愿意出資購買公共物品，寧可通過“搭便車”的方式免費享用公共物品帶來的利益。當大家都企圖“搭便車”而不肯支付對價時，公共物品的過度使用和供給不足便是理所當然的結(jié)果，最后是所有人的利益都遭受損害。

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的開放性，決定了其公共物品屬性。如果不從公共利益的角度對生態(tài)系統(tǒng)進行有效的管理，那么就將會產(chǎn)生無限破壞生態(tài)而無人承擔責任的后果。建立生態(tài)補償機制，就是通過制度設(shè)計，采用支付補償金等方式來保障生態(tài)服務(wù)等公共產(chǎn)品的良好質(zhì)量和有效供應(yīng)，減少“搭便車”現(xiàn)象，實現(xiàn)生態(tài)資源的可持續(xù)利用。

（二）平衡生態(tài)資源的保護人、利用人、受益人之間的利益關(guān)系，促進社會公平

如何理解各相關(guān)者在生態(tài)利益關(guān)系中的作用？外部性理論對此作出了解答。環(huán)境資源的生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的外部性，主要反映在兩個方面，一是資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本，二是生態(tài)環(huán)境保護所產(chǎn)生的外部效益。[2]如果環(huán)境資源可以免費使用，利用者就會無所顧忌，導致嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞；如果生態(tài)效益是免費的，那么人們就不愿為此支付對價。在這種情境中，生態(tài)破壞者沒有受到懲罰，生態(tài)保護者沒能獲得回報，市場機制是“失靈”的，因此必須依賴政府干預加以解決。

為平衡各相關(guān)主體的利益關(guān)系，需要通過有效手段將生態(tài)環(huán)境中的外部效應(yīng)內(nèi)部化，做到“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償”。要達到這一效果，必須通過制度建設(shè)來規(guī)范相關(guān)主體在生態(tài)保護中的責權(quán)利關(guān)系，而系統(tǒng)、完善的生態(tài)補償機制就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

（三）引導人們重視生態(tài)資源的價值，促進可持續(xù)發(fā)展

在我國，環(huán)境無價的觀念根深蒂固，人們習慣于把水、空氣等環(huán)境資源看成是取之不盡、用之不竭的“無償資源”，不用付出任何代價，這種觀念深刻地滲透進國家法律政策中，也體現(xiàn)在“重發(fā)展、輕保護”、“先發(fā)展、后治理”經(jīng)濟發(fā)展模式中。

事實上，生態(tài)資源并不是無窮無盡的，很多資源不可再生，縱使是可再生資源，也需必要的再生周期和條件。環(huán)境經(jīng)濟學理論認為，自然物以及自然生態(tài)系統(tǒng)的整體對人類生存和社會發(fā)展都具有重要價值，每一項環(huán)境要素都是具有相應(yīng)價值的資源，都應(yīng)當?shù)玫缴鐣恼J可和珍惜。同其他生產(chǎn)要素一樣，自然資源和環(huán)境也是資產(chǎn)，作為自然資本向社會提供其獨特的生態(tài)服務(wù)，這種生態(tài)服務(wù)的提供也應(yīng)得到相應(yīng)的資本權(quán)益。因此，我們應(yīng)當正視生態(tài)資源的重要價值，讓生態(tài)資源的受益人為其受益結(jié)果支付相應(yīng)的對價，唯有如此，人們才會在利用生態(tài)資源中考慮其行為的成本和代價，才會形成節(jié)約、珍惜生態(tài)資源的觀念和習慣，才能促成人與自然的友好相處和可持續(xù)發(fā)展。

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的實踐與局限

在生態(tài)補償方面，北部灣經(jīng)濟區(qū)的相關(guān)政府機構(gòu)做了很多努力和嘗試，成效顯著。比如，為保護公益林，各級地方政府建立了森林效益補償基金；加大了對生物多樣性的保護范圍，積極建立不同級別的自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園等生態(tài)基地，并按照國家政策通過轉(zhuǎn)移支付方式進行生態(tài)補償；通過實施珠江防護林、石漠化綜合治理、退耕還林工程等生態(tài)工程項目，讓生態(tài)保護者得到了實實在在的好處。諸如此類的舉措，為利益相關(guān)各方構(gòu)建北部灣經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)補償機制提供了良好的實踐支持和合作基礎(chǔ)。

但無需諱言，北部灣經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)補償機制存在著如下明顯不足。

（一）沒有建立有效的跨區(qū)域橫向生態(tài)補償機制

我國現(xiàn)行的生態(tài)補償組織體制是一種分割性體制具有“部門主導”和“地方分治”特征。[3]所謂“部門主導”，是指生態(tài)補償制度分別由不同的政府主管部門負責分頭落實，如林業(yè)、國土、環(huán)保等部門各自管理其業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的生態(tài)補償；所謂“地方分治”，是指各地方政府分別對自己管轄范圍內(nèi)的區(qū)域負責，缺乏整體性的治理目標和協(xié)調(diào)機制。比如，一條河流因為流經(jīng)不同地區(qū)而由各地方政府實施分段治理，各管一段。分割性體制的弊端很明顯，主要體現(xiàn)為生態(tài)補償責任主體不明確，管理職責模糊，補償力量分散，等等。簡言之，生態(tài)補償機制需要考慮整體生態(tài)利益，但各政府及其部門往往考慮地方利益和部門利益。

為了實現(xiàn)生態(tài)補償機制的公平性和一體化，在不同政府和部門之間很有必要建立起橫向的生態(tài)補償機制。北部灣經(jīng)濟區(qū)的地域范圍覆蓋了數(shù)個市級行政區(qū)域，不同市、縣之間的經(jīng)濟發(fā)展目標和環(huán)境保護力度不可能自動協(xié)調(diào)，必須建立一個能夠在不同層級的群體之間實現(xiàn)對話溝通和利益平衡的機制，否則，各市縣肯定只會注重本轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境生態(tài)，而忽視相鄰市縣區(qū)域的環(huán)境利益。以南流江為例，南流江作為北部灣最大的入海河流，全長287公里，流經(jīng)玉林多個縣區(qū)，過欽州浦北縣，在北海合浦縣流入北部灣。近年來，北海大力整治河流污染，“然而，部分違法企業(yè)卻往上游走，脫離北海市的監(jiān)管轄區(qū)，繼續(xù)非法排污。對此，北海市的環(huán)境監(jiān)管只有鞭長莫及。同樣，欽州市對玉林市服裝水洗行業(yè)給流域造成的環(huán)保壓力也是非常頭疼”。[4]

（二）地方性生態(tài)補償制度的可操作性不足

近年來，廣西以及南寧、北海等地陸續(xù)出臺了一些有關(guān)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，但多數(shù)存在權(quán)威性和約束性不足的問題，另外，從內(nèi)容上看，這些規(guī)定通常是原則和抽象的，缺乏具體、細致的操作規(guī)程，導致可操作性不強。比如，2015年12月通過實施的《南寧市五象嶺保護條例》第六條規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當建立五象嶺生態(tài)環(huán)境補償機制，對因生態(tài)環(huán)境保護受到損失的單位和個人給予一定的經(jīng)濟補償”。但是，具體的補償范圍、主體、標準、程序、方式等內(nèi)容，都語焉不詳，如此一來，條例中規(guī)定的生態(tài)環(huán)境補償機制是否規(guī)范以及能否有效操作，都很難評價。生態(tài)補償機制的建設(shè)，需要確立起生態(tài)補償標準體系、生態(tài)價值評估體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系、生態(tài)權(quán)利義務(wù)體系，但現(xiàn)在來看，由于還缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標體系和測算方法，以至于人們難以在制度建設(shè)上取得相應(yīng)的共識。

總體來看，由于缺乏明確的法律制度支持和成熟的經(jīng)驗參考，目前北部灣經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)補償機制還沒有有效確立，誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成。廣西地方性立法在生態(tài)補償機制方面，還需要結(jié)合北部灣的實際情況，大膽而務(wù)實地進行觀念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，從地方立法的角度推進北部灣生態(tài)補償機制的頂層設(shè)計。

（三）生態(tài)補償力度不足

從公平觀的角度來看，建立生態(tài)補償法律制度是在生態(tài)保護者和生態(tài)受益者之間尋求一種結(jié)果的平衡，維持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各種物質(zhì)和能量存量的穩(wěn)定性。[5]那么，生態(tài)補償機制的合理力度，應(yīng)當在綜合考量社會利益、個體利益、經(jīng)濟目標、生態(tài)質(zhì)量等諸多要素的基礎(chǔ)之上，能夠達到生態(tài)保護者、生態(tài)受益者等相關(guān)主體之間的基本利益平衡。

目前的生態(tài)補償力度顯然不足以彌補環(huán)境保護者所做出的犧牲。一是補償范圍偏窄?，F(xiàn)有生態(tài)補償范圍主要集中在森林、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，而北部灣經(jīng)濟區(qū)中具有重要生態(tài)價值的河流、濕地、海洋等，還沒能納入補償范圍。二是補償標準普遍偏低。以北海的森林生態(tài)補償為例，2012年，北海市森林生態(tài)效益補償項目面積9.25萬畝，中央補償資金59.74萬元。每年每畝林地補償5—10元[6]?？梢钥吹剑稚鷳B(tài)補償方面的補償標準偏低，每年每畝5—10元的補助數(shù)額，在經(jīng)濟快速發(fā)展和物價高居的目前階段，還不足以強化人們的生態(tài)保護觀念和激勵人們的生態(tài)保護行為。

（四）生態(tài)補償方式單一

從國際經(jīng)驗來看，生態(tài)利益補償機制的資金來源主要是政府財政。為了滿足社會公共需要，政府財政向提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的人給予補償，是公共財政的題中之意。生態(tài)資源是社會共享的公共產(chǎn)品，政府為此支付一定的對價是應(yīng)當?shù)?。除此之外，很多國家也會充分利用市場手段，比如企業(yè)投資、社會捐贈等來擴大生態(tài)補償資金的獲取渠道。另外，在資金支持的同時，非貨幣化補償方式也日益受到社會的重視，如產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)培訓等。

在北部灣經(jīng)濟區(qū)，生態(tài)補償?shù)馁Y金來源渠道和補償方式都比較單一。資金來源主要依靠政府財政支付，社會資金的投入很少。補償方式上，除單純的資金補助外，扎根于地方生態(tài)保護的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)支持、就業(yè)培訓等方面的市場化補償方式，還沒有得到充分的發(fā)展和運用。簡單說，就是沒有建立多元化的補償方式。

三、構(gòu)建北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的若干建議

（一）建立跨行政區(qū)的橫向生態(tài)補償機制

縱向生態(tài)補償機制具有效率、公平等方面的優(yōu)勢，但也具有條塊分割、地方保護等較為明顯的不足，這些不足需要通過橫向生態(tài)補償機制來彌補。在北部灣經(jīng)濟區(qū)的各市縣之間，如果要改變條塊分割、各自為政的局面，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的總體協(xié)調(diào)，就需要對生態(tài)補償實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)運行，也就是在優(yōu)化完善現(xiàn)行縱向補償機制的基礎(chǔ)上，建立起公平、高效的橫向生態(tài)補償機制。

北部灣經(jīng)濟區(qū)橫向生態(tài)補償機制涉及南寧、欽州、北海、防城港等不同的行政區(qū)域，為達到高效、務(wù)實的效果，必須站在北部灣經(jīng)濟環(huán)境一體化的角度進行頂層設(shè)計。簡單說，起碼應(yīng)該在如下兩個層面建立起基礎(chǔ)性的生態(tài)補償制度：一是在北部灣經(jīng)濟區(qū)建立生態(tài)補償協(xié)商合作機制，成立生態(tài)補償區(qū)域合作委員會。該委員會應(yīng)當打破各政府部門之間的條塊分割和各自為政，形成一個包括各級政府和社會組織在內(nèi)的共同參與機制，統(tǒng)一制定北部灣經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟補償政策和制度，協(xié)調(diào)區(qū)域合作，監(jiān)督執(zhí)行到位。二是在生態(tài)補償?shù)募夹g(shù)要素和制度建構(gòu)上達成共識，建立統(tǒng)一、公平的指標體系和測算方法，并形成切實可行的生態(tài)補償標準體系、生態(tài)價值評估體系和生態(tài)權(quán)利義務(wù)體系。

（二）明確生態(tài)補償?shù)幕疽?，推進北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償機制的建設(shè)

生態(tài)補償機制需要在不同行政區(qū)域、不同利益群體、不同自然稟賦之間產(chǎn)生制度平衡作用和經(jīng)濟引導作用，這注定了生態(tài)補償不能依靠一個或幾個孤立的制度，而是需要建立一套符合生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟價值的制度體系。當前，國家層面還沒有建立起完整的生態(tài)補償制度體系，相關(guān)各項制度的指標、賦值、規(guī)則還沒能系統(tǒng)地實現(xiàn)制度化定型，《生態(tài)補償條例》的出臺也有待時日。但是，各地包括廣西都已經(jīng)在生態(tài)補償?shù)膶嵺`方面取得了較為豐富的經(jīng)驗，不少地方甚至形成了規(guī)范性制度。《廣西壯族自治區(qū)南寧青秀山保護條例》、《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》、《南寧市五象嶺保護條例》等廣西的地方性法規(guī)都有關(guān)于生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，這些制度對于探索和固定生態(tài)補償機制的內(nèi)在構(gòu)成，對于北部灣經(jīng)濟區(qū)建立健全相關(guān)的生態(tài)補償制度體系，都提供了鮮活、務(wù)實的立法經(jīng)驗，極具參考價值。

據(jù)此，我們應(yīng)當清晰界定生態(tài)補償制度的各項構(gòu)成要素?？梢愿鶕?jù)北部灣經(jīng)濟區(qū)的實際情況，參考已有的實踐經(jīng)驗和立法成就，制定專門的《北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償條例》，明確生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償范圍、補償對象、補償標準、補償方式，明確相關(guān)主體的責權(quán)利關(guān)系。只有走上法制化軌道，才能建立起生態(tài)補償?shù)拈L效機制。

（三）兼顧生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，建立財政層級支付制度，加大生態(tài)補償?shù)呢斦Ц读Χ?/p>

要切實貫徹“誰受益誰付費、誰破壞誰治理”的責權(quán)利一致原則，達到保護人、受益人之間的利益平衡，經(jīng)濟補償是必然的優(yōu)先選擇。從現(xiàn)有的成熟經(jīng)驗來看，生態(tài)補償?shù)慕?jīng)費來源主要依賴于政府的財政支持。對此，在北部灣經(jīng)濟區(qū)建立有效的生態(tài)補償機制，要根據(jù)財權(quán)事權(quán)相對應(yīng)的原則，建立起層級財政支付制度。首先要爭取中央財政的支持。根據(jù)國際經(jīng)驗，中央政府財政投入是生態(tài)補償主要力量。我國中央政府掌握了多數(shù)財權(quán)與事權(quán)，理應(yīng)承擔相應(yīng)事責。更重要的是，針對基層政府“權(quán)小責大，力有不逮”的局面，要積極增加其財力，減少其事責，真正建立財政生態(tài)補償?shù)拈L效機制。[7]其次，擴大生態(tài)補償?shù)姆秶?，考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，擴大生態(tài)補償對象，將海洋、濕地、河流等具有重要生態(tài)價值的區(qū)域都納入生態(tài)補償范圍。第三，設(shè)立北部灣經(jīng)濟區(qū)生態(tài)補償專項資金，完善資金分配辦法，加大生態(tài)補償?shù)谋戎?，提高生態(tài)補償?shù)臉藴省?/p>

（四）積極倡導公眾參與，建立多元化生態(tài)補償機制

生態(tài)環(huán)境的保護永遠不是政府的獨角戲，社會力量共同參與才能夠?qū)崿F(xiàn)人與自然的和諧相處，實現(xiàn)經(jīng)濟環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。公眾參與一直是環(huán)境法的基本原則之一，生態(tài)保護關(guān)系社會公益，需要全員參與，群策群力。因此，完整的生態(tài)補償機制必然是多元參與和多措并舉的，應(yīng)當能夠充分體現(xiàn)政府主導、社會參與的原則。因此，在資金投入上，既要堅持政府主導，不斷加大財政投入，又要積極拓寬資金渠道和補償模式，動員社會力量加入；在生態(tài)補償方式上，除了財政補償外，還可以積極探索市場化補償模式，比如，可以因地制宜選擇對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、園區(qū)共建等方式。

總之，在法治規(guī)則下，政府應(yīng)當動員盡可能多的社會力量參與到生態(tài)保護中來，鼓勵符合生態(tài)規(guī)律和生態(tài)價值的補償方式創(chuàng)新和運用，集思廣益，建立起兼具生態(tài)效益和社會效益的多元化生態(tài)補償體系。

［1］鄭新立,梁云鳳.公共產(chǎn)品價值補償與現(xiàn)代財政制度構(gòu)建［J］.中央財經(jīng)大學學報,2014,(7).

［2］課題組.京冀間流域生態(tài)環(huán)境補償機制研究［J］.宏觀經(jīng)濟研究,2009.(9).

［3］李榮娟,孫友祥.完善我國生態(tài)補償機制的幾點建議［J］.宏觀經(jīng)濟管理,2011(8).

［4］廣西海洋生態(tài)狀況調(diào)查:建設(shè)海洋生態(tài)文明需跨區(qū)域協(xié)作［EB/OL］.中國經(jīng)網(wǎng),2015,07,10.http://district.ce.cn/zg/ 201507/10/t20150710_5901952.shtml

［5］高清.生態(tài)補償法律制度略論［J］.河北法學，2008 (9).

［6］北海市森林生態(tài)補償工作獲百分［N］.北海日報，2013,1.10.

［7］史丹,吳仲斌,杜輝.國外生態(tài)環(huán)境補償財稅政策的實踐與借鑒［J］.經(jīng)濟研究參考,2014(27).

［責任編輯：蔣慶紅］

On the Construction of the Ecological Compensation Mechanism in the Beibu Gulf Economic Zone

Mo Chu-ming
（Guangxi Institute of Political Science and Law Nanning Guangxi 530022）

DF46

A

1008-8628(2016)05-0067-04

2016-07-05

廣西高校人文社科研究項目《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護若干法律問題研究》（YB2014594）

莫初明（1974-），男，廣西資源人，廣西政法管理干部學院副教授，研究方向：經(jīng)濟法、環(huán)境法。