□文/李凱楓

（上蔡縣國(guó)土資源局 河南·上蔡）

我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)是保護(hù)耕地并推進(jìn)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革，其分別以《土地管理法》中的土地利用總規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃制度和國(guó)有土地有償出讓制度等為依據(jù)，這對(duì)保證國(guó)家糧食安全、提升國(guó)家土地資產(chǎn)價(jià)值、維護(hù)國(guó)有土地市場(chǎng)等方面具有積極的作用，但這種計(jì)劃管理制度在運(yùn)行過(guò)程中仍存在諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的反思

（一）我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度存在的問(wèn)題

1、我國(guó)耕地面積逐年減少、且減少的速度不斷加快。我國(guó)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中規(guī)定到2010年全國(guó)耕地保有量為12，120萬(wàn)公頃，確保10，400萬(wàn)公頃基本農(nóng)田數(shù)量在質(zhì)量提升的前提下，數(shù)量不縮減，我國(guó)之所以在《1997-2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的基礎(chǔ)上提前制定新的綱要，直接受全國(guó)耕地保有量不斷縮減的影響，數(shù)據(jù)顯示，2000～2006年國(guó)家耕地保有量由19.2356億畝快速縮減為18.27億畝，2015年更是縮減為18.25億畝，充分證明現(xiàn)行土地管理制度在耕地保護(hù)方面存在問(wèn)題。

2、土地供應(yīng)量嚴(yán)格控制預(yù)期目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的目的是通過(guò)對(duì)建設(shè)用地供應(yīng)量的嚴(yán)格管控實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，但在現(xiàn)實(shí)中土地被多占少用、優(yōu)占劣用、占而不用、亂占濫用等問(wèn)題仍大量的存在，例如湖南省婁底市、鄭州市惠濟(jì)區(qū)等地政府辦公大樓的占地面積分別達(dá)到247畝和530畝，多占少用、亂占濫用等問(wèn)題突出；另外，在現(xiàn)行土地管理制度中允許高校在劃撥土地中占有土地，所以高校的土地占有面積不斷增加，多占少用、優(yōu)占劣用、占而不用等問(wèn)題廣泛存在。

3、加大城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。在現(xiàn)行土地管理制度的作用下，公開(kāi)的鄉(xiāng)村土地市場(chǎng)小時(shí)，致使農(nóng)民和農(nóng)民集體的土地自主開(kāi)發(fā)權(quán)小時(shí)，使農(nóng)村工業(yè)化、城市化發(fā)展受到限制，農(nóng)民為提升生活水平，只能被迫違法對(duì)小產(chǎn)權(quán)房或其他建筑用地進(jìn)行出租、出售等，或盡可能創(chuàng)造進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)，這不僅使城市資源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的壓力不斷加大，而且城鄉(xiāng)之間的貧富差距也會(huì)越來(lái)越大，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。我國(guó)嘗試通過(guò)有償出讓支付和招拍掛制度等推動(dòng)土地資本化深化發(fā)展，但實(shí)踐證明，這雖然在一定程度上有利于政府經(jīng)濟(jì)效益的提升，但對(duì)政府宏觀調(diào)控、市場(chǎng)房?jī)r(jià)平衡等方面均不利，并不是切實(shí)有效完善、優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度的方法。

（二）我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度問(wèn)題原因分析。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施著世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，但實(shí)踐證明其并不能徹底地消除土地問(wèn)題，筆者將原因歸納為以下方面：

1、中央政府對(duì)土地管理的目標(biāo)設(shè)定存在矛盾。中央政府希望通過(guò)將土地管理制度嚴(yán)格化保證國(guó)家糧食安全，推進(jìn)國(guó)家整體城市化和工業(yè)化的深化發(fā)展，使國(guó)有土地收益不斷提升，而且使土地相關(guān)權(quán)利人的利益得到全面的保護(hù)，但現(xiàn)階段國(guó)家并未對(duì)各項(xiàng)管理目標(biāo)的位階順序進(jìn)行明確，何時(shí)以何種目標(biāo)為重點(diǎn)完全取決于國(guó)家對(duì)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷，如金融危機(jī)時(shí)國(guó)家土地管理將以保證建設(shè)項(xiàng)目用地需求為主，提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)的抵制危機(jī)能力；民眾強(qiáng)烈抗議時(shí)以調(diào)整房地產(chǎn)征收標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，保證社會(huì)穩(wěn)定等，這使國(guó)家土地管理制度自身目標(biāo)方面出現(xiàn)沖突的概率較高。雖然近年來(lái)地方政府嘗試通過(guò)城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)?quán)、土地復(fù)墾等手段對(duì)中央下達(dá)的存在矛盾的命令或任務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但其并不能真正地消除中央政府土地管理目標(biāo)間存在的矛盾，使土地管理中的問(wèn)題仍然存在，并持續(xù)產(chǎn)生消極的影響。

2、地方政府官員的利益沖突。20世紀(jì)80年代我國(guó)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展將工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，并通過(guò)對(duì)地方官員政治競(jìng)爭(zhēng)和晉升標(biāo)準(zhǔn)的改革以及建立財(cái)政分權(quán)體制等推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但與此同時(shí)中央與地方之間的關(guān)系發(fā)生著微妙的變化，地方政府在逐漸擁有稅收等財(cái)政來(lái)源的同時(shí)，希望通過(guò)參加經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)錦標(biāo)賽等獲取政治晉升的機(jī)會(huì)，所以其在管理的過(guò)程中更傾向于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、政治指標(biāo)的提升的方法、手段等。而耕地保護(hù)在增加地方政府財(cái)政收入、提升其經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展方面的作用相對(duì)較小，所以地方政府對(duì)耕地保護(hù)的重視程度較低，甚至為了自身的利益，采取各種手段減少區(qū)域耕地保護(hù)指標(biāo)的同時(shí)向外界購(gòu)買(mǎi)建設(shè)用地指標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)階段中央政府雖然將耕地保護(hù)作為衡量地方政府業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，但由于衡量標(biāo)準(zhǔn)較多，且在地方政府達(dá)到耕地保護(hù)任務(wù)的情況下并不會(huì)采取懲罰措施，使地方政府在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中對(duì)土地保護(hù)的管理意識(shí)和意愿均較低，這也是造成我國(guó)耕地面積不斷縮減的重要原因之一。

二、我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度重構(gòu)分析

（一）對(duì)國(guó)有土地和集體土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確。將耕地使用權(quán)落實(shí)于農(nóng)民主體，是防止土地使用權(quán)被政府或其他外界權(quán)利侵犯的有效途徑，利用農(nóng)民對(duì)土地的切實(shí)使用權(quán)抵制土地管理者和地方政府對(duì)耕地的隨意占用，這對(duì)保證人民的主人翁地位也具有積極的作用，而這需要將國(guó)有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的明確。

（二）將國(guó)有土地和集體土地的法律地位平等化。結(jié)合我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家所有和集體所有的土地所有權(quán)模式之間具有法律平等的關(guān)系，但我國(guó)《土地管理法》中仍將土地所有權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了區(qū)分，所以在《土地管理法》的相關(guān)修訂中，應(yīng)結(jié)合兩種土地所有權(quán)法律地位的平等性，對(duì)土地結(jié)合其區(qū)位、用途、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用等進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃；另外，結(jié)合兩種土地所有權(quán)平等的法律地位，對(duì)兩種土地使用權(quán)人的權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一，使其在集體農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地中，當(dāng)土地使用符合土地利用規(guī)劃的情況下，在占有、使用、出租、交換等土地應(yīng)用方面具有相同的權(quán)利。

（三）對(duì)政府土地管理職能進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)變。公法中的適當(dāng)性原則、必要性原則、相稱性原則等比例原則在土地管理制度中的應(yīng)用具有積極的作用。適當(dāng)性原則要求政府在土地管理的過(guò)程中應(yīng)用的行政手段要對(duì)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到明顯的推動(dòng)作用，所以政府在重構(gòu)土地管理制度的過(guò)程中應(yīng)有意識(shí)的對(duì)計(jì)劃管理思維和模式進(jìn)行調(diào)整和合理消除；必要性原則要求政府在土地管理方面應(yīng)用的法律制度等對(duì)行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有必要性，避免管理的重復(fù)和冗余；相稱性原則要求政府以保護(hù)糧食安全為前提，對(duì)公民或組織的土地使用權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，與糧食安全、城市化建設(shè)等方面真正的達(dá)到平衡，保證相應(yīng)的限制措施具有實(shí)際意義。土地管理制度重構(gòu)實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步保證其土地分配與土地資源之間達(dá)到平衡，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的土地發(fā)展和保護(hù)需要。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度雖然對(duì)耕地保護(hù)、推動(dòng)國(guó)有土地使用權(quán)改革等方面具有明顯的作用，但其存在的問(wèn)題也逐漸突顯，要真正發(fā)揮土地管理制度的作用，要在對(duì)其存在的問(wèn)題、原因等產(chǎn)生全面認(rèn)知的基礎(chǔ)上，結(jié)合有效的優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行積極的重構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

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