孫波（寧波大學(xué)，浙江寧波315211）

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公民有序參與基層協(xié)商民主路徑探析

孫波
（寧波大學(xué)，浙江寧波315211）

摘要：基層協(xié)商民主對深化基層社會治理、完善基層民主政治建設(shè)具有重要意義。我國基層協(xié)商民主探索已取得一定進展，公民是基層協(xié)商的主體，在協(xié)商實踐中仍存在公民認知與協(xié)商能力有限、利益訴求難以轉(zhuǎn)化為公共決策、協(xié)商程序有待完善等問題。推進基層協(xié)商民主發(fā)展要著力培育公民的參與能力、整合公民的利益訴求、規(guī)范協(xié)商程序、加快協(xié)商民主制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公民；基層協(xié)商民主；困境；路徑

協(xié)商民主拓展了公民參與政治生活的空間，逐步推動形成了我國社會治理的新格局。黨的十八大提出，社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，要積極開展基層協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主是發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容?；鶎訁f(xié)商是當前加強協(xié)商民主建設(shè)的重要渠道。黨的十八屆三中全會指出，要推進社會主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。黨的十八屆四中全會進一步強調(diào)，要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。當前，我國基層協(xié)商民主實踐已取得顯著成果，但仍存在一些困境需要突破。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于多黨合作、人民政協(xié)等國家層面政治協(xié)商的研究成果頗豐，而關(guān)于基層協(xié)商民主發(fā)展的研究成果則相對較少。筆者嘗試以公民參與為視角，分析公民有序參與基層協(xié)商民主的困境并提出相應(yīng)的對策，以期為推進基層協(xié)商民主發(fā)展提供理論借鑒。

一、公民有序參與是基層協(xié)商民主發(fā)展的必然要求

（一）實現(xiàn)公民的根本利益是基層協(xié)商民主發(fā)展的價值追求

維護好人民根本利益是發(fā)展社會主義協(xié)商民主的價值歸宿。簡單地說，協(xié)商民主“就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”[1]。協(xié)商民主的核心在于平等溝通，協(xié)商的目標是共同的“善”，實現(xiàn)好公民的根本利益。習(xí)近平同志強調(diào)，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢,是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[2]。推動社會主義民主多層、廣泛發(fā)展要不斷夯實社會主義民主的基礎(chǔ)，將選舉民主與協(xié)商民主有機結(jié)合起來，以更好地促進公民的有序參與，促進社會和諧與穩(wěn)定。隨著改革的深化，一些鄉(xiāng)村和城市涌現(xiàn)出基層政府、自治團體和公民以協(xié)商、對話方式進行決策和管理的新型民主形式。基層協(xié)商民主是指基層社會各類主體通過參與基層社會治理表達自身偏好，并實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，達成價值共識，促進基層社會穩(wěn)定發(fā)展的一種民主形式。在外延上，基層協(xié)商民主涵蓋了農(nóng)村、社區(qū)和企事業(yè)單位的各種協(xié)商實踐?；鶎訁f(xié)商民主以公民根本利益為出發(fā)點，解決公民最關(guān)心、最棘手的利益問題?；鶎訁f(xié)商民主為有效化解人與人、人與社會和人與自然的利益矛盾提供商榷平臺，為解決各種矛盾與沖突創(chuàng)造有序的環(huán)境。實踐證明，基層協(xié)商民主在一定程度上彌補了選舉民主的缺陷，為公民參與公共事務(wù)提供平臺，為決策層匯民意、集民智提供制度支撐，有利于維護公民的根本利益，增強基層決策的科學(xué)性，推動經(jīng)濟社會的進步。

（二）公民有序參與是推動基層協(xié)商民主發(fā)展的必要保障

如前所述，基層協(xié)商民主的目標是共同的“善”，其有效開展離不開廣大公民的自覺參與。學(xué)者俞可平指出：“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治?！盵3]基層協(xié)商民主是公民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序參與公共決策，管理社會事務(wù)，對干部進行監(jiān)督的重要渠道?；鶎訁f(xié)商民主逐步被人們所認識，其價值追求被越來越多的人所接納。“人民群眾在社會治理中創(chuàng)造的各種形式的協(xié)商民主，已經(jīng)成為基層民主自治的重要形式”[4]?；鶎訁f(xié)商民主強調(diào)公民直接參與和平等對話，以及共同討論議題?；鶎訁f(xié)商民主深化發(fā)展過程中出現(xiàn)村民議事會、政策咨詢會、企業(yè)集體工資協(xié)商、民主商談會、公眾聽證會等實踐。從基層協(xié)商民主內(nèi)涵與形式來看，基層協(xié)商民主發(fā)展離不開公民，公民有序參與程度、質(zhì)量和有效性已成為衡量其發(fā)展的重要尺度。人民群眾是歷史的主體，是歷史的創(chuàng)造者。在推進基層協(xié)商民主過程中，公民無疑也應(yīng)充當其主力軍，成為協(xié)商的實踐主體與價值主體。公民的認知決定其能否主動參與基層協(xié)商民主活動，公民的參與能力直接影響基層協(xié)商的實際效果?；鶎訁f(xié)商民主發(fā)展需要廣大公民自覺參與，集思廣益，共同化解難題，推動決策落實、落細，監(jiān)督?jīng)Q策的實施情況?；鶎訁f(xié)商民主發(fā)展是一項復(fù)雜系統(tǒng)的工程，關(guān)乎公民的切身利益，討論內(nèi)容往往是一些棘手的民生問題，需要全社會共同努力。簡言之，公民有序參與已成為基層協(xié)商民主發(fā)展的必要保障。

二、公民有序參與基層協(xié)商民主存在的困境

（一）公民認知與協(xié)商能力不足

民主意識是公民參與公共活動的內(nèi)在動力。在現(xiàn)代社會中，基層協(xié)商民主參與的廣度與民主本身有關(guān)，還和各參加主體對基層協(xié)商民主的認知有關(guān)。首先，公民對政治生活認知存在偏差。公民對自身權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系認知不到位，缺乏主人翁意識及政治責(zé)任感。比如在偏遠農(nóng)村地區(qū)，不少村民對自身政治權(quán)利認識比較模糊，也不善于實現(xiàn)和維護自身的權(quán)利。他們認為政治生活離自己的日常生活很遠，公共事務(wù)管理都是黨和政府的事，與自己關(guān)系不大，參與政治活動既費時也費力。在基層社會中，部分公民還有“臣民思想”，權(quán)利與義務(wù)觀念淡薄，往往寄希望于有個好領(lǐng)導(dǎo)為自己作主，不希望也不愿意直接參與政治決策，參與意識有待提高。其次，公民的參與能力不足。在基層協(xié)商過程中，公民的積極性和參與程度還需提高。公民因自身素養(yǎng)參差不齊，往往對協(xié)商內(nèi)容缺乏了解，這影響了民意的充分表達，導(dǎo)致在協(xié)商中缺乏話語權(quán)。公民在基層協(xié)商中容易出現(xiàn)隨機應(yīng)付現(xiàn)象，這主要體現(xiàn)為隨意放棄表決權(quán)，或者怕得罪人不輕易表態(tài)。在基層社會中仍存在組織力量支配個體行為現(xiàn)象，往往是上級說下級聽，上級指揮下級行動，社會成員被動參與政治活動，難以發(fā)揮在協(xié)商中的主導(dǎo)作用，他們長期在協(xié)商中處于邊緣化地位，這也影響公民參與基層協(xié)商積極性。公民參與基層協(xié)商主要受利益因素驅(qū)動，正如學(xué)者陳家剛指出的，“在公民權(quán)利、政治責(zé)任和利益關(guān)懷等各種驅(qū)動政治參與的因素之中，在當前中國的基層政治活動中，對利益的關(guān)懷是公民參與政治活動的主要動力”[5]。在基層民主實踐中，只有涉及個人切身利益時，公民的態(tài)度才會有所轉(zhuǎn)變。

（二）公民利益訴求難以影響公共決策

目前，基層政治活動仍然是由少數(shù)精英主導(dǎo)，大多數(shù)公民難以發(fā)揮主要作用。從協(xié)商的實際效果來看，基層協(xié)商民主的實效性有待加強，公民的利益訴求難以轉(zhuǎn)化為公共決策。影響公民利益訴求轉(zhuǎn)化的因素主要有兩點。一是公民參與基層協(xié)商存在不平等現(xiàn)象?；鶎訁f(xié)商民主強調(diào)參與主體的平等性，并以此保障其在確定議程和決策階段擁有平等的參與機會，使最后達成的協(xié)議取決于協(xié)商所得方案。當前我國收入分配差距不斷拉大，社會不同成員所擁有的社會資源不同，影響著社會成員之間的不平等狀況，也影響公民的利益表達。比如城市中的外來務(wù)工人員和農(nóng)村中的貧困人員缺乏自身的利益代表，其訴求往往被忽略，難以在協(xié)商中表達出來。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵6]協(xié)商往往是各利益代表團相互討價還價的過程，要經(jīng)過激烈的討論后才能制定出方案，無序的協(xié)商并不能帶動公民有序參與，一些好的方案未上升為公共決策。其二，基層協(xié)商民主的形式相對單一，主要體現(xiàn)為村民或居民代表大會。協(xié)商的形式單一，不足以讓更多的人參與到協(xié)商中去，限制了基層協(xié)商民主作用的發(fā)揮。從現(xiàn)階段的情況來看，基層協(xié)商民主實踐中雖涌現(xiàn)了各式各樣的協(xié)商形式，但并沒有推廣到全國其他地區(qū)，如溫嶺“民主懇談”、吉林輝南“民主議事制度”和四川雙流縣“村民議事會”等還未在全國其他地區(qū)有效展開，其作用有待加強?；鶎訁f(xié)商主要集中在政治領(lǐng)域，在其他領(lǐng)域還有待拓展?？傊?，協(xié)商平臺的單一和協(xié)商領(lǐng)域的狹窄，一定程度上制約了公民的有序參與和利益表達，阻礙公民利益表達機制的形成，不利于形成有序政治參與。

（三）協(xié)商程序有待完善

如果制度建設(shè)滯后，政府將滿足不了公民的合理訴求，那么，協(xié)商民主也就會出現(xiàn)美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓所說的“政治參與的劇增就會產(chǎn)生政治動亂”[7]。我國基層協(xié)商民主發(fā)展是采用“實踐先行于理論”的模式，即先實踐探索，再完善相關(guān)的法律制度規(guī)范。因此，與協(xié)商實踐相比，基層協(xié)商民主的規(guī)范性制度相對滯后，主要表現(xiàn)為運行制度缺失和程序不科學(xué)。學(xué)者楊瑞森指出，“協(xié)商民主的本質(zhì)和宗旨是通過民主協(xié)商達成共識，實現(xiàn)決策科學(xué)化”[8]。基層協(xié)商民主在理論上為社會底層科學(xué)決策開辟了一條渠道，為管理者和公民的溝通創(chuàng)造平臺。在實際推行中，協(xié)商有時達不到預(yù)期的結(jié)果，部分地區(qū)協(xié)商流于形式，協(xié)商結(jié)果落實不到位，這與當前基層協(xié)商民主程序不健全有關(guān)。開展基層協(xié)商民主活動不僅是為了決策的科學(xué)化，還要將協(xié)商所形成的結(jié)果落實。由此看出，公民不僅是社會事務(wù)的決策者，也是決策推進的監(jiān)督者?，F(xiàn)實生活中，利益驅(qū)動的參與亟需轉(zhuǎn)化為理性的參與，以期更有效地發(fā)揮作用。部分公民對協(xié)商所得的結(jié)果能否實現(xiàn)缺乏關(guān)注，其注意力依然停留在如何通過協(xié)商得到期待的結(jié)果，對協(xié)商過程印象深刻，卻很少有人在協(xié)商后關(guān)注決策是否得以實施。在偏遠農(nóng)村地區(qū)，不少村民覺得決策落實是公務(wù)人員的事，特別是在面對與自身不相關(guān)的事務(wù)時，往往不積極配合管理部門工作，導(dǎo)致協(xié)商對解決現(xiàn)實矛盾起不到應(yīng)有的作用。當然，也有部分公務(wù)人員官本位思想根深蒂固，對協(xié)商所提出的決策不予理睬，基層協(xié)商成了形式民主，還有一些基層管理者由于受到協(xié)商結(jié)果執(zhí)行成本等因素的制約，往往不重視協(xié)商所得決策的執(zhí)行。

三、公民有序參與基層協(xié)商民主的路徑

基層協(xié)商民主要取得更大的實效在很大程度上取決于各主體的有序參與和程序的科學(xué)設(shè)計。在協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局背景下，我們面臨著進一步有效協(xié)調(diào)基層社會矛盾的問題。因此，要貫徹黨和國家創(chuàng)新社會治理的精神，發(fā)揮基層協(xié)商民主的功能與優(yōu)勢，調(diào)動公民的積極性與創(chuàng)造性，推進基層協(xié)商民主。

（一）培養(yǎng)公民參與能力：確保協(xié)商的有效性

現(xiàn)代民主不僅取決于其結(jié)構(gòu)的正義，還取決于公民的態(tài)度和參與能力。不具備一定的參與能力，制度優(yōu)勢就得不到充分發(fā)揮，其影響力也會相應(yīng)減小。在協(xié)商中，公民缺乏主體意識，公民之間存在著參與能力差異以及由此產(chǎn)生的政治影響力不平等，導(dǎo)致決策的利益很難顧及力量弱小的一方。為克服公民自身參與協(xié)商的瓶頸，需營造融洽的基層社會環(huán)境，著力培育公民參與能力。提高公民的認知和參與能力是一項系統(tǒng)的、長期的工作，不僅需要公民自身努力，也需政府部門為之創(chuàng)造社會條件。一是培養(yǎng)公民的參與意識。在城市社區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)，向公民宣傳社會主義核心價值觀，增強公民的權(quán)利觀念，增強公民對我國基本政治制度的認識和理解，增強社會責(zé)任感，肯定其公共參與行為；為廣大公民提供繼續(xù)教育的機會，開辦培養(yǎng)公民參與能力的研討班和公益講堂，為其提供可以獲取協(xié)商知識和專業(yè)咨詢的平臺。利用廣播、板報等公共平臺，加強對黨和國家大政方針的宣傳，提前將協(xié)商主題公布，讓公民事先了解議題，搜集相關(guān)資料，為開展基層協(xié)商作準備。相關(guān)部門可開通基層協(xié)商民主微信、微博，讓沒能現(xiàn)場參與協(xié)商的公民通過微信、微博平臺建言獻策，做到廣納民言、廣集民智、廣聚民意。二是開展基層自治管理，拓展公民的參與能力。通過動員公民參與基層自治組織，使公民逐步學(xué)會理性參與公共政治生活，增強其社會責(zé)任感，鍛煉其參與能力。通過廣泛的協(xié)商實踐，讓公民逐步熟悉基層協(xié)商的流程，自覺參與到協(xié)商活動中來，并提高參與者的語言表達能力，避免有參與無協(xié)商現(xiàn)象，確保協(xié)商有效性。

（二）發(fā)展社會組織：保障公民利益的平等表達

協(xié)商民主鼓勵公民參與社會生活，卻無法確保所有公民都處于同樣地位，具有同樣利用機會和資源的能力，這使得以組織的形式取代部分公民在協(xié)商過程中的地位成為可能。現(xiàn)階段我國基層協(xié)商民主大多都是公民與政府之間的協(xié)商，而組織化的協(xié)商相對較少。“組織化參與是公民有序政治參與的高級階段，能夠簡化參與程序，降低參與成本，提高參與效率”[9]。針對協(xié)商民主中存在的參與主體不平等現(xiàn)象，發(fā)展社會組織以整合社會利益就顯得尤為必要?？v觀社會組織的分布，可看出當前社會組織主要分布在城市，在廣大農(nóng)村地區(qū)社會組織則發(fā)育不良，這影響了農(nóng)村地區(qū)的公民政治參與。全面推進基層社會治理應(yīng)重視發(fā)揮社會組織的作用，將社會組織作為公民參與公共生活的載體，探索基層協(xié)商民主新模式，積極開展組織協(xié)商。一方面，加大政策扶持力度，優(yōu)化管理，為培育和發(fā)展組織協(xié)會創(chuàng)造外部環(huán)境。轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，改革登記制度，精簡審批流程，適度降低社會組織的準入條件，引導(dǎo)基層社會公益組織發(fā)展；加強與社會組織合作，通過購買服務(wù)為其發(fā)展引進后備資金。另一方面，建立專門化的社會組織。將城市的成功經(jīng)驗有選擇的應(yīng)用到農(nóng)村，通過引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會的建立，使公民自覺參與到組織中來，并引導(dǎo)其認同組織的價值追求，形成共同的價值基礎(chǔ)。以社會組織為基礎(chǔ)，探索公民組織化參與基層協(xié)商民主，整合社會各階層利益，確保廣大公民都有自己的利益代表，能夠正常表達自己的利益訴求，促使各協(xié)商參與方形成一種均衡狀態(tài)，避免協(xié)商民主中的精英政治與形式主義，以此來確保協(xié)商的質(zhì)量與效率，真正做到協(xié)商于民、協(xié)商為民。

（三）規(guī)范協(xié)商程序：確保利益訴求轉(zhuǎn)化為公共決策

程序是基層協(xié)商民主的重要體現(xiàn)和保障，它對基層協(xié)商開展有著重要的意義。習(xí)近平同志指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際?！盵10]良好的程序能夠鼓勵人們采納合理觀點與恰當?shù)钠?，調(diào)節(jié)參與者之間的不平衡，因而基層協(xié)商民主也十分注重程序，并將其看成決策獲得合法性的必備條件。學(xué)者何包鋼指出，“協(xié)商民主有自身的工作程序和方法。要做好協(xié)商民主，必須注意協(xié)商細節(jié)、程序和過程本身”[11]。要實現(xiàn)科學(xué)、有序、高效協(xié)商，就必須完善協(xié)商程序，使其按程序開展。首先，確保公民享有知情權(quán)?；鶎硬块T要落實公共事務(wù)公開制度，對公共事務(wù)及時進行公示，對于影響力大、牽涉面廣的事務(wù)要認真做好公民的思想工作，與公民進行溝通。協(xié)商之前要對協(xié)商議題進行公開公示，事先讓公民了解協(xié)商的基本內(nèi)容，重大議題要事先對公民進行講解分析。其次，保證活動公開進行，確保協(xié)商有紀律開展。協(xié)商民主重在各參與者之間的平等商量，故其紀律性較差，協(xié)商中往往存在激烈的利益角逐。為確保協(xié)商的公開性與紀律性，鼓勵公民參加協(xié)商活動，以此來監(jiān)督協(xié)商的正常運行，避免協(xié)商的暗箱操作；推選有聲望的黨員作為活動主持人，確保協(xié)商的紀律性，避免出現(xiàn)有協(xié)商無決策的現(xiàn)象；按照少數(shù)服從多數(shù)原則，將公民的利益訴求轉(zhuǎn)化為公共決策。再次，及時推動決策的實施。要清楚知道每個人都是決策的實施者，決策以后還要積極推動決策的實施。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮黨員干部的帶頭作用，通過分解責(zé)任與量化管理，將協(xié)商所得到的決策落到實處，將利益驅(qū)動的參與轉(zhuǎn)化為責(zé)任參與，有效化解社會底層矛盾，著力推進實際問題的解決。

（四）完善協(xié)商制度：保障協(xié)商的長效性

一種成功的民主實踐形式要想獲得合法性的基礎(chǔ)和持續(xù)性的保證，關(guān)鍵是要有合理的制度安排與設(shè)計，基層協(xié)商民主也不例外?；鶎訁f(xié)商民主只有被正確理解和運用，才能發(fā)揮出其政治價值和民主效能。正如鄧小平所說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵12]推進基層協(xié)商民主，需以制度化作為保障。制度化的功能在于程序性、公正性、穩(wěn)定性和可操作性[13]。在推進基層協(xié)商民主制度化時，應(yīng)當明確協(xié)商什么、與誰協(xié)商、如何協(xié)商等問題，即對協(xié)商議題、參與代表、協(xié)商方式作出詳細規(guī)定。一是根據(jù)社會發(fā)展來確定協(xié)商議題。協(xié)商議題應(yīng)當是基層社會發(fā)展中迫切需要解決的問題，如民生問題、生態(tài)問題等。領(lǐng)導(dǎo)干部不能完全依照個人喜好隨意確定協(xié)商主題，除了管理部門可確定議題外，公民也有權(quán)利確定議題。對公民普遍關(guān)注的問題，應(yīng)通過調(diào)研確定為協(xié)商議題，然后予以廣泛協(xié)商，不能怕引起爭議就對公民呼聲置之不理。二是科學(xué)選取協(xié)商代表與協(xié)商方式。協(xié)商的人數(shù)與方式關(guān)乎到協(xié)商能否有序開展。協(xié)商代表的確定具有很強的靈活性，應(yīng)根據(jù)協(xié)商議題來予以確定，代表來源應(yīng)具有廣泛性，基本覆蓋當?shù)馗鱾€行業(yè)，確保各個群體都有自己的利益代表。毋庸置疑，基層干部的數(shù)量應(yīng)當控制在合理范圍內(nèi)，不宜過多，要保障協(xié)商的真實性與有效性。20世紀80年代以來，我國基層社會出現(xiàn)了豐富多彩的協(xié)商形式，究竟采取何種方式來進行協(xié)商，應(yīng)根據(jù)當?shù)氐木唧w情況而定。將合適的協(xié)商方式寫進基層組織條例，以制度形式確定下來，作為該地固定的協(xié)商方式，逐步擴展協(xié)商的領(lǐng)域?？偠灾?，要加快協(xié)商民主制度建設(shè)，推動基層協(xié)商長效發(fā)展。

基層協(xié)商民主正在社會主義協(xié)商民主實踐中不斷完善。應(yīng)正確看待基層協(xié)商民主在發(fā)展中出現(xiàn)的問題?；鶎訁f(xié)商民主發(fā)展受諸多因素的影響，公民有序參與基層協(xié)商需要社會各方面共同努力，頂層設(shè)計與全面推進相結(jié)合，堅持落實黨的群眾路線，著力培養(yǎng)公民的參與能力，完善協(xié)商程序，保證公民真實、有效參與協(xié)商。

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責(zé)任編輯：楊緒強

作者簡介：孫波，男，寧波大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向為馬克思主義基本原理與社會主義協(xié)商民主。

收稿時間：2015-10-03

［中圖分類號］D08

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-0339（2016）01－0047-05

doi:10.3969/j.issn.1009-0339.2016.01.009