□文/馬 東 姚 瑋
(1.海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院;2.海南省人力資源和社會保障廳 海南·海口)
1993年,黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首提“根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算”。1995年的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》正式將社會保障預(yù)算納入政府公共預(yù)算體系。1996年財政部明確規(guī)定了保險經(jīng)辦機構(gòu)編制養(yǎng)老保險基金預(yù)算。2006年勞動保障部、發(fā)展改革委等部門制定的《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確了“建立健全社會保險基金預(yù)決算制度”。2007年全國人大在預(yù)算審查報告中提出,要將基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險基金納入預(yù)算管理。此后,社會保險基金預(yù)算被廣泛使用,并開展試編制。2010年的《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》政策,標(biāo)志著社會險基金預(yù)算正式拉開序幕。2010年通過的《社會保險法》從法制高度要求實施社會保險基金預(yù)算。2013年財政部向全國人大正式報送全國社會保險基金預(yù)算(草案)并形成逐年上報制度,標(biāo)志著社會保險基金預(yù)算從試編制步入正軌。
執(zhí)行過程中,2013年我國社會保險基金就出現(xiàn)當(dāng)期保費收不抵支省份(黑龍江省),2014年分險種社?;鹩?個省份收不抵支。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)期間,社會保險基金預(yù)算需要得到足夠重視,確保社會保險制度持續(xù)健康穩(wěn)定運行。
表1 2010~2014年社會保險基金收支結(jié)余情況d(單位:億元)
表3 2014年社會保險基金分險種基金結(jié)余百分位省份分布情況
2014年,我國社會保險基金收入39,828億元,支出合計33,003億元,當(dāng)年期結(jié)余6,825億元,累計結(jié)余52,413.1億元。從宏觀數(shù)據(jù)及短期來看,我國社會保險基金整體上還處于“安全”區(qū)間,如表 1 所示。(表 1)由表 1 可知,2010~2014 年,社會保險基金當(dāng)期基金結(jié)余率分別為22.09%、25.8%、24.10%、20.81%、17.14%,基金結(jié)余率均處于較為穩(wěn)定的區(qū)間;從當(dāng)期社會保險基金收支總額來看,2012~2014年支出增長率要高于收入增長率水平,并有呈逐年擴大的態(tài)勢;以2014年基金支出水平為例,累計結(jié)余總額可支付19個月全國社會保險待遇支出。
但是,近年來經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài),各省、市、自治區(qū)、直轄市人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展方式等出現(xiàn)變化,社會保險基金也隨之變化。繼2013年社會保險基金當(dāng)期出現(xiàn)缺口省市外,2014年社會保險分險種當(dāng)期基金收不抵支省份達到7個,其中,2個省份在職工養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支、2個省份在工傷保險基金出現(xiàn)收不抵支、1個省在生育保險基金出現(xiàn)收不抵支、2個省出現(xiàn)居民醫(yī)保基金收不抵支,如表2所示。(表2)
表2 2014年分險種社會保險基金出險一覽表(單位:億元)
表4 2014年全國社會保險基金預(yù)算與實際執(zhí)行情況(單位:億元)
通過對2014年社會保險各險種基金當(dāng)期結(jié)余水平進行分析,職工養(yǎng)老保險基金、職工醫(yī)?;稹⒕用襻t(yī)?;甬?dāng)期結(jié)余分別占當(dāng)期基金收入在15%以內(nèi)有19個省份、15個省份和14個省份;7項保險中有18個省份26省份次當(dāng)期基金結(jié)余在5%以下(含負結(jié)余、零結(jié)余),其中有10個省份分布在職工養(yǎng)老保險基金內(nèi)、6個省份分布在居民醫(yī)保基金內(nèi)。(表3)
表1、表2、表3顯示,社會保險基金的收支狀況運行欠佳,應(yīng)當(dāng)引起高度的重視。社會保險基金預(yù)算作為基金收支預(yù)測的方法之一,按照現(xiàn)行法律法規(guī),我國社會保險基金中分不同險種分別進行收支預(yù)算編制,這一制度安排,有其獨立運行的優(yōu)勢,也有其難以綜合統(tǒng)籌的不足。
2014年財政部數(shù)據(jù)顯示:全年預(yù)計基金收入37,667億元(含新農(nóng)合基金),支出32,581億元(含新農(nóng)合基金)。如果剔除2014年新農(nóng)合基金收入3,025.28億元,實際當(dāng)年社會保險基金收入(剔除新農(nóng)合基金)34,641.72億元。2014年分險種預(yù)算與實際執(zhí)行數(shù)相比,發(fā)現(xiàn)2014年社會保險基金預(yù)算誤差較高,其中基本養(yǎng)老保險、職工醫(yī)保、居民醫(yī)保收/支誤差分別為16.12%/12.84%、33.76%/28.82%、25.18%/22.31%;6項保險預(yù)算收入平均誤差為18.83%、支出平均誤差為15.92%。較高的預(yù)算誤差不利于基金的調(diào)控與風(fēng)險管理。(表4)
社會保險基金預(yù)算編制工作是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工作,涉及內(nèi)容廣。在編制社會保險基金預(yù)算時要充分考慮基金收支狀況及長遠安排,并適時根據(jù)基金收支狀況及時作出調(diào)整。雖然,社會保險基金預(yù)算的功能并不在于控制基金收支而只是基金收支的預(yù)測(張榮芳,2015),但科學(xué)的預(yù)測有助于正確決策作出,及各種應(yīng)急預(yù)案的制定。
(一)社會保險基金收入預(yù)算。在社會保險基金收入中,保費收入和政府補貼收入占到社會保險基金收入中的絕大多數(shù),2015年全國社會保險基金預(yù)算中,保費收入(31,633.39億元)、財政補貼收入(9,741.75億元)分別占當(dāng)年基金預(yù)算總額43,088.07億元的73.42%、22.61%。做好社會保險基金的保費收入和財政補貼收入預(yù)算,是減少預(yù)算誤差的關(guān)鍵因素。
1、社會保險基金保費收入預(yù)算。按照我國現(xiàn)行社會保險費征繳的有關(guān)規(guī)定,靜態(tài)看,社會保險基金保費收入與繳費人數(shù)、繳費基數(shù)、費率、征繳率等因素關(guān)聯(lián);動態(tài)看,繳費群體、繳費基數(shù)及征繳的完成情況,即便同一地區(qū)同一單位,在不同的時間,保費征繳也會出現(xiàn)波動。因此,社會保險基金保費收入預(yù)算時還要充分考慮經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢、參保人群變化、社會保險基金征繳政策變動等因素。
(1)經(jīng)濟發(fā)展水平影響企業(yè)和個人是否按時足額繳納社會保險費,直接關(guān)系到社會保險基金籌集能力。經(jīng)濟發(fā)展水平高時,社會保險基金籌集容易;當(dāng)經(jīng)濟增長進入新常態(tài),與歷史相比較,經(jīng)濟增長速度總體呈現(xiàn)相對緩慢,經(jīng)濟下行壓力背景下的失業(yè)問題凸顯時,民眾生活將受到較大的影響,社會保險基金的籌集能力將會下降,繳存各方的壓力將會較大。
(2)人口變動也影響社會保險費的繳存。我國勞動參與率從20世紀(jì)90年代初的84.16%下降到2010年的77.37%,未來還將持續(xù)下降,中青年勞動力未來供給減少。在勞動力總規(guī)模供給不減背景下,中青年作為社會保險基金收入貢獻主力軍持續(xù)減少,勢必會造成社會保險基金保費繳存乏力。
公司辦公樓一層,有一面墻,“定格”了些許精密達的重要時刻及重要產(chǎn)品。其中,“劍橋-12000高速膠裝聯(lián)動線”和“2000C數(shù)碼機器人”兩個明星產(chǎn)品頗為吸引眼球,其也是此次報道組的主要參觀目標(biāo)。
(3)征繳政策的變動直接影響到社會保險基金收入水平。2015年失業(yè)保險費用已從3%降至2%;工傷保險平均費率由1%降至0.75%、生育保險從1%降至0.5%,僅這三項政策變動將直接減少基金收入約700億元。
除此之外,諸如繳費偏好、社會保險費的征繳力度等因素都會影響到社會保險保費收入。
2、政府財政補貼收入預(yù)算。我國社會保險基金的籌集遵循的是“三方性”原則,其符合“集聚眾多的經(jīng)濟力量,分?jǐn)倐€別意外事件的損失”的保險機理。其中,國家對社會保險的責(zé)任主要通過財政補貼來實現(xiàn)?!渡鐣kU法》明確規(guī)定,當(dāng)社會保險基金收不抵支時,由政府負責(zé)兜底責(zé)任。這就要求財政補貼進行預(yù)算時,第一,要處理好經(jīng)濟社會發(fā)展與社會保險基金補貼之間的關(guān)系,處理好當(dāng)年與上一年度基金收支關(guān)系;第二,要充分估計由于社會保險轉(zhuǎn)制形成的社會保險基金歷史欠賬,需要利用財政補貼進行若干期分?jǐn)?;第三,結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展,合理安排政府補貼進入社會保險基金收入,化解遠期社?;鹬С鰩淼幕痫L(fēng)險。
此外,社會保險基金投資收益預(yù)算也要逐步納入預(yù)算管理范疇。一直以來,我國社會保險基金投資收益率極低(陳林、董登新,2015),多年來一直跑輸CPI,實際收益呈負增長。在國務(wù)院明確養(yǎng)老保險基金投資后,社會保險基金預(yù)算中有關(guān)基金投資收益的預(yù)算也應(yīng)適度科學(xué)估算。
(二)社會保險基金支出預(yù)算。社會保險基金按險種分別支出,屬于法定支出,支出項目有著嚴(yán)格規(guī)定。相比收入預(yù)算,“剛性”增長似乎成為社會保險基金支出的一個總體態(tài)勢。截至2015年,我國企業(yè)退休人員養(yǎng)老金已實現(xiàn)連續(xù)11年上漲,18年來養(yǎng)老金上漲約 4倍(胡曉義,2015);2010~2014年,社會保險基金支出平均增長率為21.79%,略高于20.09%的收入增長率,但從表1可以看出,2014年基金支出增長率為18.22%,而基金收入增長率僅為12.98%,支出增速明顯高于收入。因此,社會保險基金支出預(yù)算在社會保險基金預(yù)算中的地位也愈發(fā)重要。
一般情況下,社會保險基金支出預(yù)算主要由待遇支出預(yù)算、轉(zhuǎn)移支出預(yù)算、其他支出預(yù)算等構(gòu)成。由于待遇支出法定,因而支出預(yù)算也應(yīng)考慮包括經(jīng)濟發(fā)展、人口政策、社會保險政策等在內(nèi)的多種因素。支出預(yù)算在經(jīng)濟發(fā)展緩慢時,支出相對較多;在經(jīng)濟發(fā)展較好時,支出較少。我國人口預(yù)期壽命預(yù)計到2030年延長至80歲,65歲以上老年人占比達到15%~17%,老年人規(guī)模達到2.3億人,養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金均面臨較大支出壓力。隨著人口政策的調(diào)整,二孩政策全面放開,生育保險基金支出也會增加;各險種待遇陸續(xù)上調(diào),都會增加基金的支出總量。因而,做好社會保險基金支出預(yù)算,保持對社會保險基金支出快速增長的警惕,增強社會保險基金風(fēng)險意識,保持社會保險制度持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
一是提高對社會保險基金預(yù)算功能的認(rèn)識。社會保險基金預(yù)算不是控制基金收支平衡的工具,而是預(yù)測基金收支,是調(diào)控基金在一定時期內(nèi)收支的方法。各級政府、編制社會保險基金預(yù)算的單位和個人,在思想認(rèn)識方面,進一步提高對社會保險基金預(yù)算重要性的認(rèn)識,充分認(rèn)識到社會保險基金收支的控制功能,進一步解析社會保險基金預(yù)算對社會保險事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃功能,準(zhǔn)確把握社會保險基金收支中組織與個人的“溝通、協(xié)調(diào)、評價、激勵”功能。
二是細化社會保險基金預(yù)算編制工作。社會保險基金預(yù)算編制單位要根據(jù)預(yù)算編制要求,做好社會保險基金的財務(wù)精算,并依據(jù)精算結(jié)果科學(xué)地調(diào)整預(yù)算指標(biāo),以實現(xiàn)社會保險基金財務(wù)上的可持續(xù)。在編制社會保險基金預(yù)算時,除了做好下一年度預(yù)算外,還應(yīng)提供3年、5年、10年、20年等短期、中期、中長期、長期多個預(yù)算數(shù)據(jù),便于決策參考。由于我國社會保險基金制度缺乏科學(xué)的精算,政府財政補貼往往是被動地投入,沒有形成積極主動的持續(xù)補貼機制,最終的結(jié)果就是社會保險制度裹挾財政,影響到經(jīng)濟社會發(fā)展、人民福祉。
三是強化社會保險基金預(yù)算基礎(chǔ)能力建設(shè)。社會保險基金預(yù)算結(jié)果很大程度上依賴預(yù)算人員能力、數(shù)據(jù)的質(zhì)量、管理人員水平等。因此,要加快社會保險信息化建設(shè)水平、健全社會保險基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,形成高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源,全面提升預(yù)算的水平和質(zhì)量。加強預(yù)算人才隊伍建設(shè),培養(yǎng)和鍛煉一批“懂會計、精統(tǒng)計、能精算、會經(jīng)濟、強管理”的復(fù)合型預(yù)算人才。此外,還應(yīng)做好與公共財政的銜接,將社會保險基金財政補貼納入一般公共預(yù)算,最大效度地發(fā)揮社會保險基金作用,在保證基金安全的前提下避免基金的閑置與浪費。
四是構(gòu)建社會保險基金預(yù)算監(jiān)督機制。社會保險基金預(yù)算報請同級人民政府審批,并在同級人大獲得通過,從某種意義上說,獲得通過的社會保險基金預(yù)算,是具有法律約束力的。為了使社會保險基金預(yù)算編制的各項指標(biāo)如期完成,一方面提升預(yù)算執(zhí)行力,加強社會保險基金知識的宣傳,提高全社會對社會保險基金的認(rèn)識;另一方面向社會公開預(yù)算方案,接受社會監(jiān)督。如遇社會保險基金預(yù)算指標(biāo)無法完成,一般不得隨意調(diào)整,但是如遇特殊原因需要進行調(diào)整時,應(yīng)當(dāng)編制調(diào)整方案,會同有關(guān)部門報請同級人民政府批準(zhǔn),方可調(diào)整,保證社會保險基金預(yù)算的嚴(yán)肅性。
社會保險基金是社會保險制度的核心,是確保社會保險制度可持續(xù)、可穩(wěn)定、可發(fā)展的原動力。提高全社會對社會保險基金預(yù)算的認(rèn)識,提高社會保險基金預(yù)算編制水平,著眼化解社會保險基金風(fēng)險,是一項造福子孫萬代的偉大“工程”,任重而道遠。
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