□文/蔣文靜

（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶）

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社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給困境及對策

□文/蔣文靜

（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶）

［提要］ 近年來，社會組織的不斷發(fā)展和壯大使其成為社區(qū)治理和社區(qū)公共服務(wù)供給的助力系統(tǒng)和重要力量。但社會組織作為社區(qū)公共服務(wù)供給的主體之一，在參與社區(qū)公共服務(wù)供給中仍存在諸多問題。本文基于重慶渝北區(qū)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的創(chuàng)新舉措，分析渝北區(qū)社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的困境及原因，并提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)；社會組織；困境；對策

原標(biāo)題：社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的困境及對策分析——以重慶渝北區(qū)為例

收錄日期：2016年6月20日

一、渝北區(qū)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

隨著社會組織的不斷發(fā)展和壯大，渝北區(qū)通過政策體制建設(shè)和項(xiàng)目支持等方式激活社會組織的活力。截至2015年，全區(qū)共有社會組織396個，其中社會團(tuán)體96個、民辦非企業(yè)單位300個，社會組織從業(yè)人員5，000多名。渝北區(qū)社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）發(fā)展速度遞增。隨著全區(qū)社會組織登記領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，社會組織總體數(shù)量與日俱增。近幾年，渝北區(qū)社會組織已發(fā)展成一定規(guī)模，社會組織每年以10%左右的發(fā)展速度遞增。

（二）服務(wù)范圍拓寬。渝北區(qū)社會組織服務(wù)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會、教育、文化、民政、科技、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，幾乎囊括了社會經(jīng)濟(jì)的各行行業(yè)、各個層次。社會組織的發(fā)展類型主要包括四類社團(tuán)和七類民辦非企業(yè)單位，這些類型在數(shù)量上分布不均，其中以專業(yè)性社會團(tuán)體、行業(yè)性社會團(tuán)體、社會服務(wù)類和教育類民辦非企業(yè)單位占多數(shù)，分別占總數(shù)的7.3%、9.6%、13.7%和37.2%。

（三）功能作用日趨凸顯。社會組織通過優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新服務(wù)方式，使得其在社會服務(wù)中的功能和作用進(jìn)一步彰顯。社會組織在解決居民的社會問題和滿足居民的社會需求上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其中以民辦非企業(yè)單位提供的學(xué)前教育、社會養(yǎng)老、社會救助、社區(qū)服務(wù)等基層社會服務(wù)尤為突出。

（四）社會認(rèn)同度提升。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變使得社會發(fā)展呈現(xiàn)多元化，居民對多元化和個性化的社會服務(wù)需求成為必然。為滿足居民普遍性和特殊性需求，政府通過項(xiàng)目、措施、政策等方式激發(fā)社會組織的活力，鼓勵社會組織參與社區(qū)服務(wù)。社會組織提供的社區(qū)服務(wù)具有導(dǎo)向性強(qiáng)和目的明確等特征，使得居民對其認(rèn)同度和滿意度不斷提升。

二、社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的創(chuàng)新舉措

社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的研究在我國還處于探索階段，這種從“點(diǎn)-點(diǎn)”的推廣，仍缺少系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)一的模式。在社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給模式中，廣東羅湖區(qū)、成都武侯區(qū)和山東濟(jì)南是國內(nèi)較為典型的模式。

（一）廣東羅湖區(qū)——“活化賦權(quán)”社區(qū)治理法制化建設(shè)。羅湖區(qū)在社區(qū)管理上主要采取“居站分設(shè)、兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的模式，通過“服務(wù)清單”理清政府和社會組織的治理關(guān)系。為加大社會組織的參與力度，羅湖區(qū)專門成立社會組織服務(wù)網(wǎng)和網(wǎng)上辦事大廳，專為社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位提供便捷服務(wù)，使服務(wù)不再受時間和地域的限制。為進(jìn)一步規(guī)范社會組織的行為，羅湖區(qū)在不斷深化社會組織改革的基礎(chǔ)上，推行降低社會組織登記準(zhǔn)入“門檻”、“公益創(chuàng)投”、試行業(yè)主大會社會團(tuán)體法人登記、社會組織退出等機(jī)制，使社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給行為日趨正?；楸ＷC評估的客觀性，羅湖區(qū)在社會組織評估中引入第三方參與評估。

（二）成都武侯區(qū)——“三社聯(lián)動”社會化參與機(jī)制。成都武侯區(qū)以社會化參與平臺和社會化服務(wù)平臺為依托，推行政社分開、理清職能邊界的治理模式。武侯社區(qū)注重打造專業(yè)品牌的社會組織，組建社會組織“孵化”工程，加大社會組織參與力度。在社會組織改革方面，武侯區(qū)在借鑒其他社區(qū)社會組織改革的基礎(chǔ)上，降低社會組織登記“門檻”、簡化社會組織登記流程，推行“三社聯(lián)動”機(jī)制。同時，武侯區(qū)通過專業(yè)“培育”計(jì)劃、基礎(chǔ)培訓(xùn)、高校專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)踐培訓(xùn)等方式培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)服務(wù)人才。

（三）山東濟(jì)南——培育社會組織參與社區(qū)治理。以社區(qū)信息化平臺和社會組織服務(wù)平臺為依托，山東濟(jì)南推行“四社聯(lián)動”的社區(qū)治理機(jī)制，開展政府向社會組織購買服務(wù)的長效機(jī)制。社區(qū)通過理清各部門服務(wù)清單來理清政社權(quán)責(zé)。在社會組織培育方面，社區(qū)探索出一條獨(dú)具特色的“一業(yè)多會”模式并建立社會組織創(chuàng)業(yè)園和社會組織孵化基地；在社會組織改革方面，實(shí)行個別社會組織直接登記、下放登記權(quán)限、降低登記門檻、簡化登記程序等方式降低社會組織準(zhǔn)入“門檻”；在專業(yè)人才培訓(xùn)方面，社區(qū)注重培育和發(fā)現(xiàn)典型，建立社會組織激勵機(jī)制和社會組織負(fù)責(zé)人輪訓(xùn)制度，以此彌補(bǔ)社會組織服務(wù)人員專業(yè)化缺失。除此之外，社會組織參與社區(qū)服務(wù)的模式還有很多代表性的做法，如遼寧大連市西崗區(qū)的“365”社區(qū)工作體系、上海市楊浦區(qū)的“社區(qū)睦鄰中心”社會化運(yùn)作方式和湖北省武漢市的“三社協(xié)作”助推社區(qū)多元治理等。

三、渝北區(qū)社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給面臨的困境

全方位、多樣化的社區(qū)服務(wù)離不開社會組織參與，然而渝北區(qū)社會組織在參與社區(qū)服務(wù)方面仍面臨著諸多困境，這嚴(yán)重阻礙了社會組織功能和作用的發(fā)揮。

（一）社會組織準(zhǔn)入制度有待優(yōu)化。隨著社區(qū)居民需求的多樣化，社會組織在滿足居民需求、協(xié)助社區(qū)管理和提供專業(yè)服務(wù)方面的作用日益凸顯。因此，社會組織準(zhǔn)入“門檻”需要不斷降低。但是，目前渝北區(qū)社會組織僅僅放寬了行業(yè)協(xié)會（商業(yè)）類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)這四類社會組織的準(zhǔn)入制度，對其他類型的社會組織還未完全放開，為拓寬社會組織的服務(wù)領(lǐng)域，渝北區(qū)在此方面較羅湖社區(qū)和山東濟(jì)南區(qū)來說還有待優(yōu)化。

（二）社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)展有待均衡。社會組織結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展能促進(jìn)政府、社區(qū)、居民的靈活互動，有利于社區(qū)資源的有效整合。渝北區(qū)社會組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在社區(qū)間發(fā)展不平衡、社會組織服務(wù)對象不均衡和社會組織功能性結(jié)構(gòu)不平衡三個方面。地域間發(fā)展不平衡與社區(qū)成立時間長短、人口規(guī)模、物資設(shè)備以及公民社會發(fā)展等情況有一定關(guān)系，如渝北區(qū)中的兩個社區(qū)由于地理位置、人口構(gòu)成、資金來源、政府扶持力度等方面的不同，致使兩個社區(qū)的社會組織在發(fā)展程度、社區(qū)服務(wù)上存在著明顯的差異。此外，就社會組織服務(wù)對象來說，渝北區(qū)社會組織服務(wù)的對象主要以“老、少”兩種服務(wù)對象為主，“老”主要以空巢老人、失獨(dú)老人、高齡老人、失能老人為主；“少”主要以留守兒童、農(nóng)民工子女、單親子女、問題突出性少年為主，由此可以看出，渝北區(qū)社會組織對其他群體服務(wù)的關(guān)注度不夠。最后從社會組織功能性結(jié)構(gòu)上看，渝北區(qū)社會組織提供的社區(qū)服務(wù)涵蓋的領(lǐng)域雖較以前有所拓寬，但服務(wù)內(nèi)容不夠豐富。就目前來看，渝北區(qū)社會組織主要以教育類、衛(wèi)生類、文化類、體育類服務(wù)的組織居多，而在行政管理、科技創(chuàng)新等服務(wù)方面的組織較少。

（三）社會組織評估體系不健全。渝北區(qū)社會組織評估以重慶市社會組織評估委員會和重慶市社會組織評估復(fù)核委員會兩大委員會為依托，以《社會組織評估管理辦法》和《渝北區(qū)全區(qū)性社會組織評估實(shí)施辦法》為依據(jù)，由區(qū)民政局、區(qū)科協(xié)和區(qū)人力資源和社會保障局等10個單位組成的社會組織評估審評會每年定期對社會組織進(jìn)行考核評估?？傮w上看，渝北區(qū)還未形成完整的社會組織評估體系。一是缺乏獨(dú)立的、專業(yè)的第三方評估。渝北區(qū)主要采取單位組成的方式對社會組織進(jìn)行評估，而這樣的評估團(tuán)在評估上難免會缺乏獨(dú)立的判斷機(jī)制和專業(yè)化的知識體系，難以對社會組織和社區(qū)提出針對性的評估意見和指導(dǎo)建議。同時，由于人力和精力的匱乏，渝北區(qū)將部分規(guī)模較小、發(fā)展不成熟的社會組織交由一些委托單位臨時組建的評估小組承擔(dān)評估，這使得評估過程和結(jié)果有失規(guī)范和公正；二是評估缺乏全面性和權(quán)威性。渝北區(qū)對社會組織的評估以每年規(guī)定時間召開的年終評估為主，在評估流程上未將平時評估和中期評估相結(jié)合。同時，渝北區(qū)對社會組織的評估方式主要限于評審團(tuán)評估，缺乏外部評估和社會組織自身評估。此外，渝北區(qū)沒有制定明確的政策和制度對評估主體的合法性進(jìn)行保障，這大大降低了評估主體在評估過程中的權(quán)威性。

四、完善渝北區(qū)社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的對策

化解社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給的困境，對于推進(jìn)社會組織發(fā)展、提高社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量有著巨大的積極作用。針對社會組織參與社區(qū)服務(wù)供給中的困境，應(yīng)采取以下對策：

（一）整合組織力量，滿足居民需求。單一的社會組織在社區(qū)中發(fā)揮的作用是有限的，要想最大限度地發(fā)揮社會組織的服務(wù)能力，改革社會組織的準(zhǔn)入制度、降低“門檻”是解決社會組織進(jìn)入社區(qū)的必經(jīng)之路。在相應(yīng)法律允許的條件下，減少行政審批程序、實(shí)現(xiàn)“公益創(chuàng)投”項(xiàng)目降低社會組織準(zhǔn)入“門檻”等改革措施，以此加大社會組織參與力度，并借助社會力量提升社會服務(wù)水平。除社區(qū)外部力量引入外，社區(qū)還應(yīng)整合社區(qū)資源，調(diào)動社區(qū)中居民自治組織參與社會治理，使社會組織和居民自治組織緊密結(jié)合、相互協(xié)作，發(fā)揮其共同治理、共同作用的合力，進(jìn)而滿足居民多樣化和個性化的社會需求。

（二）加快社會組織孵化基地建設(shè)，促使社會組織均衡發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷發(fā)展，居民對社區(qū)服務(wù)的期待越來越高，對多樣化和個性化服務(wù)的要求也不斷提升。根據(jù)居民服務(wù)需求強(qiáng)烈程度的不同，通過社會組織孵化基地建設(shè)，培育類型各異的社會組織，以滿足居民的不同需求。一是政策扶持體系。圍繞各個社會組織所申請的項(xiàng)目開展孵化，對社區(qū)已有的社會組織提供戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理、信息管理、志愿者管理、人力資源管理等在內(nèi)的建設(shè)服務(wù)，實(shí)行有利于社會組織發(fā)展的人才政策、財(cái)政政策、稅收政策、評價(jià)與考核政策，降低準(zhǔn)入門檻，規(guī)范孵化運(yùn)作機(jī)制，使社會組織服務(wù)領(lǐng)域日益豐富；二是加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)社會組織的需求，組建具有豐富理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)專業(yè)性孵化隊(duì)伍，為已參與社區(qū)服務(wù)供給的社會組織提供治理支持。在人才引進(jìn)方面，制定人才優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的人才環(huán)境，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)高等院校的引領(lǐng)作用，建成一個集理論研究、培育扶持、實(shí)踐基地為一體的社會組織孵化基地，使之能真正成為社會組織發(fā)展的搖籃。

（三）完善社會組織評估體系。首先，保證評估的獨(dú)立性。渝北區(qū)在現(xiàn)有評估基礎(chǔ)上，需積極引入第三方評估，使其與利益相關(guān)者劃分界線，建立專業(yè)化的社區(qū)評估團(tuán)隊(duì)，開展獨(dú)立的評估工作；其次，保證評估的全面性。對社會組織的評估要以結(jié)果為導(dǎo)向的評估和以過程為導(dǎo)向的評估相結(jié)合，甚至要以過程評估為主，強(qiáng)化評估的監(jiān)督作用。除此之外，社會組織既要關(guān)注終期評估也要關(guān)注平時評估；再次，保證評估的權(quán)威性。建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的評估程序和評估信息共享機(jī)制，確保評估工作真實(shí)、客觀、公正。完善的社會組織評估體系需要建立相應(yīng)的制度規(guī)范，注重評估標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，以此明確并規(guī)范評估行為；最后，社區(qū)居民應(yīng)納入到評估系統(tǒng)中。社區(qū)居民是社會組織提供服務(wù)的直接接受者和感知者，社會組織在居民評估的基礎(chǔ)上提供居民最關(guān)心、最迫切需要的社會服務(wù)。拓寬居民參與社會組織評估的途徑，接納吸收多方面信息，將居民評估視為對組織評估的最后防線，實(shí)現(xiàn)其對整體評估的有效監(jiān)督與有益反饋。

主要參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號：D 632

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A