張 程 曹雪姣 駱平原

中國(guó)公共預(yù)算的民主治理：公共理性與民主參與

張 程 曹雪姣 駱平原

作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容之一，民主治理對(duì)于建立與完善現(xiàn)代預(yù)算制度具有十分重要的意義。公共預(yù)算民主治理的基本要求是保障和行使公民的納稅人權(quán)利，確保政府財(cái)政活動(dòng)以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，這離不開(kāi)公共理性與民主參與的有機(jī)結(jié)合。公共理性與民主參與共同構(gòu)成了整個(gè)民主治理過(guò)程的核心環(huán)節(jié)，二者相互作用共同推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度的民主化進(jìn)程。

民主治理 公共理性 民主參與

作者張程，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院博士研究生（北京 100081）；曹雪姣，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院講師（濟(jì)南 250002）；駱平原，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院博士研究生（北京 100081）。

一、問(wèn)題的提出

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后經(jīng)歷了由“自產(chǎn)國(guó)家”到“稅收國(guó)家”再到“預(yù)算國(guó)家”的財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型歷程，逐步建立了現(xiàn)代預(yù)算制度。黨的十八屆三中全會(huì)指出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，完善預(yù)算管理體制。公共預(yù)算民主治理作為完善現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容之一，將推動(dòng)國(guó)家治理能力的提高和治理體系的深度變革。公共預(yù)算民主治理的基本要求是保障和行使公民的納稅人權(quán)利，確保政府財(cái)政活動(dòng)以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。然而，中國(guó)的財(cái)政活動(dòng)長(zhǎng)期以來(lái)一直奉行國(guó)家分配論，財(cái)政活動(dòng)更多地體現(xiàn)為政府的意志，加之制度的不完善，公民和人大代表在很大程度上未能對(duì)預(yù)算過(guò)程及結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，使得民主治理理念在中國(guó)公共預(yù)算中尚未得到真正體現(xiàn)。

公共預(yù)算民主治理不僅要強(qiáng)調(diào)公民在預(yù)算中的參與，更重要的是要體現(xiàn)公民的公共理性。公共理性在公共預(yù)算中具體表現(xiàn)為公民納稅人權(quán)利的行使，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)、對(duì)預(yù)算的社會(huì)危機(jī)治理能力和社會(huì)倫理意識(shí)的強(qiáng)化等，這關(guān)系著政府財(cái)政活動(dòng)的可持續(xù)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。現(xiàn)代預(yù)算制度有兩個(gè)重要目標(biāo)：理性與負(fù)責(zé)，“理性”強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)既要遵循效率原則，又要考慮機(jī)會(huì)公平；“負(fù)責(zé)”強(qiáng)調(diào)以人為本，即對(duì)公民負(fù)責(zé)。如何通過(guò)強(qiáng)化公共預(yù)算的民主治理形成理性且負(fù)責(zé)的現(xiàn)代公共預(yù)算制度，將成為中國(guó)民主政治生活中的一項(xiàng)重要議題。

二、對(duì)公共預(yù)算民主治理的詮釋?zhuān)汗怖硇耘c民主參與

在大財(cái)政框架下，公共財(cái)政民主治理的首要問(wèn)題莫過(guò)于花好人民的錢(qián)，其根本問(wèn)題是在政府與人民之間建立一種健全的財(cái)政關(guān)系（王雍君，2011），這不僅要求財(cái)政資金在預(yù)算分配中的公平和效率，體現(xiàn)公共理性；還強(qiáng)調(diào)民主參與的重要性，實(shí)現(xiàn)公共理性與民主參與的統(tǒng)一。

（一）公共理性

公共理性是社會(huì)主體在公共領(lǐng)域中形成的，橫跨國(guó)家（政府）、社會(huì)、利益集團(tuán)和個(gè)人之間，以成熟自律的公民社會(huì)為基礎(chǔ)的利益整合能力。公共理性的內(nèi)容包括：一套確定的基本權(quán)利、自由權(quán)項(xiàng)和機(jī)會(huì)，賦予這些權(quán)利、自由權(quán)項(xiàng)和機(jī)會(huì)以特殊的優(yōu)先性，確保所有公民擁有有效行使其自由的通用手段的措施（羅爾斯，1997）。馬克斯·韋伯曾把理性分為價(jià)值理性和工具理性，公共理性作為理性的表現(xiàn)形式之一，也應(yīng)是價(jià)值理性和工具理性的結(jié)合體。

公共預(yù)算的價(jià)值理性體現(xiàn)為納稅人權(quán)利的自由而有效行使、預(yù)算決策與執(zhí)行的機(jī)會(huì)平等。公民的納稅人權(quán)利主要包括稅收權(quán)利和支出權(quán)利兩部分。伴隨著財(cái)政法定原則的確立，在現(xiàn)代國(guó)家中，同意賦稅的權(quán)利和拒絕納稅的權(quán)利已經(jīng)成為社會(huì)公共事務(wù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，根據(jù)OECD發(fā)布的一份關(guān)于“納稅人權(quán)利與義務(wù)”的文件，納稅人應(yīng)享有“知情、被協(xié)助和聽(tīng)證權(quán)、上訴權(quán)、不多納稅權(quán)、確定權(quán)、隱私權(quán)和保密權(quán)”6項(xiàng)基本權(quán)利。納稅人的支出權(quán)利包括對(duì)支出的問(wèn)責(zé)權(quán)和受益權(quán)，強(qiáng)化公民對(duì)預(yù)算的問(wèn)責(zé)能夠限制政府不合理的支出沖動(dòng)，使公共資金盡可能滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，確保受益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從決策方式來(lái)看，預(yù)算民主遵循的是多數(shù)票原則，而孔多塞曾提醒要提防“古今共和者廣泛傳播的格言，即以犧牲少數(shù)人來(lái)為多數(shù)人服務(wù)”，個(gè)人自由應(yīng)該在公共理性中被賦予主導(dǎo)地位（阿瑪?shù)賮啞ど?009），公共預(yù)算的民主治理不能毫無(wú)歉疚地犧牲少數(shù)群體的利益，民主治理過(guò)程要強(qiáng)調(diào)包容的價(jià)值觀(guān)，實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的機(jī)會(huì)平等。

公共預(yù)算中的工具理性體現(xiàn)為合理的預(yù)算權(quán)力分配機(jī)制、科學(xué)的預(yù)算收支安排機(jī)制和財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制等。合理的預(yù)算權(quán)力分配機(jī)制應(yīng)保證議會(huì)和公民享有充分的預(yù)算權(quán)力。公民的預(yù)算權(quán)力包括公民享有預(yù)算信息的知情權(quán)、預(yù)算中的公民參與以及參與的公正性?？茖W(xué)的預(yù)算收支安排機(jī)制要求公共預(yù)算要體現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)、前瞻性和受益公平的原則，要對(duì)支出進(jìn)行總額控制，對(duì)公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防，對(duì)公共治理危機(jī)進(jìn)行應(yīng)對(duì)，拓寬財(cái)政支出的覆蓋范圍，強(qiáng)化個(gè)人的支出受益權(quán)。此外，有效的財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制也是工具理性的重要組成部分，信息是實(shí)現(xiàn)有效問(wèn)責(zé)的物質(zhì)保障，財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制必須被賦予充分的共享信息激勵(lì)才能得以實(shí)現(xiàn)。

（二）民主參與

公共理性的充分表達(dá)離不開(kāi)預(yù)算的民主參與，民主參與的有效性則受到參與方式和過(guò)程的制約。按照參與方式的不同，預(yù)算民主包括間接民主預(yù)算和直接民主預(yù)算兩種，目前間接民主預(yù)算在世界范圍內(nèi)更為普遍，但由于信息不對(duì)稱(chēng)以及委托代理問(wèn)題的產(chǎn)生，間接民主預(yù)算制度使公民對(duì)政府的信任度逐步降低。為了重塑公民對(duì)政府的信任，以巴西、美國(guó)為代表的多個(gè)國(guó)家開(kāi)始在地方政府層面引入直接的公民參與式預(yù)算，通過(guò)賦權(quán)于民，使利益相關(guān)者共同參與決策，共同管理公共事務(wù)，優(yōu)化政策執(zhí)行和強(qiáng)化政府問(wèn)責(zé)。

過(guò)程參與也制約著民主參與的效率，民主治理主體能否對(duì)預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響取決于其能否參與實(shí)際的決策過(guò)程。公民通過(guò)積極主動(dòng)地爭(zhēng)取資金分配的權(quán)利，參與資金分配過(guò)程，并準(zhǔn)確表達(dá)其對(duì)公共服務(wù)的需求，可以對(duì)預(yù)算決策產(chǎn)生實(shí)際影響。

三、民主治理在我國(guó)公共預(yù)算中的實(shí)踐：成就與問(wèn)題

（一）我國(guó)公共預(yù)算民主治理過(guò)程中取得的成就

在財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中，各國(guó)對(duì)預(yù)算的認(rèn)知也在逐步轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了由國(guó)家預(yù)算向公共預(yù)算再向民主預(yù)算轉(zhuǎn)型的認(rèn)知趨勢(shì)，中國(guó)也不例外?，F(xiàn)階段，我國(guó)預(yù)算尚處于公共預(yù)算階段，離民主預(yù)算的目標(biāo)還存在較大差距，民主治理是實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算向民主預(yù)算轉(zhuǎn)型的助推器，近年來(lái)中國(guó)在公共預(yù)算民主治理的實(shí)踐中取得了積極的成就，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，制度的元治理功能得到強(qiáng)化。政府和學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來(lái)一直積極致力于探索適應(yīng)中國(guó)發(fā)展的預(yù)算管理機(jī)制，如探索建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)并存的政府會(huì)計(jì)體系、建立全口徑預(yù)算、形成基于宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的中長(zhǎng)期預(yù)算、逐步擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告的試編范圍等。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政宏觀(guān)調(diào)控的需要，新的《預(yù)算法》改進(jìn)了預(yù)算控制方式，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，通過(guò)設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)以后年度的預(yù)算不足。在地方債務(wù)管理方面，新的《預(yù)算法》從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)一步規(guī)范了政府對(duì)地方債的預(yù)算管理。這些嘗試和探索，修正和完善了傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系和年度預(yù)算所存在的弊端，有效地約束了職能部門(mén)和地方政府的支出權(quán)限、舉債權(quán)限，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，體現(xiàn)了制度的元治理功能。

第二，預(yù)算公開(kāi)透明程度進(jìn)一步提高。近年來(lái)，我國(guó)為預(yù)算透明度的提高作出了一系列的努力，包括政府預(yù)算報(bào)告編制的不斷完善、政府預(yù)算報(bào)告科目的細(xì)化、新的預(yù)算收支分類(lèi)改革的實(shí)行以及中央各部門(mén)預(yù)算、決算和三公經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)等。新《預(yù)算法》在信息公開(kāi)方面也增加了新的條款，“除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)做出說(shuō)明”。與此同時(shí)，審計(jì)署作為獨(dú)立的部門(mén)會(huì)對(duì)每年的公共預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，并定期發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告。這些預(yù)算公開(kāi)透明的努力進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的受托責(zé)任，并對(duì)政府的執(zhí)政能力提出了更高的要求。

第三，公民對(duì)預(yù)算的問(wèn)責(zé)意識(shí)逐步增強(qiáng)。每年兩會(huì)前后，人大代表和一些學(xué)者在審閱政府年度預(yù)算報(bào)告的過(guò)程中會(huì)提出預(yù)算報(bào)告中的一些困惑以及存在的問(wèn)題。2012年政府預(yù)算報(bào)告在全國(guó)人代會(huì)上的反對(duì)票創(chuàng)歷史紀(jì)錄，這反映出代表們問(wèn)責(zé)意識(shí)的提升，同時(shí)也意味著當(dāng)前的預(yù)算體系難以滿(mǎn)足公民的現(xiàn)實(shí)需求。然而，問(wèn)責(zé)意識(shí)增強(qiáng)只是財(cái)政問(wèn)責(zé)能力增強(qiáng)的一方面，真正意義上的財(cái)政問(wèn)責(zé)能力增強(qiáng)，不僅要求預(yù)算參與主體具備正確的財(cái)政問(wèn)責(zé)意識(shí)及問(wèn)責(zé)意識(shí)的充分表達(dá)，還要求作為工具理性的預(yù)算制度本身問(wèn)責(zé)、糾錯(cuò)能力的提升。

第四，我國(guó)的參與式預(yù)算步入試點(diǎn)階段。溫嶺、哈爾濱、無(wú)錫等多個(gè)城市進(jìn)行了參與式預(yù)算的試點(diǎn)工作，成效良好。以溫嶺市為例，2006年溫嶺市開(kāi)始實(shí)行參與式預(yù)算，公民通過(guò)民主懇談的形式參與年度預(yù)算方案討論，市人大代表審議政府預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督。通過(guò)民主懇談，溫嶺市形成了以人大預(yù)算審查監(jiān)督為主的新河做法和以公民協(xié)商建設(shè)項(xiàng)目為主的澤國(guó)做法。在此基礎(chǔ)上，新河鎮(zhèn)在表決預(yù)算修正案前，增加了大會(huì)辯論程序；澤國(guó)鎮(zhèn)從2008年起將會(huì)前民主懇談范圍由城建預(yù)算項(xiàng)目拓展為整個(gè)財(cái)政預(yù)算。試點(diǎn)工作為參與式預(yù)算的擴(kuò)圍提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化了財(cái)政資金的配置效率，強(qiáng)化了對(duì)基層干部行為的約束，激發(fā)了基層人大的活力，也使決策更加體現(xiàn)民意。

（二）我國(guó)公共預(yù)算民主治理過(guò)程中存在的問(wèn)題

公共預(yù)算民主治理的核心在于預(yù)算權(quán)力的制衡，集中體現(xiàn)為限制政府過(guò)度的征稅權(quán)和約束政府不合理的支出權(quán)，確保公民納稅人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但目前我國(guó)公共預(yù)算的民主治理存在著很多問(wèn)題，與真正意義上的民主治理相差甚遠(yuǎn)，主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，公民的納稅人權(quán)利體現(xiàn)不充分。納稅人權(quán)利自由而有效的表達(dá)是公民價(jià)值理性最重要的體現(xiàn)。然而就實(shí)際情況來(lái)看，公民的納稅人權(quán)利在我國(guó)尚未得到充分體現(xiàn)：一方面，公民的納稅人權(quán)利未得到充分的法律保障；另一方面，公民的納稅人意識(shí)不強(qiáng)， 不能及時(shí)有效地行使納稅人的權(quán)利?，F(xiàn)行的《稅收征管法》、《行政訴訟法》等法律規(guī)定了公民的納稅人權(quán)利，規(guī)定納稅人享有延期申報(bào)權(quán)、延期繳納稅款權(quán)、申請(qǐng)退稅權(quán)等，但這些權(quán)利只是低層次的納稅人權(quán)利，尚未涉及征稅決策權(quán)、稅款使用的監(jiān)督權(quán)等高層次的納稅人基本權(quán)利，而這些高層次的權(quán)利也往往容易被絕大多數(shù)公民所忽視。同時(shí)，人大代表在有限理性和預(yù)算審閱時(shí)間短等因素的影響下缺乏充足的預(yù)算監(jiān)督動(dòng)機(jī)，致使納稅人權(quán)利在公共預(yù)算民主治理中體現(xiàn)不充分。

第二，預(yù)算權(quán)力劃分機(jī)制缺乏必要的制度否決點(diǎn)。一直以來(lái)，人大對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的審批缺乏必要的制度否決點(diǎn)，預(yù)算法中尚未對(duì)人大預(yù)算修正權(quán)的設(shè)計(jì)做出明確的規(guī)定，即沒(méi)有規(guī)定修改預(yù)算案的權(quán)力、支出單項(xiàng)投票或整體投票的權(quán)力以及對(duì)支出、赤字等的限制權(quán)力，致使每年的政府預(yù)算報(bào)告按照多數(shù)票原則例行通過(guò)。預(yù)算報(bào)告是一個(gè)復(fù)雜而綜合性的財(cái)政計(jì)劃，不可能保證預(yù)算報(bào)告中的內(nèi)容全面體現(xiàn)公共理性，人大審議是一個(gè)政治協(xié)商的過(guò)程，公共預(yù)算的安排應(yīng)該在人大代表與政府之間的討價(jià)還價(jià)過(guò)程中逐步確立。目前這種一竹竿打死的做法既違背了預(yù)算資金分配的科學(xué)性，制約財(cái)政可持續(xù)；又破壞了現(xiàn)代預(yù)算的民主性，使人大對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督權(quán)流于形式。

第三，預(yù)算碎片化不利于效率和公平的實(shí)現(xiàn)。從中國(guó)公共預(yù)算的實(shí)際來(lái)看，預(yù)算碎片化現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，造成了支出膨脹、問(wèn)責(zé)弱化、財(cái)政資金分配不公平等問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是在財(cái)政資金的分配和使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)了預(yù)算與政策兩張皮現(xiàn)象，各部門(mén)爭(zhēng)取項(xiàng)目資金的積極性很高，“ 跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象比比皆是，但項(xiàng)目落實(shí)的責(zé)任意識(shí)較弱，很多項(xiàng)目出現(xiàn)花錢(qián)不少，效果低下的局面。二是轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算管理不規(guī)范，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重較高，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低。政府間的縱向轉(zhuǎn)移支付在削減地區(qū)間的差距、保護(hù)弱勢(shì)群體利益、化解特定地區(qū)和特定時(shí)期的公共危機(jī)等方面發(fā)揮的作用有限，而橫向轉(zhuǎn)移支付的作用更是微乎其微。三是自國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)行了大量地方債，地方債管理的碎片化對(duì)財(cái)政可持續(xù)構(gòu)成了新的威脅，地方債務(wù)發(fā)行管理不規(guī)范進(jìn)一步刺激了支出的增加。預(yù)算碎片化所導(dǎo)致的軟約束，既違背了總額控制的目標(biāo)，降低了財(cái)政資金的配置效率和管理效率；又不利于滿(mǎn)足真實(shí)的社會(huì)公共需要，降低了政府的執(zhí)政能力，難以實(shí)現(xiàn)公平，阻礙了民主治理中的價(jià)值理性和工具理性的實(shí)現(xiàn)。

第四，參與式預(yù)算普及范圍狹窄、缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范。我國(guó)公共預(yù)算的民主治理更多地體現(xiàn)為間接的民主治理，直接的參與式預(yù)算作用有限。目前，中國(guó)的參與式預(yù)算試點(diǎn)范圍有限，試點(diǎn)地區(qū)的參與式預(yù)算主要是針對(duì)民生領(lǐng)域項(xiàng)目，項(xiàng)目數(shù)量較少，預(yù)算安排數(shù)額較小，直接民主在公共預(yù)算中體現(xiàn)不充分。而且，我國(guó)的參與式預(yù)算是自上而下展開(kāi)的，參與式預(yù)算的實(shí)施與領(lǐng)導(dǎo)人及其行政理念密不可分，缺乏必要的制度予以保證，易導(dǎo)致“人走政息”現(xiàn)象的發(fā)生，不利于政策持續(xù)性和穩(wěn)定性的實(shí)現(xiàn)。

四、中國(guó)公共預(yù)算民主治理的實(shí)現(xiàn)：目標(biāo)與路徑選擇

公共預(yù)算首先是一個(gè)政治過(guò)程，其次才是一個(gè)資源配置過(guò)程，公共預(yù)算民主治理的本質(zhì)是通過(guò)預(yù)算權(quán)力的制衡來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，防范公共風(fēng)險(xiǎn)。其核心在于如何平衡“國(guó)家錢(qián)袋子”和“老百姓錢(qián)袋子”的關(guān)系——確立合理的稅負(fù)水平，保證合理的支出結(jié)構(gòu)與數(shù)量，實(shí)現(xiàn)受益公平。公共預(yù)算要實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主治理離不開(kāi)公共理性與民主參與的有機(jī)結(jié)合，價(jià)值理性和工具理性相互影響、相互促進(jìn)，共同推動(dòng)公共理性的提升和民主參與機(jī)制設(shè)計(jì)的完善，最終公共理性在有效的民主參與中得到充分表達(dá)，從而實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的民主治理。

（一）公共理性的無(wú)限接近與充分表達(dá)

由于公共理性具有自反性，社會(huì)公眾無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全的公共理性，只能隨著人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步而不斷向其靠近。同時(shí)，公共理性需要得到充分的表達(dá)，它將直接影響整個(gè)民主治理過(guò)程的結(jié)果。就目前而言，公共理性無(wú)限接近與有效表達(dá)需要依靠以下途徑。

第一，建立中國(guó)納稅人制度，保障和行使公民的納稅人權(quán)利。納稅人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要多方的共同努力：一是政府通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視等方式向公民普及納稅人權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容，將“稅收法定”的理念傳播給社會(huì)公眾，增強(qiáng)公民的納稅人意識(shí)；二是發(fā)揮社會(huì)組織的治理能力，建立公民預(yù)算組織，幫助包括人大代表在內(nèi)的公民讀懂政府預(yù)算，推動(dòng)公民參與預(yù)算的決策過(guò)程；三是建立中國(guó)納稅人制度，以制度的形式規(guī)范納稅人權(quán)利的內(nèi)容，為保護(hù)公民納稅人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供良好的制度環(huán)境。

第二，強(qiáng)化公共預(yù)算的系統(tǒng)性，繼續(xù)提高預(yù)算信息的透明度，強(qiáng)化財(cái)政問(wèn)責(zé)。完善現(xiàn)有的政府會(huì)計(jì)制度，建立收付實(shí)現(xiàn)制預(yù)算會(huì)計(jì)、權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和成本會(huì)計(jì)相結(jié)合的三位一體的政府會(huì)計(jì)體系，進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告的試編范圍，在此基礎(chǔ)上將債務(wù)預(yù)算、稅式支出預(yù)算等納入公共預(yù)算的管理中，完善全口徑預(yù)算體系，強(qiáng)化公共預(yù)算與其他幾本賬的統(tǒng)籌關(guān)系，確保預(yù)算報(bào)告的透明度與易讀性。擬定中期財(cái)政戰(zhàn)略與發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整預(yù)算年度，建立中期預(yù)算支出框架，逐步消除預(yù)算碎片化現(xiàn)象，從機(jī)制設(shè)計(jì)上增強(qiáng)預(yù)算的公共危機(jī)（如老齡化、氣候惡化、自然災(zāi)害等）治理能力和財(cái)政問(wèn)責(zé)能力。

第三，強(qiáng)化公共預(yù)算的公平性，繼續(xù)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的預(yù)算管理?？紤]到公民個(gè)體的異質(zhì)性以及公共選擇中集體理性可能導(dǎo)致的不良后果，應(yīng)將包容性?xún)r(jià)值觀(guān)植入公共預(yù)算的編制審批過(guò)程，公共預(yù)算要多關(guān)注少數(shù)群體的利益。新的《預(yù)算法》提出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要均衡地區(qū)間基本財(cái)力，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套。按照事權(quán)與財(cái)力相匹配的原則，應(yīng)逐步擴(kuò)大發(fā)達(dá)地區(qū)向不發(fā)達(dá)地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，將轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算管理與支出項(xiàng)目的管理有效結(jié)合，通過(guò)必要的制度設(shè)計(jì)逐步減少地區(qū)間的差距，體現(xiàn)預(yù)算的公平性理念。

（二）民主參與的不斷擴(kuò)展與深化

結(jié)合中國(guó)改革的具體實(shí)踐，公共預(yù)算的民主參與應(yīng)遵循漸進(jìn)式的發(fā)展道路，在漸進(jìn)式的發(fā)展過(guò)程中，直接民主參與和間接民主參與在參與范圍、參與程序等方面需要不斷擴(kuò)展與深化。

第一，延長(zhǎng)公共預(yù)算的審議時(shí)間，強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)。財(cái)政部門(mén)要督促各職能部門(mén)盡早上報(bào)預(yù)算計(jì)劃，及時(shí)編制相應(yīng)的預(yù)算草案，讓人大代表有充分的時(shí)間審閱預(yù)算草案；全國(guó)及地方人大應(yīng)上收一部分征稅權(quán)，強(qiáng)化在新稅種開(kāi)征、稅種調(diào)整、廢除過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)；增加人大代表對(duì)支出項(xiàng)目的預(yù)算修正權(quán)，提高預(yù)算審批的效率性，強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的財(cái)政問(wèn)責(zé)；建立完善的糾錯(cuò)機(jī)制，及時(shí)糾正預(yù)算決策與執(zhí)行中的錯(cuò)誤。

第二，擴(kuò)大參與式預(yù)算的試點(diǎn)范圍，加強(qiáng)參與式預(yù)算的制度化建設(shè)。進(jìn)一步擴(kuò)大參與式預(yù)算的試點(diǎn)范圍，需要增加參與式預(yù)算項(xiàng)目的數(shù)量、適用范圍和預(yù)算金額。通過(guò)制度化建設(shè)強(qiáng)化參與式預(yù)算的合法性和持續(xù)性，為公共預(yù)算的民主參與提供必要的法律保障，增強(qiáng)民主參與的有效性。

1. [印]阿瑪?shù)賮啞ど骸墩x的理念》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版。

2.王雍君：《在大財(cái)政學(xué)框架下尋求大思想：花好人民的錢(qián)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版。

3.李煒光：《李煒光說(shuō)財(cái)稅》，河北大學(xué)出版社2010年版。

4.劉尚希：《財(cái)政改革、財(cái)政治理與國(guó)家治理》，中央黨校網(wǎng)2013年第3期。

5.馬駿、趙早早：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版。

6. John Rawls,“The Idea of Public Reason Revisited”, The University of Chicago Law Review, Vol.64, No.3, 1997.

7. http://www.oecd.org/tax/administration/Taxpayers’_Rights_and_Obligations-Practice_Note.pdf.

（責(zé)任編輯：趙云亮）

Democratic Governance in China’s Public Budget: Public Rationality and Democratic Participation

Zhang Cheng , Cao Xuejiao , Luo Pingyuan

Nowadays, democratic governance plays a crucial role in the construction of modern budget institution as an important part of national governance. The basic requirement of democratic governance in public budget is securing the taxpayer rights of the citizens in order to meet with the social public need. The realization of this basic requirement is greatly due to the dynamic combination of public rationality and democratic participation, which constitute the core of the whole democratic governance course and promote the democratization process of modern budget institution by their interaction.

democratic governance; public rationality; democratic participation