□文/冉曉玲

（長(zhǎng)江師范學(xué)院管理學(xué)院　重慶）

中國(guó)非政府組織監(jiān)管思考

□文/冉曉玲

（長(zhǎng)江師范學(xué)院管理學(xué)院重慶）

［提要］ 本文以非政府組織（NGO）的監(jiān)管為研究對(duì)象，參考國(guó)內(nèi)外N G O監(jiān)管的文獻(xiàn)，結(jié)合當(dāng)前中國(guó)NGO在監(jiān)管方面存在的缺陷，分別從NGO的社會(huì)監(jiān)管、行政監(jiān)管及自律監(jiān)管等方面闡述現(xiàn)存問題，并給出相關(guān)意見。

NGO；社會(huì)監(jiān)管；行政監(jiān)管；自律監(jiān)管

收錄日期：2016年6月28日

一、我國(guó)非政府組織的歷史

非政府組織（NGO），也稱非盈利組織，是介于政府和企業(yè)之間，不以盈利為目的，主要開展公益性或互益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立的民間組織。它是在政府失靈、市場(chǎng)失靈、契約失靈、內(nèi)在動(dòng)機(jī)、歷史淵源、社會(huì)因素的相互作用下，順應(yīng)歷史發(fā)展的要求產(chǎn)生的，目的在于滿足人們的不同需求的組織。

通過對(duì)各類文獻(xiàn)的閱讀分析，筆者認(rèn)為中國(guó)NGO的發(fā)展應(yīng)分為三個(gè)階段：1978～1988年，這一時(shí)期為NGO的組織創(chuàng)建期，中國(guó)開始實(shí)行改革開放，一些NGO涌入中國(guó)，同時(shí)也帶來(lái)了NGO這一思想，中國(guó)在這一時(shí)期創(chuàng)立了非常多的NGO；1988～1998年，為NGO的規(guī)模壯大期，這一時(shí)期我國(guó)NGO紛紛快速發(fā)展，而且制定了一系列關(guān)于NGO的行政規(guī)章和一些規(guī)范性文件，為NGO的發(fā)展也提供了一個(gè)有利的環(huán)境；1998年到現(xiàn)在，為NGO的活躍期，隨著中國(guó)在各個(gè)方面的不斷發(fā)展，逐步成為當(dāng)今世界的一顆新星，中國(guó)的NGO也迅速成長(zhǎng)起來(lái)，并且在中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面發(fā)揮著重要作用。

二、我國(guó)非政府組織監(jiān)管中存在的問題

不可否認(rèn)，NGO在中國(guó)發(fā)展的這幾十年，為中國(guó)的各個(gè)方面做出了不少貢獻(xiàn)。但隨著時(shí)間的推移，NGO在實(shí)際運(yùn)行過程中的一些問題也逐漸凸顯出來(lái)。近年來(lái)，由于一部分NGO內(nèi)部人員作風(fēng)不正，其財(cái)務(wù)不透明，辦事效率低下等一系列問題被媒體大量曝光，國(guó)民對(duì)NGO的信任度急劇下降，負(fù)面評(píng)價(jià)也越來(lái)越多。例如，河南少林寺事件、牙防組事件、郭美美事件等，這些事件的不斷發(fā)生，使得中國(guó)的很多NGO受到國(guó)民的質(zhì)疑。這無(wú)疑給NGO帶來(lái)很大壓力，并且嚴(yán)重削弱了他們的社會(huì)資源和社會(huì)信任。這些問題給中國(guó)NGO的發(fā)展帶來(lái)了極大的阻礙，同時(shí)也深刻地反映了當(dāng)下中國(guó)NGO存在的一個(gè)重要問題——監(jiān)管不力。

NGO的監(jiān)管即對(duì)我國(guó)依法成立的NGO的行為主體、規(guī)章制度、各項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管制，使其按照正確的方式追求正確的目標(biāo)。一個(gè)良好的監(jiān)管機(jī)制在NGO的發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，它使政府能夠監(jiān)管NGO的各項(xiàng)工作，同時(shí)也使得NGO的各項(xiàng)工作能夠得到一個(gè)客觀、公平、公正的評(píng)價(jià)，更能夠引導(dǎo)NGO健康發(fā)展，取得長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步。現(xiàn)在，中國(guó)在NGO的監(jiān)管問題上還存在較多問題，需要社會(huì)各界的共同努力來(lái)改變現(xiàn)狀。目前，中國(guó)NGO的監(jiān)管大致分為三類，即社會(huì)監(jiān)管、行政監(jiān)管、自律監(jiān)管。下面，筆者將一一表述中國(guó)NGO監(jiān)管現(xiàn)存問題以及給出改善的意見。

（一）社會(huì)監(jiān)管中存在的問題

1、從公民監(jiān)管看。在網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展和普及的當(dāng)代，大多數(shù)公民都采取通過網(wǎng)絡(luò)行使對(duì)NGO的監(jiān)管，通過瀏覽各大NGO的相關(guān)網(wǎng)站了解它的資金、運(yùn)營(yíng)等情況，而后在論壇、貼吧等公共平臺(tái)發(fā)表自己對(duì)NGO一些行為的觀點(diǎn)，提出建議。這本是NGO一個(gè)認(rèn)識(shí)自我，反省自我的好機(jī)會(huì)，可以通過分析，采取公眾的意見使自己得到更好的發(fā)展。但從NGO發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，NGO并沒有合理的利用這些資源。再者，由于缺乏反映渠道與反映成本過高等，公民監(jiān)管的效用也難以發(fā)揮。這些帶來(lái)的結(jié)果則是公民對(duì)NGO越來(lái)越深的不信任和NGO發(fā)展的停滯。

2、從媒體監(jiān)管看。在媒體監(jiān)管中，其包含了網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)管（如中國(guó)輿論監(jiān)督網(wǎng)）和一般媒體監(jiān)管（如報(bào)紙、雜志、電視）。但是，由于中國(guó)NGO的“半官方性”特點(diǎn)，媒體監(jiān)管在其發(fā)揮監(jiān)管作用時(shí)也受到了極大限制。就大眾媒體而言，一方面是其監(jiān)管作用沒有正常發(fā)揮；另一方面是現(xiàn)在一些媒體存在一些不良傾向，即偏好正面報(bào)道NGO的助貧扶弱、環(huán)保和教育等正面事跡，而對(duì)NGO中存在的一些問題則刻意忽略掉。除了上述問題，在社會(huì)監(jiān)管中還存在一個(gè)極大的問題，就是NGO信息的發(fā)布。沒有信息，社會(huì)無(wú)從對(duì)其監(jiān)督，中國(guó)的NGO在這方面做得極其貧乏。在2011年底民政部發(fā)布《2010年中國(guó)慈善報(bào)告》中，在經(jīng)歷南方大雪災(zāi)和汶川地震之后，在接受多次捐贈(zèng)之后，近年來(lái)紅十字會(huì)的透明度并沒有提高。在中國(guó)，約有75％的慈善組織只披露少量信息，有的甚至完全沒有披露資金使用信息。在這樣的情況下，社會(huì)是沒有辦法對(duì)NGO進(jìn)行監(jiān)督的。這些問題也就導(dǎo)致了社會(huì)監(jiān)督效度的低下。

（二）行政監(jiān)管中存在的問題

1、從政府監(jiān)管看。目前，我國(guó)政府監(jiān)管中采取的方式主要是雙重管理體制，它原本的目的是為了加強(qiáng)對(duì)NGO的監(jiān)管，預(yù)防違法行為。但是，隨著改革開放，經(jīng)濟(jì)制度的變更，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的雙重管理體制顯然有點(diǎn)跟不上時(shí)代的步伐，這種體制的弊端也就逐漸顯露。在雙重管理體制下，我國(guó)目前對(duì)NGO在登記上的監(jiān)管很嚴(yán)格，要求比較高，這也導(dǎo)致了一些NGO干脆不登記，也就沒有被納入到監(jiān)管中。NGO一旦登記成功，登記部門對(duì)它的管理就非常少，而且大多數(shù)地方的民政部門沒有專門的民間組織管理機(jī)構(gòu)，就算有，人數(shù)也非常少。除此之外，本該對(duì)其進(jìn)行日常監(jiān)管的業(yè)務(wù)主管部門對(duì)他的管理也非常少，一來(lái)業(yè)務(wù)主管部門本身有自己的主業(yè)，一般沒有精力也不愿意對(duì)NGO的日常活動(dòng)進(jìn)行管理。這就造成了NGO看上去有很多人在管理，可事實(shí)上卻極度缺乏管理的現(xiàn)象。但是，雖然業(yè)務(wù)部門對(duì)其日?；顒?dòng)沒有監(jiān)管，可卻由于其管理職能的權(quán)利而對(duì)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)干預(yù)不少。據(jù)調(diào)查顯示，大部分NGO的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)都是由業(yè)務(wù)主管部門的任命，其一般為某個(gè)部門退休的官員或者在職的官員，這就使得NGO的行政色彩極為濃厚，與政府擁有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。試問，在這種情況下，政府監(jiān)督又豈能有效地發(fā)揮其監(jiān)管作用呢？牙防組事件就是一個(gè)很有代表性的例子。一間辦公室，幾張桌子，幾個(gè)專家，居然騙過了中國(guó)十多億人，借著每年給各種牙膏、口香糖做“權(quán)威”認(rèn)證，貪下巨額錢款。聽起來(lái)不可思議，可是它的的確確存在，并且還在政府的眼皮子下存在了十幾年，在這件事上，政府有著不可推卸的責(zé)任。在中國(guó)，政府每年對(duì)NGO進(jìn)行的年檢對(duì)其資金來(lái)源，使用進(jìn)行檢查，不僅消耗大量時(shí)間和精力，也會(huì)由于管理人員有限使得年檢得不到預(yù)想的效果，而且對(duì)于部分打著公益名義牟取私利的NGO，是很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的。另外，鑒于NGO的民間性和非營(yíng)利性，對(duì)其進(jìn)行考核時(shí)沒有一個(gè)合理的、確切的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些NGO霸占著資源不使用，這也是政府監(jiān)管上的一大漏洞。

2、從立法監(jiān)管上看。在立法監(jiān)督上，我國(guó)至今沒有一部完整的、針對(duì)NGO的法律，對(duì)他的監(jiān)管也只是通過一些地方性法規(guī)來(lái)體現(xiàn)，對(duì)NGO的定義、權(quán)利、義務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、法律地位缺少具體管理法規(guī)。

（三）自律監(jiān)管中存在的問題

1、從自律監(jiān)管上看。當(dāng)前中國(guó)在NGO自律監(jiān)管方面也非常欠缺。各NGO內(nèi)部的自律監(jiān)管根本沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，一方面是受中國(guó)的“人情社會(huì)”的影響，內(nèi)部人員之間礙于情面，不會(huì)把監(jiān)督付諸實(shí)踐；另一方面是缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)管體系，使得內(nèi)部監(jiān)督不過是責(zé)任感和內(nèi)在道德的一種驅(qū)使，而且監(jiān)督權(quán)限、責(zé)任也不明確，這樣會(huì)使內(nèi)部人員產(chǎn)生一種“沒有監(jiān)督義務(wù)”、“不監(jiān)督也沒事”的心態(tài)；還有就是內(nèi)部沒有專業(yè)的監(jiān)督人員，導(dǎo)致NGO內(nèi)部監(jiān)管流于形式。

2、從行業(yè)監(jiān)管上看。各類NGO行業(yè)之間的監(jiān)管由于利益上的牽扯，相互包庇對(duì)方的過錯(cuò)，使行業(yè)監(jiān)管形同虛設(shè)。由于行業(yè)監(jiān)管機(jī)制的不完善，沒有發(fā)揮其行業(yè)監(jiān)管的功能，沒有專門的行業(yè)監(jiān)督法規(guī)。還有，現(xiàn)在中國(guó)大部分行業(yè)自律機(jī)制仍受政府部門的干預(yù)制約，無(wú)法獨(dú)立的開展工作，“半官方性”的特點(diǎn)明顯，例如民政部門下屬的“社團(tuán)服務(wù)中心”，它就不是由民間自發(fā)組織的，而是由政府任命負(fù)責(zé)民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記和管理，官辦色彩明顯。

三、解決方案

（一）社會(huì)監(jiān)管上的解決方案。通過對(duì)以上社會(huì)監(jiān)管中存在的問題進(jìn)行分析，為了使我國(guó)NGO能夠長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，采取一些措施進(jìn)行改進(jìn)非常必要。首先，政府部門應(yīng)定期對(duì)論壇、貼吧以及輿論監(jiān)督網(wǎng)站中有關(guān)NGO的評(píng)價(jià)進(jìn)行搜集、統(tǒng)計(jì)、分析，找出其中公民反映很強(qiáng)烈的問題并解決它，給公眾一個(gè)交代，使公民感受到他們對(duì)NGO的監(jiān)管是有效的，激發(fā)他們的監(jiān)管積極性；其次，建立一個(gè)規(guī)范的、有效的、可操作的反映渠道，比如定期舉行聽證會(huì)，由各個(gè)階層中民主推選出的代表參與，從他們反映的問題中及時(shí)發(fā)現(xiàn)NGO中存在的問題并解決；再次，對(duì)政府自身作風(fēng)的改正做出規(guī)定，不允許政府干涉媒體對(duì)NGO監(jiān)管擁有的言論自由權(quán)利，政府的阻礙嚴(yán)重減弱了媒體監(jiān)管的力量；最后，也是最基礎(chǔ)的一點(diǎn)，NGO應(yīng)完整及時(shí)地在自身網(wǎng)站上對(duì)外發(fā)布信息，包括資金情況、運(yùn)行情況，以便于社會(huì)各界對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

（二）行政監(jiān)管上的解決方案。中國(guó)自古就有著“政府為中心”的思想，雖然現(xiàn)在也在向著“小政府，大社會(huì)”的方向發(fā)展，但公民心中政府為大的思想還沒有完全轉(zhuǎn)變。因此，政府監(jiān)管在中國(guó)就顯得極為重要，若政府做出了榜樣，公民也一定會(huì)積極行使其對(duì)NGO的監(jiān)督。所以，在政府監(jiān)督上，應(yīng)做到盡善盡美。首先，對(duì)雙重管理體制進(jìn)行改革，降低登記要求，讓更多的NGO能夠合法地進(jìn)入監(jiān)管體系。同時(shí)，規(guī)范業(yè)務(wù)主管部門對(duì)NGO監(jiān)管的權(quán)限，在其能夠行使監(jiān)管權(quán)利的基礎(chǔ)上減少其對(duì)NGO內(nèi)部結(jié)構(gòu)干涉的權(quán)利，使NGO實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性，而不是政府的附屬品，從而令政府能夠更好地對(duì)NGO進(jìn)行監(jiān)管；其次，建立一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)合理的NGO評(píng)估體系，要求其建立內(nèi)部財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，誠(chéng)實(shí)透明地向政府定期匯報(bào)，并根據(jù)各NGO性質(zhì)設(shè)定出評(píng)估指標(biāo)，便于對(duì)其公正地評(píng)價(jià)。在法律監(jiān)管上制定出一部完整的有關(guān)NGO資金、運(yùn)行、責(zé)任以及權(quán)限等的法律，使各界對(duì)NGO的監(jiān)督有法可依，使NGO完整正確地發(fā)揮其作用。

（三）自律監(jiān)管上的解決方案。在NGO自律監(jiān)管中出現(xiàn)的問題，就其內(nèi)部監(jiān)管的改進(jìn)而言筆者認(rèn)為：第一步是提高其內(nèi)部人員的社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)道德，使他們?cè)趦?nèi)部監(jiān)管中的作用得以發(fā)揮，可以通過講座等在這方面進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)也克服影響監(jiān)管的“人情味”；第二，聘請(qǐng)具有專業(yè)水準(zhǔn)的內(nèi)部監(jiān)管人員，對(duì)NGO內(nèi)部工作人員以及他們的行為進(jìn)行監(jiān)管；第三，建立有效的監(jiān)管制度，使得監(jiān)管工作的開展有章可循，同時(shí)也在其中規(guī)定對(duì)監(jiān)管不力做出的懲罰，甚至追究法律責(zé)任。對(duì)各類NGO行業(yè)間的監(jiān)管，筆者的建議是政府部門取消對(duì)他的干預(yù)，使其由相關(guān)行業(yè)自發(fā)組織，然后就是建立一個(gè)嚴(yán)密的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，其中應(yīng)包括行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)程、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還有監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍，對(duì)沒有實(shí)行監(jiān)管責(zé)任的，必要時(shí)采取法律手段進(jìn)行責(zé)任追究。

四、結(jié)語(yǔ)

通過綜述我國(guó)NGO存在的問題，可以看出我國(guó)NGO現(xiàn)在的發(fā)展中還面臨諸多困境，所以為了使我國(guó)NGO更好、更快的發(fā)展，需要社會(huì)各界的共同努力。NGO的發(fā)展不僅能夠體現(xiàn)出一個(gè)國(guó)家的發(fā)展程度，也能夠給公眾的社會(huì)生活在各個(gè)方面帶來(lái)更多的便利和色彩。由此可見，發(fā)展NGO是國(guó)家的責(zé)任，也是每一個(gè)個(gè)體的義務(wù)。做好NGO的監(jiān)管工作，是使NGO良性發(fā)展的最基本保證，同時(shí)也是很重要的一步，應(yīng)該引起重視。相信我國(guó)NGO的發(fā)展之路會(huì)越來(lái)越寬，會(huì)走得越來(lái)越遠(yuǎn)。

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