吳 亮

低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下政府治理創(chuàng)新研究

吳 亮

發(fā)展低碳經(jīng)濟是順應(yīng)歷史潮流和生態(tài)環(huán)境發(fā)展的必然選擇。在當(dāng)前國際經(jīng)濟社會環(huán)境下，低碳經(jīng)濟發(fā)展是每個國家不容逃避的責(zé)任與義務(wù)。對于我國的政治環(huán)境而言，對低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下的政府治理創(chuàng)新的研究顯得意義更加重大。本文將對低碳經(jīng)濟發(fā)展的定義進行深度分析，在此基礎(chǔ)上對我國政府治理改革創(chuàng)新的必要性展開討論，并對創(chuàng)新內(nèi)容和途徑進行著重研究。

低碳經(jīng)濟；政府治理；創(chuàng)新

低碳經(jīng)濟與政府管理是國家發(fā)展進程中相輔相成的重要因子。政府管理需要在低碳經(jīng)濟背景下展開改革和創(chuàng)新，這既能提升政府管理能力的機遇和挑戰(zhàn)，又是實現(xiàn)我國低碳經(jīng)濟發(fā)展理念的必經(jīng)之路。由此可見，面對發(fā)展低碳經(jīng)濟提出的新要求，政府管理必須在堅持這一理念的前提下，實現(xiàn)管理理念、管理能力、管理模式和公共政策制定及實施的全方位提升。

一、低碳經(jīng)濟的定義分析

近年來，人類已經(jīng)飽嘗全球氣候惡化的苦果，高溫、嚴(yán)寒、洪水、泥石流等災(zāi)難不斷發(fā)生，一次次為人類發(fā)展敲響警鐘。全球氣候變暖，厄爾尼諾和拉尼娜像兩個調(diào)皮的孩子，人類面對他們束手無策，只能被動應(yīng)變，卻無法主動出擊。低碳經(jīng)濟發(fā)展理最早在英國2003年發(fā)表的《我們未來的能源——低碳經(jīng)濟》中出現(xiàn)，指的是依靠技術(shù)創(chuàng)新和政策落實，建立溫室氣體少排放、減緩地球變暖的經(jīng)濟發(fā)展模式，以保證全球氣候變暖的步伐變緩，為人類發(fā)展提供新的可持續(xù)發(fā)展的約束條件。這不僅是人類發(fā)展的重大進步，而且更是對政府管理論提出了更高的要求，是國際社會衡量國家是否對全球負責(zé)的重要標(biāo)尺。

有學(xué)者認(rèn)為，低碳經(jīng)濟是人類經(jīng)濟建設(shè)中的又一次重大進步，追求目標(biāo)是實現(xiàn)綠色GDP增長，核心是能源技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，需要制度創(chuàng)新為低碳經(jīng)濟發(fā)展提供有效措施和有利環(huán)境。因此，低碳經(jīng)濟發(fā)展背景對政府管理在理念、機制、政策和方式上提出了更高的要求，迫使政府管理做出改進和提升。

二、低碳經(jīng)濟背景下政府管理創(chuàng)新的必要性

政府管理創(chuàng)新是國家管理中一個常提常新的話題，而低碳經(jīng)濟的發(fā)展為政府管理創(chuàng)新指明了方向，明確了要求。在我國當(dāng)前社會階段，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革等戰(zhàn)略決策與低碳經(jīng)濟發(fā)展要求具有一致性，從一定意義上說，低碳經(jīng)濟發(fā)展在客觀上促進了政府管理的改革創(chuàng)新。

1.政府治理創(chuàng)新是彌補市場調(diào)節(jié)失靈的需要

自實行對外開放這一經(jīng)濟政策以來，我國市場經(jīng)濟一直是在國家宏觀調(diào)控下開展的市場資源自由配置，市場在資源基礎(chǔ)配置中起著基礎(chǔ)性作用。眾所周知，市場經(jīng)濟本身存在自發(fā)性、無序性的弱點，尤其是當(dāng)自然資源發(fā)生變化時，市場經(jīng)濟的資源配置作用逐漸弱化，受到外部環(huán)境的影響，難以作出針對性調(diào)節(jié)，這是市場調(diào)節(jié)失靈的主要表現(xiàn)。比如煤炭價格會隨著煤礦出礦量下降而提升，但煤礦行業(yè)遭遇內(nèi)部關(guān)系復(fù)雜化時，煤炭價格也會無限制上漲，這種不合理上漲就需要政府出面做出調(diào)整，維護市場秩序正常運轉(zhuǎn)。

由此可見，相對于傳統(tǒng)經(jīng)濟而言，低碳經(jīng)濟發(fā)展模式是一場史無前例的革命，需要通過制度創(chuàng)新和制度設(shè)計來提高能源的再生和可持續(xù)利用性，只有這樣才能把市場調(diào)節(jié)的弊端帶來的危害降到最低，化解市場主體間、市場主體與消費者之間、市場主體與生態(tài)環(huán)境間的矛盾。

2.政府治理創(chuàng)新是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要

可持續(xù)發(fā)展是一場不見硝煙的戰(zhàn)爭，不僅對資源環(huán)境利用率要求高，而且對技術(shù)實施時間要求也長，可以說是一場不會終止的持久戰(zhàn)。可持續(xù)發(fā)展需要不同區(qū)域在技術(shù)改革和利用的過程中不斷提升對資源的利用率，以確保區(qū)域內(nèi)各項資源得到有效的循環(huán)利用。但是，我國地域廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，很難實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的資源高效運用。對于經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)，資源浪費嚴(yán)重、環(huán)境污染率高等問題都嚴(yán)重阻礙了可持續(xù)發(fā)展，不利于低碳經(jīng)濟的發(fā)展。這就需要對政府治理進行創(chuàng)新和改革，按照低碳經(jīng)濟的要求，制定不同的區(qū)域發(fā)展綱要。

同時，區(qū)域間的資源共享與責(zé)任劃分以及價格體系的區(qū)域間差距等都是發(fā)展低碳經(jīng)濟必須考慮的問題。因此在這種情況下，需要將政府治理創(chuàng)新納入低碳經(jīng)濟發(fā)展考慮范圍內(nèi)，調(diào)動多方力量實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展以及政府管理的高效運行。

3.政府治理創(chuàng)新是提升政府管理職能的需要

事實上在資本主義社會中，資源配置并不是完全由市場自發(fā)調(diào)節(jié)來完成的，政府會幫助社會在技術(shù)運用、資源采集等方面做出選擇，選擇好的技術(shù)運用到市場當(dāng)中。這說明，即使在所謂的自由市場環(huán)境下，政府宏觀調(diào)控也起著十分重要的作用。政府作為公共資源和經(jīng)濟政策的管理和制定主體，通過稅收、預(yù)算、價格控制等手段敢于讓市場自發(fā)調(diào)節(jié)，有效避免市場自發(fā)調(diào)節(jié)帶來的危害。但政府治理行為具有多樣性、復(fù)雜性、交叉性等特點，一旦出現(xiàn)信息不對稱、權(quán)力過度集中等情況，政府治理便會在局部出現(xiàn)失靈、運轉(zhuǎn)效率低下等問題，政府政策的無效落實比市場調(diào)節(jié)失靈帶來的危害要大得多。

在低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下，亟須提升政府管理職能，避免無效政策的制定和落實，因此，政府需要通過不斷改進自身體制和管理機制從而避免出現(xiàn)更多更大的損失。

三、低碳經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境下政府治理創(chuàng)新內(nèi)容

1.理念創(chuàng)新

作為政府治理創(chuàng)新的核心，理念創(chuàng)新包括管理理念創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展理念創(chuàng)新，其中，經(jīng)濟發(fā)展理念創(chuàng)新決定了管理理念的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)經(jīng)濟時代，政府管理把經(jīng)濟增長速度作為衡量政績的主要標(biāo)志。長期以來，對自然資源有效利用和實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長是各地政府的主要工作目標(biāo)。如今看來，把發(fā)展就是硬道理與GDP增長就是硬道理畫上等號是忽視環(huán)境代價和實際環(huán)境承載力的表現(xiàn)，一些地方政府過分追求經(jīng)濟增長率、盲目開采資源和貪圖政績工程都是其發(fā)展理念不正確造成的。這樣的發(fā)展理念已經(jīng)不符合當(dāng)前低碳經(jīng)濟的客觀要求，必定會給經(jīng)濟的長遠發(fā)展造成不良影響。

在低碳經(jīng)濟背景下，我們需要對低碳經(jīng)濟發(fā)展要求進行充分理解，把低碳經(jīng)濟中強調(diào)經(jīng)濟、社會與生態(tài)的互為目標(biāo)，作為制定一切政策的根本要求，把真正低耗能、低排放、低污染以及高產(chǎn)出的發(fā)展理念融合到政府管理中去，實現(xiàn)低碳經(jīng)濟發(fā)展要求與政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃相一致，明確低碳經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)與舉措，這才是政府治理理念創(chuàng)新的關(guān)鍵。

2.制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是政府治理創(chuàng)新的有效抓手，其需要在理念創(chuàng)新的指導(dǎo)下進行實際政策的制定與落實，包括財政制度創(chuàng)新、稅收制度創(chuàng)新、信貸制度創(chuàng)新等。

財政制度創(chuàng)新指的是把碳預(yù)算納入財政政策當(dāng)中，并嚴(yán)格追蹤碳預(yù)算資源的使用及有效性。這就需要政府不僅把碳預(yù)算納入整體財政預(yù)算當(dāng)中，而且還需要建立和實行行之有效的監(jiān)督，以公正公開透明的原則定期對財政支出進行公布，增加碳預(yù)算的實際使用力度，以創(chuàng)新的財政預(yù)算和監(jiān)督制度，為碳預(yù)算的落實提供保障。

而稅收制度的創(chuàng)新指的是采用擴大征收范圍，發(fā)揮稅收優(yōu)惠以及完善稅收優(yōu)惠政策的方式，鼓勵引導(dǎo)低碳行業(yè)進行技術(shù)更新和規(guī)模擴大，同時對非再生性、資源消耗性行業(yè)進行重稅征收，進一步細化對低碳行業(yè)的優(yōu)惠政策，使低碳行業(yè)切實感受到稅收政策帶來的經(jīng)濟效益，從而實現(xiàn)低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

信貸制度是控制投資方向的主要方式，其中對信貸貸款利率調(diào)整是信貸制度創(chuàng)新的主要方面。開啟綠色信貸制度目前已經(jīng)在國內(nèi)銀行實施，企業(yè)在發(fā)展低碳經(jīng)濟的時候就能夠享受到更多的信貸政策福利。但是，我國的信貸制度創(chuàng)新還走在改革的路上，許多細節(jié)以及金融部門與環(huán)保部門的溝通方面仍需要改進。

3.政績考核制度創(chuàng)新

制定以低碳經(jīng)濟為目標(biāo)的政府政績考核機制是政績考核辦法的創(chuàng)新，是政府管理制度創(chuàng)新的重要組成部分，既能夠衡量政府經(jīng)濟宏觀調(diào)控的科學(xué)與否，又是推動低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。只有在政績考核的干預(yù)下才能夠獲得低碳經(jīng)濟發(fā)展的有效性，從而實現(xiàn)政績考核方式和考核制度的轉(zhuǎn)型，促進環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的解決，推動節(jié)能減排，綠色GDP的發(fā)展。

四、探索低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下政府治理新途徑

1.明確目標(biāo)強基底

政府治理創(chuàng)新需要以發(fā)展低碳經(jīng)濟為目標(biāo)，并在這個目標(biāo)的指導(dǎo)下進一步明確目標(biāo)定位，強化政府職能。首先，要強化引導(dǎo)職能，采取多種強有力的引導(dǎo)方式，使低碳經(jīng)濟的理念能夠深入到政府管理當(dāng)中去，在重大項目引進、重要城建措施中進行統(tǒng)籌安排，把資源合理利用放在首位，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，調(diào)動媒體等宣傳渠道，加強對低碳發(fā)展理你的傳播，全面提高人們的環(huán)保意識。其次，強化政府監(jiān)督職能，政府作為管理部門可以從法律、法規(guī)、社會輿論等多個角度對生產(chǎn)經(jīng)營活動開展監(jiān)督，形成多方位立體式的監(jiān)督體系，使低碳經(jīng)濟能夠順利有效推進。最后，要注重提升政府的協(xié)調(diào)能力。低碳經(jīng)濟的發(fā)展實際上就是新技術(shù)的運用和新能源的開發(fā)。這就需要政府在區(qū)域間、行業(yè)間切實起到協(xié)調(diào)作用，促進低碳經(jīng)濟在各行各業(yè)鋪展開來，形成良性循環(huán)的上下游關(guān)系，促使由于區(qū)域、地域等產(chǎn)生的障礙問題得到解決。

2.完善機制抓成效

低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下的政府管理機制需要更加密切的銜接和更加妥善的調(diào)整，比如財政政策、稅收政策等的落實，就需要以完善的機制為保障，把各項政策的成效抓出水平。首先，在決策機制方面，需要在堅持走民主化的基礎(chǔ)上進一步提升科學(xué)性，把更多的低碳行業(yè)專家意見納入考慮范圍，確保決策方案建立在低碳經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上。其次，在競爭機制方面，要把競爭機制落到實處，以競爭促發(fā)展，以發(fā)展促合理。通過設(shè)定低碳經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)等方式，鼓勵引導(dǎo)各區(qū)域間就低碳經(jīng)濟進行合作，從而提升整個區(qū)域的低碳經(jīng)濟發(fā)展水平。最后，要建立完善的綠色GDP模式，并把綠色GDP的增長納入政績考核范圍，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府管理者的發(fā)展理念，使綠色經(jīng)濟發(fā)展理念深入人心，使低碳經(jīng)濟的發(fā)展更加順利完善。

3.綜合治理促落實

低碳經(jīng)濟的發(fā)展需要政府采取綜合式的管理方式保證各項政策得到有效落實。政府治理分為經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段。其中，行政手段最直接有效，當(dāng)前許多涉及發(fā)展低碳經(jīng)濟領(lǐng)域的問題，多采用行政手段解決。但是，行政手段具有一定的強制性，比如強制企業(yè)節(jié)能減排、強制企業(yè)采用低能耗低排放的先進技術(shù)，否則就要進行行政處罰。但在未來的政府治理中，要綜合運用法律、經(jīng)濟等手段，把低碳經(jīng)濟發(fā)展納入法律范圍內(nèi)，運用經(jīng)濟手段對資源流向、技術(shù)運用、設(shè)備更新進行有效把控，使各項經(jīng)濟活動能夠在市場經(jīng)濟和宏觀引導(dǎo)的雙重作用下發(fā)展低碳經(jīng)濟，而一旦出現(xiàn)違法行為也能夠嚴(yán)格依照相關(guān)法律條文進行處罰。只有綜合運用政府管理方式，才能夠使低碳經(jīng)濟發(fā)展于“無形”中，從生產(chǎn)方式、經(jīng)營理念乃至生活方式上都堅持低碳經(jīng)濟理念。

綜上，低碳經(jīng)濟發(fā)展背景下的政府創(chuàng)新管理還有很長的路要走，需要全社會為創(chuàng)新的落實做出貢獻，只有這樣國家的繁榮才能與個人愿望的實現(xiàn)同步向前。

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（作者單位：河北大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.24.001