馬國賢 任曉輝 劉志闊

我國涉農(nóng)領(lǐng)域事權(quán)劃分研究

馬國賢 任曉輝 劉志闊

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。具體到涉農(nóng)領(lǐng)域，如何科學(xué)地配置各級政府涉農(nóng)事權(quán)，成為清晰界定各級政府涉農(nóng)支出責(zé)任的重要前提。本文正是基于這一背景展開，聚焦研究我國各級政府間涉農(nóng)事權(quán)劃分，在對山東、浙江和湖南三地進(jìn)行實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出涉農(nóng)領(lǐng)域事權(quán)劃分方案。

事權(quán) 劃分 涉農(nóng) 研究

作者馬國賢，上海財經(jīng)大學(xué)公共財政研究院教授、博士生導(dǎo)師（上海200433）；任曉輝，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師（上海 200433）；劉志闊，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海財經(jīng)大學(xué)公共財政研究院講師（上海200433）。

一、 我國涉農(nóng)領(lǐng)域事權(quán)劃分研究概述

（一）涉農(nóng)事權(quán)

對于涉農(nóng)事權(quán)的界定，我們分解為兩點：事權(quán)與涉農(nóng)事權(quán)。什么是事權(quán)？我們認(rèn)為，事權(quán)是與事務(wù)、事責(zé)相關(guān)的詞匯。行政學(xué)上事務(wù)指公共事務(wù)，指政府應(yīng)管的事。將若干相近的事務(wù)集合起來，就稱為政府職能。因而，事務(wù)是公共管理的基礎(chǔ)。事權(quán)指行政部門在管理該事務(wù)時應(yīng)賦予的權(quán)力——若無相應(yīng)的權(quán)力或權(quán)力能力，他們就會管不了，管不好。從宏觀角度，樓繼偉部長提出“事權(quán)是指不同層級政府的職能性質(zhì)”；事責(zé)是指行政部門在管理該事務(wù)上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。按權(quán)力與責(zé)任對稱原則，一級政府的事權(quán)事責(zé)，取決于公共事務(wù)在多級政府間如何劃分?？梢?，事務(wù)是公共管理的核心和依據(jù)。然而，由于事務(wù)與事權(quán)、事責(zé)在對象上的一致性，加上易被理解為經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共事務(wù)，因而我們可用“事權(quán)”來描述事務(wù)?；蛘哒f，當(dāng)我們說某一事權(quán)時，也包含了該事務(wù)及責(zé)任歸屬。從這點說，涉農(nóng)事權(quán)指涉及農(nóng)業(yè)的事權(quán)。

對“涉農(nóng)事權(quán)”的含義可有兩種解釋：一是狹義的涉農(nóng)事權(quán)，指政府涉及農(nóng)業(yè)的事務(wù)。二是廣義的涉農(nóng)事權(quán)，是指一切涉及“三農(nóng)問題”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民）的政府事務(wù)。 在“三農(nóng)問題”上，由于農(nóng)業(yè)是最基本的問題，同時它又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，也是混合產(chǎn)品，既有私人投入，又有政府公共服務(wù)投入問題，因而它是理順涉農(nóng)財政體制的關(guān)鍵。為此，本文聚焦農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品問題，開展涉農(nóng)事權(quán)劃分研究。

此外，涉農(nóng)事權(quán)劃分問題是在我國行政模式由“權(quán)力型政府”轉(zhuǎn)向“責(zé)任型政府”的背景下提出的。雖然本文沒有展開責(zé)任型政府研究，但它的四個管理特點：公共委托代理、目標(biāo)——責(zé)任管理、信息公開、績效管理，在文中將反復(fù)提及，它們是構(gòu)建我國新型涉農(nóng)事權(quán)關(guān)系的制度基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品與涉農(nóng)事權(quán)

農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品指涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供問題。農(nóng)業(yè)是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，由于其發(fā)展受到市場風(fēng)險和自然風(fēng)險“雙重約束”，因而比起其他產(chǎn)業(yè)來具有弱質(zhì)性。而政府提供農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品是為了減少這兩種風(fēng)險，降低農(nóng)業(yè)的外部成本。農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品除具有公共產(chǎn)品的一般特性，同時又具有以下自身特性：（1）定向性。它是由政府專門向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供的，而在其他行業(yè)是不存在的。（2）服務(wù)上的地域性、專業(yè)性。以植保為例，南方水稻地區(qū)需要政府提供治理稻螟蟲服務(wù)，而北方的玉米區(qū)就不需要。由于不同地區(qū)，不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的需求不同，因而，它既具有地域性，又具有專業(yè)性。（3）受益上的公共性。如雞瘟、豬瘟是養(yǎng)殖業(yè)的公害。雖然政府提供預(yù)防服務(wù)成本不高，但整個行業(yè)受益。（4）外部性。外部性指這類服務(wù)的利益是向外擴(kuò)散的，或者說，它的受益者并非是服務(wù)提供者，而是其他人。按性質(zhì)，農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品分為純公共品和準(zhǔn)公共品。按行業(yè)它可分為農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品（服務(wù)）的種類繁多，例如，向農(nóng)業(yè)（林業(yè)、水產(chǎn)）提供的農(nóng)技、土壤、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、植保、家畜家禽防護(hù)、農(nóng)機(jī)技術(shù)、良種選擇、水利及水管等（過去稱為“七站八所”），以及農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地檢驗和農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)（這兩項是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)服務(wù)）等。其特點是政府花錢不多，但所有農(nóng)戶受益。乍看來，似乎農(nóng)業(yè)公共服務(wù)與涉農(nóng)事權(quán)是兩回事，但事實上兩者有密切聯(lián)系：小概念的涉農(nóng)事權(quán)就是農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。兩者內(nèi)涵上的一致性，為我們研究涉農(nóng)事權(quán)提供了新視角：在市場經(jīng)濟(jì)下，政府既不能，也不該將農(nóng)業(yè)發(fā)展的一切包起來——否則農(nóng)業(yè)將失去活力而重回計劃經(jīng)濟(jì)時代；政府應(yīng)該做好該做的事——提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，而將其余事務(wù)交給農(nóng)民和市場。這是我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)政策的基本立足點，也是本文研究的立足點。

二、我國財政支農(nóng)的歷史

（一）古代我國政府的扶農(nóng)支農(nóng)

在歷史上，我國是農(nóng)業(yè)國家。在漫長的封建社會里，無論從國家治理，還是從社會穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)都是立國之本。從鞏固統(tǒng)治出發(fā)，政府在勸民務(wù)農(nóng)桑的同時，還采取了一些扶農(nóng)、支農(nóng)措施。

一是總結(jié)和推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。在秦朝初期，秦始皇為鞏固中央政權(quán)，打擊諸侯勢力，進(jìn)行了“焚書坑儒”。他在公元前213年和公元前212年焚毀書籍、坑殺“犯禁者四百六十馀人”，但農(nóng)書、醫(yī)書不在禁止之列。北魏末年（公元533年-544年）賈思勰編寫了《齊民要術(shù)》?！褒R民”，指平民百姓；“要術(shù)”指謀生方法。該書總結(jié)了六世紀(jì)以前黃河中下游地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗、食品加工與貯藏、野生植物利用，以及治荒方法，詳細(xì)介紹了季節(jié)、氣候、不同土壤與不同農(nóng)作物的關(guān)系，是中國最早的農(nóng)書?！洱R民要術(shù)》受到了政府重視，官方出資刻印推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)。此外，歷代政府還資助出版農(nóng)書，如元代初農(nóng)司編纂《農(nóng)桑輯要》、明代徐光啟《農(nóng)政全書》等。

二是賑濟(jì)和治理河道。北宋時，王安石在浙江鄞縣期間，治理了河道水患；范仲淹任江蘇興化縣令時，主持修建了沿黃海的“范公堤”，都是福澤萬民的重要水利工程。明清以后，黃河泛濫成為朝廷心腹之患，為此，政府除撥款賑濟(jì)外，還撥專款治理河道，組織人民大規(guī)模治河。如清朝康熙年間，朝廷任命靳輔治黃，后來還設(shè)立河道總督，負(fù)責(zé)治理黃河和永定河。

三是實行地方官考績，促其重視農(nóng)桑。在歷史上，秦朝實行對外官考績，稱為“上計”?！霸谇锒瑲q盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出、盜賊多少，上其集簿”。州縣的考績材料直接遞交皇帝。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)好壞與一個縣的戶口、墾田、賦稅完成、盜賊多少密切相關(guān)，因此歷代地方官員都很關(guān)心和支持農(nóng)業(yè)?？伎円惨恢北谎永m(xù)和采用。此外，一些地方官還出臺了勸民務(wù)農(nóng)桑措施。

以上情況表明：第一，農(nóng)業(yè)是封建社會的根本，因而在中國，歷代封建王朝都采取了很多扶農(nóng)、支農(nóng)措施，雖然目的是為了鞏固封建統(tǒng)治，但也起到了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會安定的效果。第二，政府的扶農(nóng)、支農(nóng)措施集中于農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品上，如推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)、修建水利工程和實行地方官考績等，促使他們重視農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品的供給等。這一經(jīng)驗值得我們重視。

（二）改革開放以來我國財政支農(nóng)政策沿革

財政涉農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是伴隨國家財政涉農(nóng)政策演變的軌跡而開展的。近年來，中央財政不斷加強(qiáng)涉農(nóng)資金項目管理，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，并以涉農(nóng)資金整合為突破口，推動了涉農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的進(jìn)程。

1978年改革開放初期，國家在“解放思想、實事求是”方針指導(dǎo)下，建立聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村體制改革取得顯著成效。1982-1986 年，連續(xù)五年的中央一號文件以“放權(quán)讓利”為導(dǎo)向，掀起了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮。1983-1985年的三個中央一號文件，改革并完善了財政體制，賦予地方政府一定的財權(quán)，這在一定程度上協(xié)調(diào)了中央與地方的利益分配關(guān)系。“六五”時期支農(nóng)支出有所縮水，“七五”時期又采取了一系列增加支農(nóng)投入的措施，財政支農(nóng)政策的支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率都得到了極大的改善。

2002年以后，中央將財政支農(nóng)上升到前所未有的高度，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、“四化同步”、“多予少取放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等重大戰(zhàn)略，出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策。為支持農(nóng)村貧困人口脫貧致富，財政部門逐步構(gòu)建了財政綜合扶貧政策體系，采取綜合性政策措施，支持農(nóng)村扶貧開發(fā)，并不斷加大財政專項扶貧資金投入力度，農(nóng)村貧困狀況明顯緩解，自我發(fā)展能力逐步增強(qiáng)，我國的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力也在不斷提升。

據(jù)統(tǒng)計，2003-2012 年，農(nóng)田有效灌溉面積從8.1億畝增加到9億畝以上，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從46.6％ 提高到54.5％，農(nóng)作物綜合機(jī)械化率從35％ 提高到57％，良種覆蓋率達(dá)到96％以上。糧食生產(chǎn)水平逐年提高，畝產(chǎn)從577.7斤增加到706.5 斤，總產(chǎn)量從8613.9億斤增加到11791.4億斤，且連續(xù)六年穩(wěn)定在1萬億斤以上。與此同時，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也日趨完善。

2015年，中央一號文件進(jìn)一步提出了圍繞建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；圍繞促進(jìn)農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度；圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力，全面深化農(nóng)村改革；圍繞做好“三農(nóng)”工作，加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)等五個方面、32項措施，是多年來最全面的“一號文件”?？傊瑥淖愿母镩_放以來的涉農(nóng)政策梳理看，以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收為中心，中央政府給予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題最大關(guān)注。

三、 我國涉農(nóng)事權(quán)劃分上的問題及原因

（一）涉農(nóng)事權(quán)劃分上的問題

1.農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)體系嚴(yán)重萎縮

農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)指在農(nóng)業(yè)公共事務(wù)中，那些受益面廣、直接面向農(nóng)民的事務(wù)，如農(nóng)技推廣、牲畜防疫等。這些事務(wù)屬于基礎(chǔ)性事務(wù)，是國家制定農(nóng)業(yè)政策的依據(jù)。而病畜治療、農(nóng)民種什么莊稼、農(nóng)產(chǎn)品如何銷售等，則不屬于此類。在這里，我們將重點研究我國的農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)問題。我國的農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)，在農(nóng)業(yè)稅費改革和實行“鄉(xiāng)財縣管”前，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的站所機(jī)構(gòu)(“七站八所”)，向農(nóng)民直接提供專業(yè)服務(wù)，如農(nóng)技推廣站、林業(yè)站、水利站、畜牧獸醫(yī)站、漁技站(在沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立)、農(nóng)機(jī)管理站、農(nóng)經(jīng)管站等。在國家推行“鄉(xiāng)財縣管”改革后，“七站八所”大都被撤銷。相應(yīng)地這項服務(wù)也就直接停止了。但我們在山東、浙江和湖南等省實地調(diào)查后得到的結(jié)論是農(nóng)業(yè)基層服務(wù)體系，不僅需要，而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，這主要基于以下原因：

第一，從政府治理上說，農(nóng)業(yè)基層服務(wù)體系是聯(lián)系政府與農(nóng)民的橋梁。他們在傳播先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，宣傳農(nóng)業(yè)政策方面，有著政府無法替代的作用。而取消這項服務(wù)，從科學(xué)種田上來說是得不償失的。

第二，從法律上說，提供農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)既是農(nóng)業(yè)法等法律規(guī)定的政府責(zé)任，也是政府的莊嚴(yán)承諾。法律的原則為：對于權(quán)利，權(quán)利人可以放棄或轉(zhuǎn)讓，但對于義務(wù)或責(zé)任，責(zé)任人不可轉(zhuǎn)移，也不可撤消。就是說，只要這個地區(qū)有一個農(nóng)民存在，或者法律未經(jīng)修改或變動，那么政府就無權(quán)停止這項服務(wù)。

第三，從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)看，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，實行集約經(jīng)營的農(nóng)戶仍是少數(shù)，大多數(shù)還是自耕散戶。如湖南華容縣農(nóng)業(yè)人口為43.5萬人，其中采取家庭農(nóng)場等集約經(jīng)營的農(nóng)戶為368戶，從業(yè)者不超過2000人，僅占農(nóng)業(yè)人口的0.46％。這至少說明：集約經(jīng)營的農(nóng)戶比重很低，在科學(xué)種田、科學(xué)養(yǎng)殖上不足以起到示范、帶動作用，科學(xué)種田依然要靠政府提供技術(shù)；即使是集約經(jīng)營農(nóng)戶，其經(jīng)營規(guī)模也有限，他們的科學(xué)種田、科學(xué)養(yǎng)殖也需要靠政府指導(dǎo)和服務(wù)。因此，將此作為撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站所的理由并不成立，也不符合國情。

總之，從以上幾點看，各地撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站所的做法是不合理的。無論從法律上、政治上層面還是從落實中央“十三五”規(guī)劃，實現(xiàn)全面小康和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站所不僅有存在必要，而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。

2.三項涉農(nóng)政策交叉重疊，三級政府的權(quán)責(zé)不清

在涉農(nóng)事權(quán)上，除了農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)外，涉農(nóng)事權(quán)還涉及政策。而在諸多的涉農(nóng)政策中，經(jīng)過梳理，我們認(rèn)為最重要的是糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收三項政策。按其屬性，它們分屬于農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村政策和農(nóng)民政策。因種種原因，我們對這些政策缺乏頂層設(shè)計，中央、省和市縣三級政府缺乏明確的事權(quán)劃分，責(zé)任主體不明確，造成了資源上的浪費和政策上的低效。

（1）糧食安全缺乏合理的戰(zhàn)略路徑，補(bǔ)貼過濫，支出效應(yīng)遞減

“糧食安全”我們可做兩種解讀：第一種，指提高當(dāng)年的糧食自給率，尤其是除飼料糧外的口糧自給率。一國的糧食自給率高，則安全性高；否則就風(fēng)險大。第二種，指實施糧食自給戰(zhàn)略。從戰(zhàn)略角度，市場經(jīng)濟(jì)條件下糧食安全至少包括：一是有足夠的高穩(wěn)產(chǎn)良田，保證國內(nèi)的糧食生產(chǎn)。二是有配套的補(bǔ)貼政策，使農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)和尊重種植自主權(quán)下，能自愿選擇種糧，以保證當(dāng)年糧食自給率。三是政府有足夠的種子儲備，以備荒年時農(nóng)民能及時轉(zhuǎn)種糧食作物。以上三項屬于措施級。比較兩種理解，前者趨于短期和功利，因而不屬于戰(zhàn)略級，而是“政策性措施”；而后者立足于長遠(yuǎn)，是真正的戰(zhàn)略。我們所說的糧食安全戰(zhàn)略就是指后者。從實施看，我國的糧食安全戰(zhàn)略正在由第一種思路轉(zhuǎn)入第二種思路，國家既重視當(dāng)年糧食生產(chǎn)，同時開展了高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)。但因缺乏路徑的頂層設(shè)計，因而問題多多，浪費和低效率問題突出。

①高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)無序化。即“上面是十個部門管涉農(nóng)資金，下面是‘九龍治水’”。從“上面”看，管涉農(nóng)資金的有：發(fā)改委、財政、科技、水利、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、交通、民政、扶貧等部委。從縣級看是“九龍治水”，如：發(fā)改委的新增千億糧工程；水利部門的“小農(nóng)水”工程；國土部門的土地整理；財政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項目；農(nóng)業(yè)部門的示范農(nóng)業(yè)項目；煙草局的煙草基地建設(shè)等，雖然它們的名稱不同，但實質(zhì)都是高穩(wěn)產(chǎn)田項目。雖然這些部委都想積極參與國家糧食安全戰(zhàn)略工程，但問題是錢都是來自中央、省財政撥款；到縣里，它們都是要求劃塊耕田搞高穩(wěn)產(chǎn)田開發(fā)，而且為了出“績效”，都想要好地?？h級政府出于無奈，只能將那些已被農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)過的耕地交給部門搞“二次開發(fā)”。因此，雖然每年的統(tǒng)計成績斐然，但全縣高穩(wěn)產(chǎn)田的比重并無提高；再者因開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不同，效果難以評價。有的還因為破壞了原有水系，縣級政府不得不出巨資，另修渠道來補(bǔ)救。這些說明，建設(shè)高穩(wěn)產(chǎn)田是好事，但“好事還應(yīng)好辦”，否則將導(dǎo)致無序化而降低了績效。

②涉農(nóng)補(bǔ)貼上的無序化。自2004年起，為保障糧食安全，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，中央陸續(xù)出臺了糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼等政策。這對促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收起到了重要作用。但由于國家對涉農(nóng)補(bǔ)貼缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理的責(zé)任劃分，致使各地涉農(nóng)政策性補(bǔ)貼“變了味”，補(bǔ)貼泛濫，效用遞減。一是涉農(nóng)補(bǔ)貼過多過濫。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)：從補(bǔ)助項目看，從覆膜、耕地、插秧、施肥、打藥，再到莊稼收割、貯藏等，幾乎每個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)都有補(bǔ)助項目，其復(fù)雜、繁瑣程度前所未有。二是補(bǔ)貼品種多，凡是政府倡導(dǎo)的都搞補(bǔ)貼，如糧食補(bǔ)貼、棉花補(bǔ)貼、蔬菜補(bǔ)貼、地膜補(bǔ)貼等。三是補(bǔ)貼上“隔靴搔癢”，補(bǔ)貼的收入歸土地承包人，而經(jīng)營者卻得不到。如種糧補(bǔ)貼是給土地承包人的，有的承包人在外打工多年，卻每年得到上千元政府補(bǔ)貼，而真正的種糧大戶卻得不到。四是補(bǔ)貼總額失控。對于補(bǔ)貼規(guī)模究竟有多大，我們在湖南華容縣算過一筆賬：該縣有農(nóng)業(yè)人口為43.5萬人，2015年農(nóng)村人均收入為1.5萬元。而據(jù)調(diào)查，政府的補(bǔ)貼性收入占農(nóng)村人均收入的3％。按此計算，人均獲得補(bǔ)貼450元?？h財政涉農(nóng)補(bǔ)貼約為2億元，而2014年該縣地方公共財政預(yù)算收入僅為4.8億元?？傊孓r(nóng)補(bǔ)貼失控，既造成縣級財政困難，也造成了我國轉(zhuǎn)移支付多、散、亂而難以控制。

③三級政府在糧食安全上事權(quán)不清。一是2014年中央“一號文件”指出：加大力度落實“米袋子”省長負(fù)責(zé)制。由此，省級政府是糧食生產(chǎn)的責(zé)任承擔(dān)者，但糧食安全不僅指當(dāng)年的糧食生產(chǎn)，而更重要的是高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)，其責(zé)任該歸誰并不清楚。二是在糧食生產(chǎn)上，雖然責(zé)任人是省級政府，但需要落實到縣鄉(xiāng)，而補(bǔ)貼則來自于中央、省、市縣三級政府。三是由于在行政管理上，我國尚未引入委托代理和績效評價機(jī)制，因而在糧食安全上三級政府的責(zé)任不明晰。

④過度的政策性補(bǔ)貼也限制了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，降低了預(yù)算資金績效。一是政府的過度補(bǔ)貼，已脫離了經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償關(guān)系，而成為實用主義的“政府抓手”，凡是政府提倡的都給予補(bǔ)貼，這就削弱了農(nóng)民種植自主權(quán)。二是過度補(bǔ)貼造成效用遞減，績效下降。浙江省2014年調(diào)查了17項以水稻為對象的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼項目從種子到農(nóng)機(jī)，再到耕地、農(nóng)藥、化肥、收獲等各環(huán)節(jié)，按稻谷產(chǎn)量計算各類補(bǔ)貼合計為2.4元/公斤，而同期稻谷的收購價才3元/公斤，基本上回到了“政府補(bǔ)貼，農(nóng)民種田”的計劃經(jīng)濟(jì)思路上。

（2）新農(nóng)村政策目標(biāo)不明確，建設(shè)進(jìn)展緩慢

新農(nóng)村建設(shè)也稱“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，是黨的十六大提出的重要農(nóng)村政策，其核心是重新規(guī)劃小生產(chǎn)下過于分散的農(nóng)村居民點，建設(shè)新的村莊，解決自來水等問題，以縮小城鄉(xiāng)差異。按原先設(shè)想，它采用“以縣為責(zé)任主體、三級共同幫建”路徑。為此，中央和省級投入了大量資金，住建、衛(wèi)生、教育、交通及農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門積極參與。我國新農(nóng)村建設(shè)實施10多年來，總體上說是有成效的。但從事權(quán)上看也存在諸多問題，影響了投入效果：一是新農(nóng)村建設(shè)缺乏時間表；二是雖然中央制定了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的原則，但缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，因而無法檢查效果；三是受托人為縣級，尤其是農(nóng)業(yè)縣，不具備相應(yīng)的財力能力，而只能是“等靠要”，而有財力的中央和省級政府卻不承擔(dān)此責(zé)任，即使有，他們的專項轉(zhuǎn)移支付也是“友情贊助”，而不是責(zé)任。相應(yīng)的問題為：

第一，以新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)的資金項目重疊，資源浪費。例如：中央設(shè)有補(bǔ)助行政村文化設(shè)施維護(hù)、文化體育活動等的專項，省級也有類似項目，市級又有“新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”專項。這些項目在內(nèi)容上有交叉重疊。

第二，政策與農(nóng)村實際脫節(jié)。一些省出臺的政策標(biāo)準(zhǔn)過高，由于各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，因而往往適應(yīng)性不強(qiáng)，出現(xiàn)了“超前”或“低標(biāo)準(zhǔn)”問題。雖然各級政府雖投入了大量資金，但由于未解決當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)最迫切的問題，而效果不佳。比如，一些地方以高額補(bǔ)貼來引導(dǎo)農(nóng)民建高標(biāo)準(zhǔn)廁所，但卻因沒有自來水而用不上，即使修了，隨著農(nóng)民搬入新村，廁所也就廢了。各地的農(nóng)村供水、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)，也遇到了類似的難題。

第三，新農(nóng)村建設(shè)專項資金主要來自于中央和省的專項轉(zhuǎn)移支付，往往要求縣級政府較高比例配套，地方財政壓力大，新農(nóng)村建設(shè)整體推進(jìn)緩慢。以湖南省華容縣為例，農(nóng)村安全飲水工程、農(nóng)村清潔工程等涉農(nóng)項目，即使獲得了上級撥款，縣級尚需配套30-70％的專項資金。若全部配套，約為該縣一般預(yù)算收入的1. 9倍，根本無力做到。

第四，上級對各類專項的評估、檢查、驗收頻繁，縣級因缺少工作經(jīng)費而無力接待。此外，這些檢查工作擾民過多，縣級工作強(qiáng)度、壓力大。

（3）農(nóng)民增收政策責(zé)任歸屬不明確，影響政策效果

“農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收”是我國農(nóng)業(yè)政策基點。應(yīng)當(dāng)說，在“農(nóng)民增收”上，我國三級政府均有投入，但由于該政策的歸屬和責(zé)任不明確，因而雖然政策滿天飛，卻沒有哪級政府或部門真正為農(nóng)民增收負(fù)責(zé)。從我們在湖南省華容縣調(diào)查情況看，農(nóng)民增收主要來自外出打工、政府補(bǔ)貼，而農(nóng)業(yè)收入是停滯的。據(jù)該縣提供的資料，2015年該縣農(nóng)村人均收入為1.5元，高于全國水平，但按收入結(jié)構(gòu)的話，外出打工收入占70-80％、政府補(bǔ)貼占3％。就是說，來自農(nóng)業(yè)的收入尚不足30％。由于近年來外出打工者的收入相對停滯，而農(nóng)業(yè)收入又上不去，因而政府補(bǔ)貼越來越是農(nóng)民增收來源。這至少說明：一是雖從統(tǒng)計上看農(nóng)民年年增收，但來自農(nóng)業(yè)的收入是停滯的，其比重是下降的。二是政府補(bǔ)貼已成為“農(nóng)民增收”的重要來源。既然政策性補(bǔ)貼已無法退出，那么惟一可行做法就是興利除弊，控制總量，將它納入糧食安全戰(zhàn)略，建立穩(wěn)定的、級差性的補(bǔ)貼機(jī)制，以充分發(fā)揮其積極作用，減少消極作用。

3.三級政府涉農(nóng)事權(quán)厘不清，資金分配、管理上權(quán)責(zé)不匹配

目前，我國在多級政府涉農(nóng)事權(quán)上缺乏合理劃分，其規(guī)定散見于《憲法》、《預(yù)算法》等法律和國務(wù)院的體制文件中。主要問題為：

（1）三級政府涉農(nóng)事權(quán)長期未厘清

憲法規(guī)定，中央、省和市縣三級政府都有管理農(nóng)業(yè)事務(wù)的法定責(zé)任。而在集權(quán)型體制下，上級的事權(quán)往往就是下級的事權(quán)，他們通過考核、一票否決等，將本級責(zé)任變成下級政府責(zé)任。在現(xiàn)行財政體制下，由于財力是上級控制的（這在中西部地區(qū)更為突出），因而下級政府缺乏實現(xiàn)責(zé)任的財力手段。這就形成了財力逐級上移，事權(quán)和責(zé)任下移，縣級有責(zé)無權(quán)，過度依賴上級財政的現(xiàn)實。

以湖南省益陽市為例，近年來中央和省級政府對“三農(nóng)”的支持力度持續(xù)加大，投入逐年增加。2014年全市共計支出涉農(nóng)資金74.28億元，其中62.46億元來自中央、省級轉(zhuǎn)移支付，占全部涉農(nóng)支出的84.09％。扣除農(nóng)村社會事業(yè)、公共服務(wù)支出后，2014年益陽市涉農(nóng)支出為33.67億元，其中上級專項為29.38億元，占87.26％。湖南省華容縣2014年涉農(nóng)總支出為5.64億元，其中上級財政補(bǔ)助為4.95億元，占87.77％。上級政府擁有資金權(quán)，可隨意出政策，而縣級政府因由于在財政上過度依賴上級，因而只能事事“按上級指示辦”，幾乎沒有決策自主權(quán)。因而存在著事權(quán)與支出責(zé)任的嚴(yán)重背離。在我國，國防、教育和涉農(nóng)領(lǐng)域是國家預(yù)算的三個主要支出部門。然而自上世紀(jì)90年代國家提出“三農(nóng)問題”的近20年里，相對于其他兩個部門，涉農(nóng)投入的績效是最差的。這就引起了我們對涉農(nóng)事權(quán)上是修補(bǔ)完善“事權(quán)下放+轉(zhuǎn)移支付專項”模式，還是采用“責(zé)任上收+委托代理”模式的討論。俗話說：“揚湯止沸，不如釜底抽薪”。兩種模式孰優(yōu)孰劣，值得討論。

（2）專項資金上“配套”和“半截子工程”比較突出

我國在涉農(nóng)問題上存在著事權(quán)與支出責(zé)任的嚴(yán)重不匹配，這就導(dǎo)致了以下問題：一是上級政府將涉農(nóng)撥款視之為權(quán)利，而不是責(zé)任，為此他們會設(shè)置許多條件，“配套”就是條件之一，而縣級政府的做法是“承諾歸承諾，沒有錢就另想辦法”。二是政府有了錢就任性。上級政府掌握著項目決定權(quán)，出臺涉農(nóng)政策通?？赏ㄟ^發(fā)文件、設(shè)專項“大包大攬，一竿子插到底”；縣級政府則無話語權(quán)，被動接受。三是配套項目往往成了“半截子工程”。據(jù)益陽市反映，由于湖南省對洞庭湖區(qū)和湘、資、沅、澧水未實行流域管理，而將其劃歸120多個縣，因而即使流域性水利工程，也實行省級承擔(dān)50％，其余由市縣配套的制度。由于市縣缺乏配套能力，因而往往是工程做到一半就停工，這種只有投入而無有效公共服務(wù)的“半截子工程”，造成了公共資源浪費。

4.農(nóng)林水事權(quán)交叉，職能上劃不清

從部門職能看，政府的涉農(nóng)事權(quán)分別歸屬財政、發(fā)改委、扶貧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、國土、交通、教育、衛(wèi)生等部門管理，因而存在著多頭參與，可又誰也不負(fù)責(zé)的問題。比如，農(nóng)、林、水、工、青、婦、教、科、文以及社保等部門，都有農(nóng)民教育培訓(xùn)經(jīng)費，可他們對農(nóng)民培訓(xùn)的覆蓋率和培訓(xùn)效果不承擔(dān)責(zé)任，因而往往是“登記了身份證”就了事。又如，在高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)上，雖然有“九龍”參與，但卻是各做各的，而縣長們怕得罪“上面”而無法協(xié)調(diào)，結(jié)果是政府是花了錢，農(nóng)民賠了耕地，“九龍治水”成了“九龍無水”。

（二）原因分析

對上述問題，我們可從認(rèn)識性、體制性和管理原因三方面進(jìn)行分析：

1.認(rèn)識性原因

就認(rèn)識方面看，我國存在著對政府在市場經(jīng)濟(jì)下的作用認(rèn)識不足，以及過于追求短期利益等問題。

（1）對政府在市場經(jīng)濟(jì)下的作用認(rèn)識不足

在市場經(jīng)濟(jì)下，政府代表公共利益，因此維護(hù)公共利益和提高績效是其目標(biāo)，也是農(nóng)業(yè)政策的“底線”。然而，在現(xiàn)實世界里，人們往往認(rèn)為它們太抽象，而喜歡找到具體的、功利的目標(biāo)替代它。比如，我們往往將“三農(nóng)問題”歸結(jié)為投入不足，而簡單地將農(nóng)民擺脫貧困的方法歸結(jié)為依靠政府多投入，認(rèn)為投入多了，“三農(nóng)問題”將迎刃而解。這就驅(qū)使我們對農(nóng)業(yè)搞各種補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越來越高。由于對市場經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律缺乏認(rèn)識，因而事與愿違，投入越多，效果也越差。那么，市場經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)律是什么呢？對此，我們整理出以下幾條：

第一，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分政府與市場界限，將政府應(yīng)做的事回歸政府，將農(nóng)民應(yīng)做的回歸農(nóng)民自己。而農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)是處理兩者關(guān)系的基本界限。至于農(nóng)民能否充分利用政府提供的條件致富，應(yīng)是他們自己的事。

第二，農(nóng)民致富應(yīng)靠其自身努力，政府只能提供必要的外部條件，包括知識技能培訓(xùn)、交通和商業(yè)信息、高穩(wěn)產(chǎn)田條件等，而不能過多介入。

第三，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高應(yīng)依靠科技和市場競爭，發(fā)揮市場的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制。為此，我們應(yīng)鼓勵農(nóng)民面對市場，學(xué)會自己走路，而不是靠過度補(bǔ)貼，將他們保護(hù)起來。否則，我國農(nóng)業(yè)將永遠(yuǎn)缺乏活力。

然而，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，以上三點正是我們所缺少的，無論是補(bǔ)貼上的“越位”，還是在公共服務(wù)上的“缺位”，都說明了這一點。

（2）政府的作用是維護(hù)公共利益，而不應(yīng)過度追求短期利益

政府的作用是維護(hù)公共利益。公共利益具有外部性，雖然政府從中得不到什么，但人民卻廣泛受益。當(dāng)然，這是對政府的總體要求。然而受地位限制，不同級次政府對公共利益的體會是不同的，層級越高，對公共利益的追求越強(qiáng)烈，而基層政府受視野、預(yù)算等限制，會更傾向于現(xiàn)實利益。我國的縣級政府之所以撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)站所，并非不知道它的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作用，而是政府覺得將錢花在這方面得不到利益——不會增加財政收入，不如將它花在城建或招商引資上實惠，這是典型的短期利益作祟。這也告訴我們，除非提升這部分服務(wù)的級次，否則即使給縣級再多的錢，也很難保證他們會自覺將其用于農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)上。

2.體制性原因

在行政學(xué)中，人們將政府類型劃分為權(quán)力型政府和責(zé)任型政府。表現(xiàn)在體制建設(shè)上，權(quán)力型政府是以權(quán)力為中心處理多級政府關(guān)系的，在政府內(nèi)部，以管理權(quán)力作為劃分行政機(jī)構(gòu)的標(biāo)志。權(quán)力型政府的基礎(chǔ)是科層制和過程管理?？茖又剖菍⑿姓C(jī)構(gòu)分為政府領(lǐng)導(dǎo)、局級、科級、辦事員等層級，下級服從上級。過程管理指領(lǐng)導(dǎo)不斷地發(fā)出指令，下級執(zhí)行指令，組織實施并反饋結(jié)果。因此，人們有時也將權(quán)力型政府稱為官僚政府。權(quán)力型政府的優(yōu)點是政府的決策、命令可以通暢無阻地貫徹下去，因而行政效率高。而缺點是領(lǐng)導(dǎo)的錯誤指令也能通暢無阻地貫徹，它排斥了財政問題這一公共管理要素，因而易產(chǎn)生官僚主義、浪費和腐敗等三大難題。責(zé)任型政府將政府的公共服務(wù)提供視為承諾和責(zé)任，根據(jù)政府的事責(zé)來配置權(quán)力（事權(quán)）和預(yù)算，因而是一種以責(zé)任為中心的體制。這一體制的特點：一是以政府責(zé)任為中心；二是預(yù)算被列為公共管理要素，以績效為目標(biāo)，因而有利于治理官僚主義、浪費和腐敗難題；三是以委托代理為政府行政基礎(chǔ)。

在涉農(nóng)事務(wù)上，我國長期存在事權(quán)與事責(zé)不匹配，有責(zé)者無權(quán)無錢，而有權(quán)有錢者卻無事責(zé)的體制問題。這一體制是在權(quán)力型政府下形成的。在這種體制下，涉農(nóng)資金管理上混亂，權(quán)責(zé)不匹配和低效率有其必然性。黨的十八大提出建設(shè)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政體制，就是責(zé)任型政府的財政體制。只有在責(zé)任型政府的體制下，涉農(nóng)資金上的混亂和低效率才能獲得根本解決。當(dāng)然，責(zé)任型政府“轉(zhuǎn)型”的前提，是我們有一個對涉農(nóng)事權(quán)的科學(xué)劃分方案。

3.管理原因

除了以上兩點外，我國涉農(nóng)事務(wù)上多級政府間關(guān)系理不順，資金績效不高，還有管理上的原因：

（1）目標(biāo)不明確，政策效果相互抵消

管理學(xué)認(rèn)為，管理必須目標(biāo)明確。在涉農(nóng)問題上，我國的現(xiàn)實卻非如此，而是客觀上存在“三個三”：三級政府，即中央、省和市縣政府的涉農(nóng)責(zé)任不明晰；三大政策，即國家糧食安全政策、新農(nóng)村建設(shè)政策、農(nóng)民增收政策相互“攪合”，政府責(zé)任理不清；三大涉農(nóng)部門，即農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利部門的職能界限模糊。“三個三”相互絞合，猶如一團(tuán)亂麻，“剪不斷，理還亂”。

在我們看來，關(guān)鍵是尚未厘清涉農(nóng)事務(wù)的目標(biāo)，“你想要什么”不清楚。本來，涉農(nóng)事務(wù)目標(biāo)應(yīng)是清楚的，即農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收。這是政府唯一想要的。然而，現(xiàn)在除這些外，我們還設(shè)了許多附加目標(biāo)，如縮小城鄉(xiāng)差異、實現(xiàn)農(nóng)民收入公平、種什么作物、養(yǎng)什么牲畜等，目標(biāo)多且相互打架，就等于無目標(biāo)，導(dǎo)致涉農(nóng)政策虛化。

（2）忽視農(nóng)業(yè)公共事務(wù)，導(dǎo)致“補(bǔ)助滿天飛”

在市場經(jīng)濟(jì)下，政府農(nóng)業(yè)事務(wù)的基礎(chǔ)是向農(nóng)民提供基本公共服務(wù)——那些農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺，但又是農(nóng)民個體所不能做、不愿做、做不了的事務(wù)。例如，向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)（林業(yè)、水產(chǎn)）技術(shù)服務(wù)、土壤及農(nóng)業(yè)區(qū)劃、植物保護(hù)和家畜家禽防護(hù)，農(nóng)機(jī)技術(shù)、良種選擇、水管等——即過去的“七站八所”，以及農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地檢驗和農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)（這兩項是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)服務(wù)）。基本農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的特點是具有外部性，政府花錢不多，但全體農(nóng)戶受益。然而，由于我們忽視了這點，多數(shù)縣取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)站所，即使保留機(jī)構(gòu)的，也缺少專業(yè)人員、技術(shù)和資金，這就導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)公共服務(wù)上的缺失。而為了追求“短期效果”，政府搞各種政策補(bǔ)貼，補(bǔ)貼項目越來越多，甚至有“能繁母豬補(bǔ)貼”。在農(nóng)民看來，由于“補(bǔ)貼是天上掉下的錢”，因而多多益善，從而造成了效用遞減。

四、我國涉農(nóng)事權(quán)的劃分方案

（一）建立農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)體系

1.區(qū)分服務(wù)性和管理性事務(wù)，探索將服務(wù)性事務(wù)主要劃歸為中央層面

英國學(xué)者巴斯特布爾(C. F. Bastable，1892)提出了政府支出三原則，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)主要由中央政府承擔(dān)。理由是：（1）從受益原則看，基本公共服務(wù)具有顯著的區(qū)域外溢性，從實現(xiàn)人口全覆蓋看，它屬于全國受益的支出，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。（2）從行動原則看，屬于全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的活動，支出應(yīng)由中央政府承擔(dān)。為確保“底線均等”，對經(jīng)常性基本公共服務(wù)應(yīng)由中央統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一制定最低供給標(biāo)準(zhǔn)并給予財力保障，以確保國家標(biāo)準(zhǔn)在各地普遍適用。（3）從技術(shù)原則看，與經(jīng)常性公共服務(wù)不同，基礎(chǔ)設(shè)施的地域?qū)傩暂^強(qiáng)，其資本性支出會形成不隨人口流動而發(fā)生移動的有形資產(chǎn)，并在未來很長一段時期內(nèi)為地方帶來穩(wěn)定收益。因此，除中央委托地方建設(shè)的受益廣、協(xié)調(diào)難、技術(shù)難度高或者關(guān)系國際競爭力的重大工程外，其他基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)屬地方事權(quán)，支出盡可能地由地方承擔(dān)。應(yīng)當(dāng)說，巴斯特布爾的以上結(jié)論是準(zhǔn)確的，也是西方國家理順多級政府事權(quán)的依據(jù)，不過由于受政治體制干擾，有些事是中央政府想做而做不到的，如美國的義務(wù)教育采用地方自治體制。但盡管這樣，他們在農(nóng)業(yè)政策上做到了事權(quán)歸中央。

農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)是國家為保持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，由政府主導(dǎo)，采取免費或低收費方式向農(nóng)民和生產(chǎn)組織提供的最低限度服務(wù)。按公共事務(wù)的性質(zhì)，它們可分為服務(wù)性事務(wù)和管理性事務(wù)。服務(wù)性農(nóng)業(yè)事務(wù)包括：農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃，良種推廣，農(nóng)林畜水（產(chǎn)）業(yè)的技術(shù)推廣和農(nóng)民科技培訓(xùn)，植物保護(hù)、防疫和病蟲害防治，農(nóng)田用水管理，農(nóng)林畜水（產(chǎn)）業(yè)人員培訓(xùn)，農(nóng)機(jī)服務(wù)，平原地區(qū)的林業(yè)服務(wù)等，這類事務(wù)具有顯著的外部性，接近于純公共品，且總成本不高，因而適宜由政府無償提供。但是，牲畜治療服務(wù)費用、農(nóng)田病蟲害防治的成本費用，可以采用按成本收費方式。管理性農(nóng)業(yè)事務(wù)包括：森林的管理和防火，水利工程和水資源管理，農(nóng)業(yè)科技研究，良種的鑒定，農(nóng)機(jī)具的鑒定和修理等。

我們建議，服務(wù)性農(nóng)業(yè)事務(wù)應(yīng)由中央統(tǒng)籌；而管理性農(nóng)業(yè)事務(wù)由于具有管理特征，因而需要對其事權(quán)作具體劃分。

2.對該方案的意見

將某些基本事務(wù)的責(zé)任主要劃歸中央，在我國有先例可循。2005年中央決定將農(nóng)村義務(wù)教育由鄉(xiāng)級事務(wù)劃歸縣級管理，其經(jīng)費分兩種情況：一是對中西部省區(qū)實行中央為主、中央與省級共同分擔(dān)的辦法。二是對東部少數(shù)財力較強(qiáng)的省市，中央出標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費由省級政府負(fù)責(zé)。此即我國“義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制”，一舉解決了困擾多年的中國農(nóng)村義務(wù)教育難題。這實質(zhì)上就是“上面承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任，委托縣級實施”的做法。當(dāng)時，設(shè)計該政策是基于以下考慮：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，出不起錢；②由于義務(wù)教育有外部性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲益有限，因而缺乏投入和管好的積極性；③義務(wù)教育作為國家戰(zhàn)略，是中央和省級政府的法定責(zé)任，雖然農(nóng)村義務(wù)教育的管理可委托縣級政府，但中央、省級的支出責(zé)任理應(yīng)承擔(dān)，而經(jīng)費分擔(dān)就是承擔(dān)責(zé)任的方式。隨著新機(jī)制的實施，我國不僅理順了多級政府在農(nóng)村義務(wù)教育上的事權(quán)關(guān)系，保證了義務(wù)教育穩(wěn)定發(fā)展，也使教育部擁有了實質(zhì)性發(fā)言權(quán)，有利于實現(xiàn)規(guī)范管理。

該例至少說明：一是對于涉及國家戰(zhàn)略或國家重大利益的事務(wù)，事權(quán)歸屬中央，有利于推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理，實現(xiàn)最低公平。當(dāng)然，為了照顧不同地區(qū)的利益，作為補(bǔ)充，還應(yīng)加上等價性原則，允許有條件的政府投入更多預(yù)算，采用更高標(biāo)準(zhǔn)。這點，我國在農(nóng)村義務(wù)教育上就是這么做的。二是隨著這些事務(wù)的事權(quán)上收，我們遇到的管理難題是“一放就亂，一管就死”。這點在農(nóng)村義務(wù)教育體制上也存在。那么，怎樣才做到“放而不亂，收而不死”，我們認(rèn)為產(chǎn)生這一問題的原因，是我國在公共事務(wù)上長期采用一管到底的“自營”模式。從責(zé)任型政府角度，公共委托代理是可打破這一循環(huán)的。我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機(jī)制正是采用了這一原理，從而取得了成功。

3.制度框架

第一，明確服務(wù)性農(nóng)業(yè)事務(wù)的內(nèi)容，組織有關(guān)部委制定農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)，并將其明確為農(nóng)業(yè)基本服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，必要時可通過修訂農(nóng)業(yè)法將其固化。

第二，按公共委托代理要求，由國務(wù)院以協(xié)議方式，將事權(quán)的管理責(zé)任委托給省級政府，并最終委托到縣級政府。同時，國家建立“定向預(yù)算”或“授權(quán)支付”制度，將該事權(quán)的相應(yīng)支出撥款到縣級政府。

第三，為防止地方政府的“利己主義”行為，國家對農(nóng)業(yè)基本服務(wù)應(yīng)建立專項審計、績效評價和責(zé)任追究制度，納入各級人大常委會的專項監(jiān)督。

4.補(bǔ)充建議

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地質(zhì)檢的宗旨：解決我國農(nóng)產(chǎn)品流通上的“玻璃門”問題。農(nóng)民生產(chǎn)的零星農(nóng)產(chǎn)品，因缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)質(zhì)檢而信息不對稱，導(dǎo)致市民因害怕農(nóng)藥殘留超標(biāo)“不敢買”，因而進(jìn)不了市場。假如我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立質(zhì)檢所，對農(nóng)產(chǎn)品就地質(zhì)檢，對達(dá)標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品給予條形碼并可追查源頭信息，不合格的就地銷毀，這樣不僅能解決“玻璃門”問題，確保了食品源頭安全，而且將促使農(nóng)民科學(xué)種田，科學(xué)施藥。這可能是比“精準(zhǔn)扶貧”更精準(zhǔn)的措施。此外，還應(yīng)以縣為單位，建設(shè)全國性農(nóng)產(chǎn)品購銷網(wǎng)絡(luò)。

(二)理順三大政策和三級政府關(guān)系，建立分級涉農(nóng)事權(quán)體制

盡管我國的“三農(nóng)”政策項目繁多，但經(jīng)過梳理，我們認(rèn)為，最重要的是糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民致富這三項基本涉農(nóng)政策。就其內(nèi)容，它們分別屬于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。當(dāng)前，其共性的問題為：①政策目標(biāo)不明確，目標(biāo)與措施在路徑上尚未完全相關(guān)；②三級政府事權(quán)劃分不清或不合理，遇事相互推諉，阻礙了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，降低了公共投入效率。為此，合理地劃分三項政策事權(quán)，是建立責(zé)任政府、理順多級政府涉農(nóng)責(zé)任、建立分工合作機(jī)制的前提。圍繞這點，我們提出了如下方案：

1.以治理中低產(chǎn)田為中心建立“糧食安全”政策體系

第一，“糧食安全”屬于國家戰(zhàn)略?！凹Z食安全”的內(nèi)容應(yīng)包括高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)，當(dāng)年糧食增產(chǎn)和留足必要的種子儲備等。我們認(rèn)為：糧食安全的根本是農(nóng)田安全。若我國有足夠的，且地力較好的農(nóng)田（“高穩(wěn)產(chǎn)田”達(dá)到80-90％），糧食生產(chǎn)則必然安全。即使發(fā)生大災(zāi)荒，農(nóng)民也會主動將種植其他作物的土地轉(zhuǎn)為種糧?！凹Z食安全”方面，中央層面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。為此，中央在完成高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)后，糧食安全的日常事務(wù)可交由各省來辦。

第二，以建設(shè)“高穩(wěn)產(chǎn)田”為核心。①以“流域”為中心，以縣為單位，搞好全國的土地綜合規(guī)劃，將居民點、交通建設(shè)納入規(guī)劃。②以縣為單位，逐年按規(guī)劃開展農(nóng)田基本建設(shè)。治理中低產(chǎn)田的事權(quán)由中央通過公共委托代理機(jī)制，委托給縣級政府，資金撥款到縣，實行縣委書記、縣長負(fù)責(zé)制，而不再搞條條下達(dá)的“九龍治水”。③其目標(biāo)為，力爭用10年時間，經(jīng)過開發(fā)，使全國的優(yōu)質(zhì)耕地達(dá)到80-90％。對納入國務(wù)院連片扶貧開發(fā)的地區(qū)，可優(yōu)先實施。④國家委托縣級政府管理已完成高穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)的土地，并以承包方式交給農(nóng)民耕種。

第三，梳理簡并各項糧食補(bǔ)貼，形成級差性補(bǔ)貼機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)下，種植什么作物的權(quán)利應(yīng)屬于農(nóng)戶，但是，為了保證當(dāng)年的國家糧食安全，我們需要建立一種穩(wěn)定的、級差性的補(bǔ)貼機(jī)制來引導(dǎo)農(nóng)民做出種糧選擇。①結(jié)合WTO有關(guān)“綠箱”、“黃箱”的農(nóng)業(yè)支持政策，簡并名目繁多的各項低效率糧食補(bǔ)貼，由中央收回分散資金。但是，受補(bǔ)貼者應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶，而非土地承包者。②建立具有引導(dǎo)性的種植者（而非土地承包者）級差性農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼制度。如在合并各種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，對種植糧食作物者按100元/畝、種植非糧食作物者按30元/畝、對拋荒土地按0元/畝的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼。對荒蕪?fù)恋貢r長達(dá)到3年以上者，由村民委員會做出決定，收回其所承租土地，并轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶。2015年5月，財政部、農(nóng)業(yè)部出臺了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財農(nóng)〔2015〕31號），決定從2015年起在部分省進(jìn)行農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革試點，建立綜合補(bǔ)貼制度。我們建議，國家可將級差性補(bǔ)貼納入試點，化繁為簡，建立科學(xué)實用穩(wěn)定的補(bǔ)貼政策。

2.“新農(nóng)村建設(shè)”事權(quán)歸省級政府，支出責(zé)任由政府和居民分擔(dān)

由于“新農(nóng)村建設(shè)”的外溢性有限，因而屬于典型的準(zhǔn)公共品，成本應(yīng)該由政府和居民共同承擔(dān)?？紤]到各縣在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上的差距，借鑒浙江省“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)一事一議”的做法，我們認(rèn)為，從行為能力看，將該政策的事權(quán)劃歸省級政府較合理。具體做法為：省級政府制定標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)業(yè)、交通、教育、文化等納入規(guī)劃，并組織實施，而具體實施則委托縣級政府。在資金上，采用農(nóng)民付錢、政府補(bǔ)助(主要是公益性部分，如道路，排水、自來水等)的方式。省級政府承擔(dān)按標(biāo)準(zhǔn)撥款的部分，并組織項目驗收和績效評價。在日常管理上，浙江省“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)一事一議”的做法值得提倡。其做法：每個居民點由政府撥款40萬元，居民承擔(dān)20萬元，如何使用由村民“一事一議”，做出決定后再由政府撥款，資金管理由村民委員會負(fù)責(zé)，不再搞政府采購。（詳見專欄1）

3.“農(nóng)民增收”事權(quán)歸市（地）縣級政府，支出責(zé)任以市場主體為主

“農(nóng)民增收”政策具有地域性特點，且與市場有密切聯(lián)系。例如，通過農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來增收，就涉及土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和家庭農(nóng)場、發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品流通、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、擴(kuò)大勞務(wù)輸出等諸多領(lǐng)域，因此，這項政策比較適合由縣級政府屬地管理。具體設(shè)想為：

① 按GDP和財政收入標(biāo)準(zhǔn)，劃分農(nóng)業(yè)縣、半農(nóng)業(yè)縣和工商業(yè)縣，對其實施定向（或授權(quán)）轉(zhuǎn)移支付政策，如農(nóng)業(yè)縣為3000萬元，半農(nóng)業(yè)縣為1000萬元，專門用于“農(nóng)民增收”方面，具體項目由縣級政府確定。

② 對中央補(bǔ)助縣級財政的資金，國家實行定向（或授權(quán)）轉(zhuǎn)移支付。

③ 中央委托省級政府，對縣區(qū)的農(nóng)民增收開展目標(biāo)——績效管理，并加強(qiáng)審計監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督，對資金效率低的縣，啟動對縣長的追責(zé)制。

(三 )厘清管理性農(nóng)業(yè)公共事務(wù)的各項事權(quán)

1.種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具的認(rèn)證和鑒定事權(quán)歸市（地）縣級政府

市級相關(guān)部門應(yīng)對上述產(chǎn)品進(jìn)行鑒定，決定它能否在本地區(qū)使用，并將通過鑒定的產(chǎn)品向媒體公布。此外，他們有責(zé)任推薦多個同類產(chǎn)品供農(nóng)民選擇使用。凡是未經(jīng)過市級政府相關(guān)部門認(rèn)證和鑒定的上述產(chǎn)品，不得在行政管轄范圍內(nèi)流通。市級部門若因推薦不當(dāng)，造成農(nóng)民損失的，將負(fù)有賠償?shù)蓉?zé)任。

2.林業(yè)應(yīng)區(qū)分平原和山區(qū)森林事權(quán)，采用不同的管理方式

對于林業(yè)，我們應(yīng)區(qū)分平原造林和山區(qū)森林，采取不同的事權(quán)歸屬制。平原造林事務(wù)應(yīng)主要歸入中央事權(quán)。由于平原造林，如經(jīng)濟(jì)林、生態(tài)林、防風(fēng)林、“三北”防護(hù)林的特點是產(chǎn)權(quán)明晰，政府的作用是提供規(guī)劃、技術(shù)、防護(hù)等服務(wù)。而砍伐管理等事務(wù)也包含在政府服務(wù)中，因此這類事務(wù)應(yīng)隸屬于服務(wù)性農(nóng)業(yè)事務(wù)，事權(quán)主要歸中央政府。對山區(qū)森林，應(yīng)按“流域原則”，即水流到哪里，森林管理事權(quán)就歸屬相應(yīng)的縣級、市級或省級政府。比如，由于錢塘江上游的山森具有涵養(yǎng)水源功能，為此，森林管理的事權(quán)應(yīng)劃歸省林業(yè)廳，由他們委托縣級管理。若某一山林的作用僅僅是向下游城市或農(nóng)業(yè)區(qū)供水，則事權(quán)歸縣或市級政府。

3.對水利事務(wù)可分成三類，分別確定事權(quán)歸屬

第一類：農(nóng)田供水和水質(zhì)監(jiān)察，屬于服務(wù)性事務(wù)，通過轉(zhuǎn)移支付委托縣級政府管理。

第二類：水利工程和水資源管理，屬于管理性事務(wù)。事權(quán)劃分原則為：一是按投資標(biāo)準(zhǔn)，“誰投資、誰管理、誰使用、誰收益”確定事權(quán)歸屬；二是按“流域原則”確定事權(quán)歸屬，目的是便于統(tǒng)一調(diào)水、配水、抗旱、防洪。例如，按流域原則，湖南省洞庭湖區(qū)和湘、資、沅、澧水系的事權(quán)應(yīng)歸省政府，由省級專業(yè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理流域內(nèi)的河道治理、挖沙、湖泊建設(shè)、水利調(diào)配、水資源分配等，其經(jīng)費歸省級政府承擔(dān)。

第三類：跨區(qū)域的水利工程和水資源管理，可以采用兩個原則：（1）協(xié)議原則，凡是上下游地區(qū)爭議較大的，可由上級政府召集雙方訂立協(xié)議并監(jiān)督執(zhí)行。（2）利益補(bǔ)償原則，凡是對下游地區(qū)有較大利益的水利工程和水資源，應(yīng)按利益補(bǔ)償原則，由下游地區(qū)政府向上游地區(qū)政府簽訂供水協(xié)議并支付相應(yīng)的補(bǔ)償金。

(四)其他涉農(nóng)領(lǐng)域事權(quán)的劃分

除上述三部門外，還有以下涉農(nóng)事權(quán)問題需要厘清：

1.農(nóng)業(yè)科技和良種研究

按收益原則，農(nóng)業(yè)科技和良種研究事務(wù)應(yīng)由市、省、中央三級政府進(jìn)行，而不宜擴(kuò)大到縣級。其事權(quán)可按“誰的機(jī)構(gòu)，事權(quán)歸誰”來劃分。

2.農(nóng)業(yè)金融保險

金融保險是市場行為，但農(nóng)業(yè)金融保險具有特殊性，政府適當(dāng)?shù)胤謸?dān)保費或貼息，或建立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，有利于化解農(nóng)業(yè)“雙重風(fēng)險”，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者“貸款難”、“貸款貴”問題。為此，建議將這項事權(quán)歸省級，由省級政府出臺統(tǒng)一政策，通過招標(biāo)，合理地確定幾家保險機(jī)構(gòu)，成立農(nóng)業(yè)擔(dān)保（保險）公司等。對于選定的保險機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對其保險業(yè)務(wù)的績效進(jìn)行年度評價，定期清退業(yè)務(wù)和信譽(yù)不好的公司。

五、小結(jié)

在涉農(nóng)事權(quán)劃分上，本文回答了三個問題：①通過對現(xiàn)行涉農(nóng)事權(quán)的調(diào)查和梳理，厘清了哪些事權(quán)應(yīng)由政府承擔(dān)，哪些應(yīng)由市場和農(nóng)民承擔(dān)。②對政府承擔(dān)的涉農(nóng)事權(quán)，厘清了應(yīng)歸哪級政府承擔(dān)。③回答了政府應(yīng)采用什么方式來承擔(dān)這些事務(wù)。受條件、時間和能力限制，以上研究只是粗線條、框架性的。

通過以上研究，我們深切地體會到，在市場經(jīng)濟(jì)下建設(shè)中國特色的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系是事關(guān)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)村發(fā)展和億萬農(nóng)民福祉的大事。 同時也體會到，農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品理論是理順我國涉農(nóng)事權(quán)的依據(jù)，責(zé)任政府是解決“三農(nóng)問題”的鑰匙。當(dāng)前，困擾我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的難題并非是政府不重視，也非投入不足，而是缺乏有效的實施路徑。本文就是在國家現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策下，以提高績效為主線，對涉農(nóng)事權(quán)的路徑問題做了些探索性研究。最后，我們認(rèn)為：

第一，必須以農(nóng)業(yè)公共服務(wù)為核心，重新定義政府在“三農(nóng)問題”上的作用。針對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系缺失帶來的種種問題，我們應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品理論，系統(tǒng)地設(shè)計政府涉農(nóng)事權(quán)，理順三級政府、三大政策和農(nóng)林水三大部門之間的關(guān)系。

第二，無論從實現(xiàn)農(nóng)業(yè)基本服務(wù)最低公平、糾正農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品因低層次政府提供而產(chǎn)生的失效，還是從減少三級政府“博弈成本”來看，都應(yīng)科學(xué)劃分服務(wù)性農(nóng)業(yè)事務(wù)、糧食安全戰(zhàn)略的事權(quán)，進(jìn)行大膽創(chuàng)新。

第三，除了農(nóng)業(yè)基本公共服務(wù)外，通過梳理現(xiàn)行政策，我們將“三農(nóng)問題”歸結(jié)為國家糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民增收三大項。并就此提出了將新農(nóng)村建設(shè)劃歸省級政府，在上級政府對農(nóng)業(yè)縣定向轉(zhuǎn)移支付下，將農(nóng)民增收劃歸縣級政府的相關(guān)政策方案。

此外，針對農(nóng)林水三部門職能交叉和三級政府的事權(quán)不清問題，我們分別提出了農(nóng)業(yè)科研的管理原則、山區(qū)林業(yè)和水利事權(quán)按流域劃分原則等。針對土地開發(fā)上的“九龍治水”，我們還提出了應(yīng)當(dāng)將中低產(chǎn)田治理的事務(wù)交給縣級政府而不是部門的政策建議。

第四，我們認(rèn)為，理順多級政府事權(quán)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須牢牢把握住責(zé)任型政府的四個管理特點：目標(biāo)—責(zé)任管理、信息公開、公共委托代理和績效管理，從而解開涉農(nóng)事權(quán)劃分上的“死扣”。

1. 從靜：《財政涉農(nóng)資金整合的現(xiàn)狀與相關(guān)政策建議》，《 經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年第39期。

2. 胡浩、馮俊、張任東：《關(guān)于財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的思考》，《預(yù)算管理與會計》2015年第7期。

3. 劉克勇：《公共財政框架下涉農(nóng)財稅政策的基本構(gòu)想》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2008年第5期。

4. 劉新鳳：《合理劃分我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任問題研究》，《云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版》2011年第1期。

5. 申學(xué)鋒：《財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的概念界定與實踐現(xiàn)狀》，《公共財政研究》2015年第3期。

6. 張志華、謝元：《關(guān)于中央和地方財政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任的幾點思考》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2015年第8期。

7. 趙鳴驥：《科學(xué)劃分事權(quán)明確財政支農(nóng)支出責(zé)任》，《中國財政》2008年第21期。

8.王樹勤、李軍國、宗宇翔、姜鷗：《國外財政配置支農(nóng)資金的經(jīng)驗與啟示》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2014年第11期。

9.王樹勤、李軍國、宗宇翔：《 財政支農(nóng)資金整合存在的問題及影響整合的因素分析》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2015年第6期。

10.王樹勤、申學(xué)鋒：《中央財政與地方財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2015年第3期。

11. 宗宇翔：《關(guān)于新時期財政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任的探討》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2014年第9期。

12. 宗宇翔：《財政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的國際經(jīng)驗及思考》，《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》2015年第9期。

（責(zé)任編輯：梁洪波）

Research on the Division of Routine Power on China’s Agriculture-related Fields

Ma Guoxian , Ren Xiaohui , Liu Zhikuo

Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform adopted at the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China pointed out that we should establish a system that routine power and expenditure responsibilities are adapting with each other and strengthen the central routine power and expenditure responsibilities moderately. Specif c to the agriculture-related f elds, how to allocate the routine power among all levels of government becomes the important premise of clearly def ning expenditure responsibilities. The research is based on this background, and focuses on the division of routine power on agriculture-related f elds among all levels of government. On the basis of investigations in Shandong, Zhejiang and Hunan, the article proposes a scheme of division of routine power on agriculturerelated f elds.

routine power; division; agriculture-related; research