□文/翁國榮　倪貴平　黃建忠

（福州市審計局　福建·福州）

都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計淺議

□文/翁國榮倪貴平黃建忠

（福州市審計局福建·福州）

［提要］ 本文從都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計相關理論入手，在分析我國都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計發(fā)展現(xiàn)狀基礎上，結(jié)合某審計局和筆者在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項審計工作中的實踐，介紹現(xiàn)階段審計中存在的問題，剖析產(chǎn)生問題的主要原因，并提出推進都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計發(fā)展建議。

都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；審計；對策

收錄日期：2016年6月19日

都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計在保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、促進農(nóng)村發(fā)展、增加農(nóng)民收入、維護農(nóng)民切身利益等方面發(fā)揮著重要的作用，同時審計層次也能得到提高，審計成果也能得到更好的應用，審計本身也能逐步走向規(guī)范化、制度化。深化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計探索工作對提高審計工作的質(zhì)量，使審計成果能夠更好地服務于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（“三農(nóng)”）有著極其重要的意義，對凸顯整個農(nóng)業(yè)專項審計工作的作用和影響力都具有積極意義，進而可以推動整個審計工作發(fā)展到新的高度。

一、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計概述

（一）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定義。20世紀30年代，都市農(nóng)業(yè)的概念首次出現(xiàn)在日本，日本學者青鹿四郎在其著作《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟地理》中將“都市農(nóng)業(yè)”作為學術名詞進行了定義，90年代我國引入都市農(nóng)業(yè)的概念。都市農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要組成部分，它以市場為導向，以經(jīng)濟效益為主要目標，依靠科技進步，提高技術含量和附加值，實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合、經(jīng)濟社會健康發(fā)展。都市農(nóng)業(yè)是城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定階段的結(jié)合體，是農(nóng)業(yè)和城市發(fā)展關系的體現(xiàn)。從我國的情況看，農(nóng)業(yè)和城市的關系呈現(xiàn)出三個階段：城郊農(nóng)業(yè)階段、都市農(nóng)業(yè)階段、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是指靠近都市或位于都市邊緣區(qū)域，僅僅依靠并服務于都市，以為都市居民提供優(yōu)質(zhì)、安全農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境為主要目的，集生產(chǎn)、生活和生態(tài)于一體，符合都市自身客觀要求的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的內(nèi)容。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的內(nèi)容主要有：一是各級財政（包括農(nóng)業(yè)局等主管部門）是否按照人大通過的預算足額安排都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金和財政配套資金是否按有關規(guī)定及時且足額撥付到位情況；二是項目資金投向是否合理，資金使用是否受到嚴格管理、是否?？顚Ｓ?，資金是否能夠如數(shù)到達使用單位或農(nóng)民手里，有無擠占挪用、虛報冒領、損失浪費等問題；三是建設項目計劃或規(guī)劃完成情況，有無未批復建設的項目，有無超計劃、超預算的項目，有無擅自變更規(guī)劃等問題；四是專項資金是否按照經(jīng)過批準的數(shù)額向計劃內(nèi)項目分配，使用單位財務管理和內(nèi)控制度是否健全有效，是否厲行節(jié)約，加強管理，會計核算是否規(guī)范、準確；五是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度落實情況，各級黨政機關加強都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和目標是否落實到位，效果是否達到預期。

（三）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的必要性

1、開展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計是對公共財政資金加強監(jiān)督的必然需要。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金屬于公共財政性資金的一部分，而公共財政是全體人民的財政，這就要求各級政府部門必須對專項資金負責，要時刻以滿足社會公眾的需要為己任。

2、開展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計有利于提高項目單位的資金使用效益。通過都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計，可以發(fā)現(xiàn)項目單位在專項資金過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，并及時改變資金的使用方向和方式，采取適當可行的措施，減少甚至避免資金使用過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為，從而提高資金使用效益。

3、開展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計有利于發(fā)揮審計的決策參謀作用。審計具有宏觀性的特點，可以從其他不同的、更高的層次認識和把握都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題。通過審計，可以總體把握都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，正確反映各級政府推動都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所采取的措施及其成效，同時嘗試找出有關政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，以及體制機制上的漏洞，然后從審計的角度提出解決問題的建議，為政府決策出謀劃策。

（四）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計發(fā)展現(xiàn)狀?，F(xiàn)階段都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計從審計對象、內(nèi)容、重點、范圍、組織方式等方面都進行了探索，以促進提高資金使用效益，全面服務“三農(nóng)”為目標；把預算執(zhí)行審計與專項審計相結(jié)合，同級審與“上審下”相結(jié)合，審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合，審計與整改相結(jié)合，注重從上層和宏觀角度反映審計發(fā)現(xiàn)的問題；現(xiàn)在的審計還很注重審計作用是否真正發(fā)揮，對審計問題的整改落實情況進行認真細致的跟蹤檢查；在查處違規(guī)違紀問題的同時，對專項資金的使用效益進行了一些嘗試性的探索，使都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的作用得到延伸。如今審計的對象也漸漸向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的項目擴展，因此都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的理論研究也逐漸在各地活躍起來。

二、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的著力點

（一）關注各級財政安排的各類專項資金。審計對象的基礎就是資金，審計機關必須關注都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金的分配、管理、撥付和使用等各個環(huán)節(jié)是否合法合規(guī)；有無隨意申報項目或更改項目；有無不按批復和計劃隨意撥付資金；撥付環(huán)節(jié)是否存在“雁過拔毛”的情況；總體投入、投向和構(gòu)成是否合理合法；資金使用管理是否真實合法，有無擠占挪用。從各地的審計結(jié)果來看，上述情況也確實有發(fā)生，因此審計過程中必須關注資金撥付、管理和使用過程中的安全性，防止被擠占挪用、虛報冒領，如有發(fā)現(xiàn)及時糾正，確保資金完整、不流失。

（二）跟蹤專項資金使用效益。審計機關要從都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、龍頭企業(yè)等資金的監(jiān)管力度，跟蹤專項資金的使用效益，促進項目建設單位的規(guī)范化管理，強化行政和企業(yè)監(jiān)督機制，達到合理使用、提高效益的目的，從而促進黨的惠民政策落實到位。

（三）加強對法規(guī)政策和制度計劃等落實情況的審計。有關政策的落實情況歷來都是農(nóng)業(yè)審計的基本任務，也是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的任務之一，它既包括檢查政策的落實情況，也包括促進政策的執(zhí)行和落實，更包括促進政策的完善。對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的審計，圍繞資金進行審計僅是審計最基礎的方面，更加重要的也更加有意思的卻是要檢查各級政府制定的有關政策和制度的執(zhí)行及落實情況。

三、現(xiàn)階段都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計存在的問題及其原因

（一）存在的問題

1、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金分布分散。筆者在審計工作中發(fā)現(xiàn)，由于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋漁業(yè)、商務、科技等多部門負責，資金分布極其分散，使得都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金使用過程中存在較多問題，進而影響了審計工作的開展。

2、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計定義不明確。當前，大多數(shù)人都會認為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計就是對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金的審計，這種對定義仁者見仁、智者見智的結(jié)果導致了在審計工作過程中，全國各地在都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計中選擇審計對象、范圍和內(nèi)容都大相徑庭，嚴重影響了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計作用的體現(xiàn)。

3、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計內(nèi)容不明確。前文提及，由于人們對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的定義還存在不同的認識，因此在進行都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計中，審計的范圍難以明確，內(nèi)容難以確定。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在各地開展的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計多是專項資金的審計，極少涉及都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展制度、土地政策、金融政策、農(nóng)業(yè)稅減免政策執(zhí)行情況的調(diào)查研究。

4、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計方式方法不夠完善。以目前都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金審計的特點為例，常出現(xiàn)的方式多是在項目完成后對資金的投入、管理和使用進行全面的審計，這種方式是可以查處一些違法違紀違規(guī)問題，也能促進資金按照都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有關規(guī)定使用，但在防控違法違紀違規(guī)問題方面卻力不從心，是典型的“馬后炮”。

5、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計工作質(zhì)量有待提高。由于我國政府審計屬于雙重領導體制，個別領導出于地方經(jīng)濟發(fā)展和地方保護主義的角度，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計中發(fā)現(xiàn)的諸如資金的違紀違規(guī)現(xiàn)象極容易受到地方政府的影響，審計結(jié)果質(zhì)量難以保障。

6、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目建設單位財務管理不夠規(guī)范。由于很多農(nóng)業(yè)企業(yè)，特別是合作社的財務管理很不規(guī)范，未建立正規(guī)的財務制度，甚至還有采用流水賬的方式記賬，白條報銷也較多，這些資金是否真正地用于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在判定上給審計人員造成了極大的苦難。

（二）產(chǎn)生的原因?？v觀都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計存在的問題，其產(chǎn)生的原因主要有以下幾個方面：（1）由于有些地方政府對農(nóng)業(yè)的基礎地位認識還不夠充分，不夠到位，也缺少對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的關注，造成對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工作的重視程度不夠；（2）由于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計是比較新的課題，有關配套法律法規(guī)制定還不夠健全，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計還沒有實現(xiàn)制度化和規(guī)范化；（3）都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計的理論研究未能跟上業(yè)務發(fā)展的步伐，未能很好地解決審計業(yè)務進行中出現(xiàn)的各種問題，也不能指導當前的審計業(yè)務，更不能預測未來的審計實務，難以對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計活動進行綜合地總結(jié)、概括；（4）審計人員專業(yè)素質(zhì)還不高。目前，農(nóng)業(yè)審計人員大多為財會專業(yè)背景的人員，對資金管理和使用情況的審計得心應手，而在計算機審計、制度審計等方面卻差強人意。審計內(nèi)容和審計方法的老套造成審計成果難以體現(xiàn)宏觀管理層面的東西，也就難以為領導和相關部門做出科學的決策提供有價值的參考依據(jù)。

四、都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計完善建議

（一）加強法制建設，為深化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計提供保障。（1）進一步完善審計條例，明確都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金審計的范圍和內(nèi)容，保障都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計不走偏；（2）研究完善都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計流程，以適應都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金分布部門多、涉及項目類型多等特點。

（二）加強隊伍建設，提高審計人員綜合素質(zhì)。各級審計機關要結(jié)合當年的審計計劃，對現(xiàn)有的審計人員進行針對性的培訓，并錄取有一定專業(yè)背景的審計人員，配足審計力量，提高審計人員調(diào)查研究、“解剖麻雀”等方面的能力，進而建立一支作風嚴謹、素質(zhì)過硬、踏實肯干的審計隊伍。

（三）探索效益審計。經(jīng)過多年的審計，各部門、各單位財務管理水平已得到普遍提高，而效益審計則成為今后審計工作的重點發(fā)展方向，針對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金使用效益比較低的現(xiàn)狀，如何開展效益審計需要我們?nèi)ヌ剿?。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)審計人員可以在項目實施過程中結(jié)合都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)自身特點，嘗試制定效益評價的指標和標準，探索效益審計做法。

（四）創(chuàng)新審計方法，突出審計重點。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金審計要在內(nèi)容上與項目保持一致，多角度關注資金撥付使用情況，多渠道調(diào)查資金去向。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金審計涉及部門多，資金量大，使用資金的農(nóng)民分散在各個村落，調(diào)查取證困難。這就要求我們創(chuàng)新審計方法，抓住農(nóng)業(yè)專項資金審計的重點，延伸調(diào)查疑點。

（五）深化都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金審計方式。（1）由事后“馬后炮”審計向事前、事中、事后“全方位”的審計方式的轉(zhuǎn)變，將都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金全程在審計的監(jiān)督之下，可以發(fā)現(xiàn)專項資金使用管理過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，并及時改變資金的使用方向和方式，提高資金的使用效果；（2）由突擊性審計向經(jīng)常性審計和突擊審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變；（3）由單一性審計向整體性審計轉(zhuǎn)變；（4）由財政收支審計向財務收支、經(jīng)濟責任、專項審計相結(jié)合的形式轉(zhuǎn)變。

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