高文玉

阜新市彰武縣財(cái)政局

淺析縣鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)與基層財(cái)政體制改革問題

高文玉

阜新市彰武縣財(cái)政局

政府債務(wù)問題是我國縣鄉(xiāng)級(jí)政府的一大嚴(yán)峻考驗(yàn)。在基層政府的運(yùn)作過程中，如何有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是每個(gè)基層政府都必須要面對(duì)的問題。而解決這一問題的關(guān)鍵所在即使不斷完善基層政府財(cái)權(quán)，改革基層財(cái)政體制。

地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政；改革

地方政府債務(wù)是指通過相關(guān)協(xié)議和合同，地方政府達(dá)成與其他組織或個(gè)人的約定所承擔(dān)的債務(wù)，并作為最終債務(wù)人，履行債務(wù)。依照相關(guān)預(yù)算法規(guī)定，我國地方政府發(fā)行地方債券時(shí)受到較嚴(yán)格的限制，并且不能隨意發(fā)行債券。

然而發(fā)行債券不是地方政府債務(wù)的主要方式，地方政府主要通過組建各類融資平臺(tái)公司向銀行等金融機(jī)構(gòu)舉債，在地方政府財(cái)政面臨危機(jī)的情況之下通過舉債來維持政府的運(yùn)行已成為不少地方政府的必然選擇。在這種情況之下，縣鄉(xiāng)級(jí)政府則面臨著嚴(yán)峻的政府債務(wù)問題。提高基層政府工作效率，有效地防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為基層政府在運(yùn)行過程中面臨的一個(gè)重要問題。

一、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的現(xiàn)狀

如果僅僅從縣鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模來判斷其是否存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)，在實(shí)踐層面有很多困難。其主要原因在于地方政府的債務(wù)信息通常難以在第一時(shí)間通過準(zhǔn)確和合法的途徑獲得全部內(nèi)容。另一方面，從現(xiàn)階段能掌握的信息來看也很難獲得一個(gè)地區(qū)在一定時(shí)間內(nèi)政府的債務(wù)總額。具體分析來看，首先，地方政府在政府部門內(nèi)部審計(jì)方面還存在一定的缺陷或漏洞，也就是說，地方政府還沒有提供充分的關(guān)于部門債務(wù)的信息，在統(tǒng)計(jì)或計(jì)量過程中還有一定的疏漏。其次，縣鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)如果從其根本屬性上來看，其中有相當(dāng)一部分屬于并不受法律保護(hù)的隱性債務(wù)，這些債務(wù)在計(jì)量的過程中難以進(jìn)行劃歸。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，從2009年到2014年的五年間，我國地方財(cái)政國債還本付息支出始終保持高位走勢(shì)，在五年間持續(xù)走高。截止到2014年底，我國地方財(cái)政國債還本付息支出累計(jì)達(dá)到1000億元的規(guī)模。由此可見，地方政府對(duì)待舉借債務(wù)和償還債務(wù)的總體態(tài)度還是比較積極的，地方政府搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮近年來有增無減，而財(cái)政規(guī)?？刂频妮^為嚴(yán)格。在這種情況下，地方政府通過舉債來進(jìn)行資源籌措也是破解財(cái)政困難的一個(gè)途徑。

二、縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的成因分析

（一）對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)不清，職能出現(xiàn)錯(cuò)位

應(yīng)該說從現(xiàn)階段我國政府的層級(jí)劃分來看，似乎并沒有一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)責(zé)相符的政府布局。換言之，不同層級(jí)政府之間在職能上往往容易出現(xiàn)交叉，對(duì)本級(jí)政府的職能認(rèn)知不清。在這種情況之下縣鄉(xiāng)政府就容易陷入一個(gè)行使職能的尷尬境地，進(jìn)而導(dǎo)致政府在某些事務(wù)上的不作為。從我國現(xiàn)階段地方政府職能劃分的總體情況來看，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、公共文化服務(wù)建設(shè)、行政管理、環(huán)境保護(hù)等方面，需要省級(jí)政府和地市級(jí)政府負(fù)責(zé)，而縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府一般沒有足夠的財(cái)力保障進(jìn)行這方面的投資和供給。從九十年代開始，我國中央政府和地方政府正式開始實(shí)行分稅制改革，中央和地方財(cái)政分灶吃飯。然而，即使到今天，不同政府層級(jí)之間的權(quán)責(zé)劃分并不清晰，從總體上影響了我國政府管理體制改革，也使地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。

（二）縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)階段彰顯我國社會(huì)主義優(yōu)越性，體現(xiàn)中央政府科學(xué)決策的一項(xiàng)財(cái)政制度。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要目的就是為了盡可能地彌補(bǔ)地方政府在財(cái)政收入上的不足，滿足地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生等方面的支出。需要指出的是，現(xiàn)階段我國還有不少基層政府由于財(cái)力不足，難以實(shí)現(xiàn)政府職能的發(fā)揮，在推廣民生工程等方面還存在著較大的困難。在這種情況之下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就能夠有效地提供支持，讓地方政府渡過難關(guān)。但是基層政府的壓力卻在不斷增加。有的基層政府雖然在職能上進(jìn)行了縮減，然而人員并沒有同時(shí)進(jìn)行縮編，維持原有的編制仍然需要較大的投入。

（三）落后的預(yù)算管理束縛機(jī)制

地方政府財(cái)政管理體制的落后是近年來我國基層政府和財(cái)政管理改革中的一個(gè)難點(diǎn)問題。需要指出的是，地方政府預(yù)算管理近年來并沒有完全體現(xiàn)出一定的自主性，相反，預(yù)算管理相對(duì)更加嚴(yán)格，對(duì)列支項(xiàng)目的匹配度監(jiān)管更加嚴(yán)格。這一方面雖然能夠加強(qiáng)資源管理，發(fā)揮財(cái)政的作用，但也在一定程度上限制了基層政府的作為，難以真正地讓資源更加有效地發(fā)揮作用。在另一方面，政府預(yù)算過程中也有相當(dāng)一部分用在了一些不必要的面子工程上，這些投資都在一定程度上加重了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

三、化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的對(duì)策

（一）完善基層政府財(cái)權(quán)，增強(qiáng)自主權(quán)

在我國不少地方政府近年來都開始探索鄉(xiāng)財(cái)縣管的體制，在此體制基礎(chǔ)之上我們也可以采取其他一些措施來增強(qiáng)縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的自主權(quán)。在一些資源分布比較豐富的地區(qū)，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政應(yīng)該充分考慮到地方發(fā)展的長遠(yuǎn)性，考慮到子孫后代的發(fā)展，做到資源的開發(fā)和資源的保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來。

（二）明確不同層級(jí)的政府職責(zé)，充分行使職權(quán)

正如前文指出，不少地區(qū)對(duì)于政府本身所管轄范圍內(nèi)的財(cái)政資源投入范圍并不清晰，這也在一定程度上導(dǎo)致了財(cái)政效率的低下。在分稅制改革沿著事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的軌跡推進(jìn)過程中，由于政府層級(jí)過多、職能轉(zhuǎn)變滯后，以及部門利益等因素的影響，造成各級(jí)政府職責(zé)模糊和交叉、事權(quán)和財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)的狀況，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品嚴(yán)重供給不足和質(zhì)量不高。從我國分稅制改革實(shí)踐來看，全國省以下政府間都普遍存在著支出責(zé)任劃分模糊的問題，減少政府財(cái)政級(jí)次有利于明晰公共產(chǎn)品的利益邊界，界定各級(jí)政府財(cái)權(quán)和支出責(zé)任。

（三）規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政支出管理

現(xiàn)階段不少地區(qū)的財(cái)政規(guī)模都比較大，特別是隨著民營企業(yè)的異軍突起和資源密集型企業(yè)的快速發(fā)展，縣鄉(xiāng)財(cái)政的收入規(guī)模不斷增加，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)的建設(shè)作出了重大的貢獻(xiàn)。但相對(duì)應(yīng)的是縣鄉(xiāng)財(cái)政支出規(guī)模也越來越龐大，而且隨著財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下壓，縣鄉(xiāng)財(cái)政剛性支出只增不減。隨著支出規(guī)模的不斷增大，支出隨意、管理不規(guī)范等問題也越來越暴露，所以從源頭上規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政支出管理也是化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的一個(gè)重要方面。

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