張金勇

成武縣國(guó)土資源局

農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能

張金勇

成武縣國(guó)土資源局

土地制度改革不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要突破口，也是十八屆三中全會(huì)全面深化改革重大戰(zhàn)略部署的一個(gè)重要內(nèi)容。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立完善，切實(shí)提高土地資源有效配置和資產(chǎn)的重要作用日益明顯，如果繼續(xù)采取拖延的辦法拒不改革，不僅影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而且影響社會(huì)穩(wěn)定，圍繞土地征收和拆遷的日益嚴(yán)重的暴力沖突和群體事件不可能緩解，必然嚴(yán)重影響憲法法律權(quán)威，也必然影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

農(nóng)民集體；土地所有權(quán)；權(quán)能

依據(jù)列舉具體權(quán)能的所有權(quán)定義方法，所有權(quán)一般具有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能。在個(gè)人的私人所有權(quán)中，所有權(quán)主體直接依據(jù)自己的意志就能實(shí)現(xiàn)對(duì)所有物占有、使用、收益和處分的權(quán)能，而在農(nóng)民集體土地所有權(quán)中，由于主體的群體性，主體如何形成權(quán)能行使的意志，以實(shí)現(xiàn)對(duì)集體土地的占有、使用、收益和處分，這實(shí)質(zhì)上就是管理權(quán)能的問題。

1 集體土地所有權(quán)的立法現(xiàn)狀

《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！边@是我國(guó)憲法對(duì)集體土地的權(quán)屬問題進(jìn)行的明確規(guī)定，并將我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體界定為“集體”這樣一個(gè)相對(duì)抽象的名詞，而對(duì)集體的具體內(nèi)涵卻未明確規(guī)定?！睹穹ㄍ▌t》《土地管理法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理實(shí)施條例》等法律、法規(guī)也對(duì)我國(guó)土地制度有了具體規(guī)定，土地分為國(guó)有土地和集體土地兩大類。根據(jù)《土地管理法》第10條規(guī)定可知，現(xiàn)行集體土地所有權(quán)的主體概括為：村農(nóng)民集體所有、村民小組集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。從上述法律條款可以看出，國(guó)有土地的所有權(quán)主體是“全體人民”即“國(guó)家”，而集體土地所有權(quán)主體是“農(nóng)民集體”?！皣?guó)家”和“農(nóng)民集體”作為所有權(quán)的主體，是需要具體的人或組織去行使權(quán)利的，而《土地管理法》中只是明確了集體土地的經(jīng)營(yíng)管理組織?！段餀?quán)法》第60條的規(guī)定在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上與之前的《土地管理法》第10條并無區(qū)別，只是用法律的形式確立了第10條中集體土地經(jīng)營(yíng)管理者的所有權(quán)主體地位。

2 農(nóng)民集體土地所有權(quán)管理權(quán)能的行使主體

2.1 農(nóng)民集體土地所有權(quán)管理權(quán)能行使的決策主體的確定

農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的決策主體，就是在農(nóng)民集體土地所有權(quán)能行使中依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能行使事項(xiàng)作出決定，選舉產(chǎn)生集體所有權(quán)權(quán)能行使的代表主體并對(duì)其代表行為予以監(jiān)督的主體。也就是作為集體所有權(quán)主體的集體成員。從集體成員的成員權(quán)考察，集體成員享有成員權(quán)，成員權(quán)的內(nèi)容包括兩大方面：一是參與集體所有權(quán)管理事項(xiàng)的民主決策的管理權(quán)，二是從集體所有權(quán)上享受利益的受益權(quán)。集體所有權(quán)管理的目標(biāo)或者出發(fā)點(diǎn)就是集體成員利益的實(shí)現(xiàn)。因此，集體成員參與集體所有權(quán)行使的民主管理不僅是成員個(gè)人的成員權(quán)的內(nèi)容，成員集體的民主行動(dòng)即是集體所有權(quán)主體在行使集體所有權(quán)的管理權(quán)能。因此，成員個(gè)人所享有的參與集體管理的成員權(quán)，經(jīng)過民主形式所形成的集體意志，正是集體所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能行使的基礎(chǔ)。因此，集體成員參與集體所有權(quán)民主管理與集體所有權(quán)權(quán)能的民主行使是一致的，成員集體是集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的決策主體。集體成員對(duì)集體所有權(quán)的管理權(quán)能的行使方式是以民主的方式行使的。

2.2 農(nóng)民集體成員民主決策的形式

農(nóng)民集體成員是集體社區(qū)內(nèi)的全體成員，按照成員平等的原則，集體成員都能夠平等地參與集體事務(wù)的民主管理和決策，但事實(shí)上集體成員不可能都能夠參與集體所有權(quán)的民主管理和決策。首先，不具有行為能力或者行為能力受限制的集體成員就不能參與集體所有權(quán)的民主管理；其次，具有行為能力的集體成員也會(huì)因?yàn)槟芰Αr(shí)間、地點(diǎn)、機(jī)遇、意愿等因素的影響不能參加或者不愿意參加集體土地所有權(quán)的民主管理；再次，愿意參加農(nóng)民集體所有權(quán)行使的民主管理和決策的集體成員，也存在以什么方式參加農(nóng)民集體所有權(quán)的民主管理和決策的問題。因此，就有必要從法律制度上對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)的民主管理和決策主體加以構(gòu)造。從法律制度上構(gòu)造集體所有權(quán)的民主管理和決策形式就是解決作為農(nóng)民集體所有權(quán)主體的本集體成員如何參與集體所有權(quán)的民主管理和決策，即實(shí)現(xiàn)其民主管理權(quán)的組織形式。

2.3 農(nóng)民集體土地所有權(quán)管理權(quán)能行使的監(jiān)督主體

集體所有權(quán)是公有權(quán)，在集體所有權(quán)的行使過程中集體財(cái)產(chǎn)利益難免受到來自管理者個(gè)人和其他組織或個(gè)人的侵害。集體成員作為所有者當(dāng)然享有對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能行使代表主體的民主監(jiān)督權(quán)，但民主監(jiān)督需要特定的民主程序和方式才可能奏效，因此，民主監(jiān)督代替不了專門機(jī)構(gòu)和人員的日常監(jiān)督。在農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)能的行使中，應(yīng)當(dāng)在民主監(jiān)督之外設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督代表集體行使權(quán)能的管理執(zhí)行主體實(shí)現(xiàn)集體利益。集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的監(jiān)督主體類似于公司的監(jiān)事會(huì)。集體土地所有權(quán)權(quán)能行使的監(jiān)督主體的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)由集體成員推選的成員組成集體財(cái)產(chǎn)管理監(jiān)督小組或者監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督。《村民委員會(huì)組織法》第32條規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)、管理知識(shí)的人員。

農(nóng)民集體土地所有權(quán)是本集體的成員集體對(duì)本集體所有土地的集體共有權(quán)，其主體的群體性和不可分割性，決定了對(duì)集體土地的占有、使用、收益和成員受益等利益實(shí)現(xiàn)必須以管理權(quán)能為必要。沒有管理權(quán)能，集體成員對(duì)于集體土地的利益無從實(shí)現(xiàn)。管理權(quán)能及其行使機(jī)制也決定了集體完全可以成為集體所有權(quán)主體。在涉及集體土地所有權(quán)的物權(quán)立法、土地管理法或者專門的集體所有權(quán)立法中，應(yīng)當(dāng)明確地將管理權(quán)能規(guī)定為集體土地所有權(quán)的權(quán)能，并從管理權(quán)能的內(nèi)容、管理權(quán)能的行使等各個(gè)方面作出完善的規(guī)定，使集體土地所有權(quán)管理權(quán)能的行使有法可依。

[1]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2014－01－20.

[2]陳小君.我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)(決定)相關(guān)內(nèi)容解讀[J].法學(xué)研究，2014，(4).